邱宇飛 孔令蘇

摘要? ? 隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)土資源的合理規(guī)劃利用越來(lái)越受到重視，現(xiàn)行規(guī)劃體系已不能滿足當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展需求，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生，以實(shí)現(xiàn)多種空間類規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。本文分析了我國(guó)空間規(guī)劃的發(fā)展、現(xiàn)行空間規(guī)劃體系存在的問(wèn)題、國(guó)土空間規(guī)劃體系的內(nèi)容以及國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施面臨的困難，以期為同類研究提供參考。

關(guān)鍵詞? ? “多規(guī)合一”;國(guó)土空間規(guī)劃;問(wèn)題;困難

國(guó)土空間規(guī)劃出臺(tái)前，各類規(guī)劃出現(xiàn)了管理?xiàng)l塊分割、矛盾沖突、各自為政、難以協(xié)調(diào)等情況。為解決這些問(wèn)題，從“多規(guī)合一”試點(diǎn)到十九大機(jī)構(gòu)職能部門(mén)的整合再到國(guó)土空間規(guī)劃的編制，我國(guó)正推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作。

1? ? 我國(guó)空間規(guī)劃的發(fā)展

1.1? ? 現(xiàn)行的空間類規(guī)劃

20世紀(jì)80年代，我國(guó)相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步搞好省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于編制全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要的報(bào)告》和《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》等文件，推動(dòng)了國(guó)土規(guī)劃的編制工作，這也是我國(guó)第一個(gè)空間類規(guī)劃，它與之后編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，形成了我國(guó)現(xiàn)行主要的四類空間規(guī)劃，具體如表 1所示。

1.2? ? “多規(guī)合一”

2013年11月，《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》文件的發(fā)布拉開(kāi)了空間規(guī)劃改革的序幕，為“多規(guī)合一”奠定了基礎(chǔ)，該文件首次提出要“建立空間規(guī)劃體系”。之后，在同年的12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議再次提出了要“建立空間規(guī)劃體系”。2014年8月，《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》文件的發(fā)布正式開(kāi)啟了我國(guó) “多規(guī)合一”的探索之路。

1.3? ? 國(guó)土空間規(guī)劃

從2014年的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，到2017年的省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，從規(guī)劃術(shù)語(yǔ)的變化可以看出，“多規(guī)合一”的目標(biāo)已經(jīng)由過(guò)去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”變?yōu)椤敖y(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”。2019年5月，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》文件的發(fā)布說(shuō)明我國(guó)已正式開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建工作。

2? ? 我國(guó)現(xiàn)行空間規(guī)劃體系存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)現(xiàn)行的各類空間規(guī)劃在現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)土保護(hù)利用方面都起到了積極的作用，但也存在各自無(wú)法解決的問(wèn)題。各類空間規(guī)劃劃分的管制區(qū)種類不盡一致，主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃劃分了4種管制區(qū)，前者劃分了優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，后者劃分了允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū);城鄉(xiāng)總體規(guī)劃劃分了3種管制區(qū)，分別是建成區(qū)、適建區(qū)和限建區(qū)。各類規(guī)劃存在空間體系過(guò)于龐雜、整體發(fā)展的不均衡、規(guī)劃類別間協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃錯(cuò)位、越位、缺位突出等問(wèn)題，造成規(guī)劃銜接不暢、多頭管理并行[1]。

3? ? 搭建起國(guó)土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)越來(lái)越受到重視，強(qiáng)化國(guó)土空間的源頭保護(hù)和用途管制制度擺到了生態(tài)文明體制建設(shè)的重要地位，“多規(guī)合一”逐步納入生態(tài)文明體制的改革范疇。2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，自然資源部的組建標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入到國(guó)土空間規(guī)劃體系建立的改革階段，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”將由試點(diǎn)階段進(jìn)入到系統(tǒng)性的改革階段?！蛾P(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》文件的發(fā)布明確了構(gòu)建起“四梁八柱”的國(guó)土空間規(guī)劃體系?！八牧骸敝敢?guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;“八柱”指國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)規(guī)劃層級(jí)，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類規(guī)劃類型，簡(jiǎn)稱為“五級(jí)三類”（圖1）。

4? ? 國(guó)土空間規(guī)劃構(gòu)建體系

4.1? ? 國(guó)土空間規(guī)劃層級(jí)

4.1.1? ? 國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以“宏觀性、戰(zhàn)略性和引導(dǎo)性”為主要原則，以貫徹國(guó)家的重大戰(zhàn)略和落實(shí)政策方針為目標(biāo)，同時(shí)對(duì)下層級(jí)規(guī)劃具有一定的約束力，是各部門(mén)制定政策文件與編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的指南。

4.1.2? ? 省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以“戰(zhàn)略性、綜合性和協(xié)調(diào)性”為主要原則，需要依據(jù)國(guó)家空間規(guī)劃來(lái)進(jìn)行編制，是從空間上落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，是統(tǒng)籌省級(jí)宏觀管理、市縣微觀管控需求的規(guī)劃平臺(tái)，有“承上啟下”的作用，同時(shí)也是省級(jí)部門(mén)制定政策文件與編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃及編制市縣等下層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要依據(jù)。

4.1.3? ? 市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以“底線管控、可操作性”為主要原則，落實(shí)國(guó)家級(jí)、省級(jí)的戰(zhàn)略和規(guī)劃要求，對(duì)接規(guī)劃體系，注重保護(hù)和發(fā)展的底線劃定，繪制藍(lán)圖。市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是市縣全域空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，是市縣人民政府進(jìn)行空間管控的基本依據(jù)。

4.1.4? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以“落地性、實(shí)施性和管控性”為主要原則，是對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)，是具體地塊用途的確切安排，是各類空間要素的有機(jī)整合，充分融合土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容。

4.2? ? 國(guó)土空間規(guī)劃類型

4.2.1? ? 國(guó)土空間總體規(guī)劃。國(guó)土空間總體規(guī)劃屬綱領(lǐng)性規(guī)劃，它類似于現(xiàn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃，具有戰(zhàn)略性、整體性、約束性和引導(dǎo)性[2]。國(guó)土空間總體規(guī)劃的空間規(guī)劃分區(qū)主要有城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)空間規(guī)劃。

4.2.2? ? 國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃以總體規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，它類似于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃，具有管控性、銜接性?！叭龡l控制線”和“用途管制”在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃中要嚴(yán)格劃定和落實(shí)。

4.2.3? ? 國(guó)土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃是基于國(guó)土空間總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，針對(duì)某一個(gè)特定問(wèn)題而編制的規(guī)劃，是國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的深入和補(bǔ)充，具有針對(duì)性、專一性和微觀實(shí)用性，如國(guó)土整治規(guī)劃、風(fēng)景旅游規(guī)劃等。

5? ? 國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施面臨的困難

5.1? ? 現(xiàn)行規(guī)劃立法細(xì)碎、分散

雖然我國(guó)空間規(guī)劃立法成效顯著，但也存在各規(guī)劃法規(guī)內(nèi)容有重疊且散亂、有關(guān)規(guī)劃法規(guī)立法級(jí)別不高、各類規(guī)劃之間的地位以及相關(guān)關(guān)系不明確、公眾參與不充分等特點(diǎn)。在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系下，土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間類規(guī)劃，雖然制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但是其法律之間的關(guān)系不明確，而且主體功能區(qū)規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃也尚未法定化納入立法，現(xiàn)有的法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)規(guī)劃工作的需要，亟需對(duì)合一后的空間規(guī)劃進(jìn)行立法[3]。

5.2? ? 單一化的監(jiān)管機(jī)制

在現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制下，幾乎所有規(guī)劃都面臨著公眾參與不足的情況，缺少了公眾對(duì)于規(guī)劃的決策監(jiān)督制約的權(quán)利。社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)開(kāi)放、多元化的時(shí)代，社會(huì)治理的主體也由單一的政府轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)、政府與非政府之間相互制衡。隨著國(guó)土空間管控內(nèi)容的增多，單一的監(jiān)管模式已經(jīng)不再適用，需要從“單一化”向“多元化”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，要強(qiáng)化社會(huì)中多元主體之間的持續(xù)對(duì)話與協(xié)商、公眾的監(jiān)管力量，建立適宜當(dāng)代發(fā)展的更加科學(xué)有效的現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管體系，仍需不斷努力和持續(xù)改革創(chuàng)新[4]。

6? ? 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)已進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃體系的改革階段，這使我國(guó)的空間類規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，但還有法律體系的不健全和監(jiān)管體系的單一化都有待完善和解決。國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要的意義。

7? ? 參考文獻(xiàn)

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