楊壯

[摘 要]改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，我國(guó)過去依靠增量擴(kuò)張的城市建設(shè)方法已經(jīng)無以為繼，我國(guó)城市更新已進(jìn)入存量更新時(shí)代。產(chǎn)權(quán)交易是城市更新的核心問題，城市更新遭遇困境的根本原因在于巨大的產(chǎn)權(quán)交易成本。本文以廣東省為例，運(yùn)用交易成本理論分析廣東省城市更新交易成本過高的根本原因，并在此基礎(chǔ)上提出降低交易成本的對(duì)策，以期為打破我國(guó)的城市更新困境提供可借鑒的政策性思路。

[關(guān)鍵詞]城市更新;產(chǎn)權(quán)交易;交易成本;廣東省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.074

[中圖分類號(hào)]F299.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）10-0-02

0? ? ?引 言

近年來，我國(guó)眾多大城市在城市規(guī)劃方面面臨“現(xiàn)有用地緊張”和“已有用地低效”的雙重窘境。在此背景下，深圳、北京和上海等大城市相繼進(jìn)行城市更新的地方實(shí)踐，明確提出空間發(fā)展將由“增量擴(kuò)張”向“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)變，存量更新取代增量擴(kuò)張已成為未來城市空間發(fā)展的主要途徑。雖然我國(guó)城市更新工作取得了重大突破，但是眾多城市也存在“釘子戶”現(xiàn)象、拆遷難度大、項(xiàng)目難以推進(jìn)等現(xiàn)實(shí)困境，城市更新難以持續(xù)推進(jìn)?；诖媪?jī)?yōu)化的城市更新的核心難題為產(chǎn)權(quán)交易，由此帶來的巨大的交易成本是城市更新遭遇困境的根本原因。降低交易成本、合理配置資源成為打破城市更新困境的關(guān)鍵之策。因此，有必要基于交易成本理論分析城市更新中交易成本產(chǎn)生的根本原因，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)城市更新進(jìn)程中降低交易成本的對(duì)策。

1? ? ?文獻(xiàn)回顧

基于交易成本在產(chǎn)權(quán)分配過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)后果的重要影響，眾多學(xué)者都對(duì)交易成本在實(shí)踐中的運(yùn)用進(jìn)行了廣泛研究。而隨著城市更新進(jìn)入存量更新的時(shí)代，產(chǎn)權(quán)交易成為城市更新的重要環(huán)節(jié)，近年來眾多研究者紛紛將交易成本理論應(yīng)用于城市更新領(lǐng)域，以期在城市規(guī)劃方式轉(zhuǎn)變的背景下更好地推進(jìn)城市更新進(jìn)程。楊槿和徐辰在交易成本的視角下，分析了市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新模式交易成本過高的根本原因，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)逐漸完善城市更新制度供給的對(duì)策。鄒兵認(rèn)為存量規(guī)劃中產(chǎn)權(quán)與交易費(fèi)用的變化可以倒逼規(guī)劃管理運(yùn)作機(jī)制變革，在進(jìn)行空間設(shè)計(jì)的同時(shí)也需要兼顧制度設(shè)計(jì)。胡紋等以曹家巷自治改造為樣本，總結(jié)出利益主體協(xié)商中存在的5種協(xié)商交易成本，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)了降低協(xié)商交易成本的舊城改造協(xié)商機(jī)制。江泓在分析新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論平臺(tái)相較以往經(jīng)濟(jì)理論用于城市空間形態(tài)研究的適用性的基礎(chǔ)上，認(rèn)為城市空間形態(tài)的演變過程由一系列的空間交易行為構(gòu)成，受到交易成本和產(chǎn)權(quán)配置的影響，同時(shí)也梳理了空間形態(tài)演化的成本構(gòu)成。

2? ? ?廣東省城市更新面臨的困境

廣東省作為“三舊改造”的先進(jìn)城市，在城市更新方面一直具有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的“三舊改造”一詞就來源于廣東省，是國(guó)土資源部與廣東省從2008年就合作進(jìn)行的一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，且廣東省“三舊改造”工作經(jīng)驗(yàn)在2016年被提煉上升為國(guó)家政策，在全國(guó)予以復(fù)制推廣。廣東省也是最先進(jìn)行城市更新存量規(guī)劃轉(zhuǎn)型的省份之一，也是進(jìn)行城市更新市場(chǎng)化的先行地區(qū)。然而作為最先實(shí)現(xiàn)全面工業(yè)化的地區(qū)，廣東珠三角地區(qū)同樣面臨著“現(xiàn)有用地緊張”和“已有用地低效”的雙重窘境，城市建設(shè)需要改造產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的城區(qū)。但過去廣東省實(shí)行的“雙百政策”以100%簽約率為標(biāo)準(zhǔn)，城市化建設(shè)很難推進(jìn)，公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都會(huì)受到影響，留下了眾多因釘子戶而無法拆遷的老舊小區(qū)。比如廣州市最頑強(qiáng)的城中村冼村，2008年啟動(dòng)改造，2018年才最終回遷。深圳羅湖木頭龍小區(qū)的舊改，1 340戶業(yè)主有4戶拒絕賠償方案，4戶業(yè)主80平方米的房子除了要求按面積130%補(bǔ)償，還要求1億元現(xiàn)金，結(jié)果改造拖了12年，49戶業(yè)主在等待中抱憾離世。理論上來講，在政府清晰界定產(chǎn)權(quán)的前提下，市場(chǎng)機(jī)制下的產(chǎn)權(quán)交易就可以將高昂的行政成本轉(zhuǎn)換為較低的交易成本，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化，這也是包括廣東省在內(nèi)的眾多城市進(jìn)行城市更新市場(chǎng)化的初衷。然而，上述案例中，城中村改造土地確權(quán)，交易對(duì)象產(chǎn)權(quán)明晰，政府也以“積極不干預(yù)，充分市場(chǎng)化”的原則提供了市場(chǎng)運(yùn)作平臺(tái)，但城市更新仍舊因?yàn)榫薮蟮慕灰壮杀径萑肜Ь常虼?，探索具有舊改先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的廣東省城市更新交易成本過高的原因，有利于為打破全國(guó)城市更新困境提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

3? ? ?交易成本視角下廣東省城市更新困境的原因

3.1? ?土地具有天然壟斷性與產(chǎn)權(quán)分離的特征

在市場(chǎng)條件下進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，必須經(jīng)過每個(gè)業(yè)主的同意。再加上廣東省實(shí)行的“雙百政策”，即“零散舊住宅區(qū)權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)達(dá)到100%”“小地塊城市更新單元拆除，權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)達(dá)到100%”，在這種情況下，只有產(chǎn)權(quán)人達(dá)到100%的同意率才可進(jìn)行更新項(xiàng)目。但是由于土地具有一定的天然壟斷性，且舊改區(qū)具有產(chǎn)權(quán)分離的特征，導(dǎo)致只要有少數(shù)的釘子戶存在就使市場(chǎng)失靈，只要一戶人家不同意就可破壞整個(gè)更新項(xiàng)目，每個(gè)釘子戶都深知自己強(qiáng)大的議價(jià)能力，與開發(fā)商進(jìn)行壟斷性談判。在這種情況下，相對(duì)于項(xiàng)目拖延，滿足釘子戶的要求造成的交易成本更低，但是滿足少數(shù)釘子戶的要求也必須擴(kuò)大至所有產(chǎn)權(quán)人，否則條件泄露，原來簽約的產(chǎn)權(quán)人就會(huì)接替成為釘子戶，直接導(dǎo)致交易成本直線上升，開發(fā)商往往難以承受。對(duì)于開發(fā)商而言，如果因?yàn)獒斪討魧?dǎo)致的交易成本過高而退出更新市場(chǎng)，此時(shí)因?yàn)橹Ц逗灱s戶臨遷費(fèi)用而投入的交易費(fèi)用就成為龐大的沉沒成本，導(dǎo)致開發(fā)商只得繼續(xù)投資，更新項(xiàng)目因此陷入困局。

3.2? ?缺乏多元化協(xié)商機(jī)制

城市更新進(jìn)程中開發(fā)商與眾多產(chǎn)權(quán)人間相關(guān)利益訴求的協(xié)調(diào)是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的關(guān)鍵，多元化協(xié)商機(jī)制有利于降低交易成本，促進(jìn)交易達(dá)成。然而包括廣東省在內(nèi)，我國(guó)眾多城市更新的協(xié)商模式多是自上而下的“通知式”手段，缺乏多元化的協(xié)商機(jī)制，原住居民的利益訴求缺乏表達(dá)與處理的渠道，導(dǎo)致交易成本上升。舊改區(qū)的原住居民由于其自身面臨的生活現(xiàn)狀不同，往往對(duì)補(bǔ)償安置條件等存在差異，而由于缺乏利益訴求表達(dá)平臺(tái)，產(chǎn)權(quán)人一旦對(duì)更新條件存在不滿就只能通過拒絕簽約來表達(dá)，現(xiàn)實(shí)情況下則往往以成為“釘子戶”的極端方式表現(xiàn)出來。而對(duì)于開發(fā)商與政府來說，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)人的不同意見存在巨大的溝通成本，公眾缺乏組織化、有序性的高效參與直接增加了開發(fā)商的交易成本，使城市更新受阻。

4? ? ?交易成本視角下城市更新困境的對(duì)策

4.1? ?加強(qiáng)政府干預(yù)，建立政府與市場(chǎng)共同參與的城市更新模式

造成土地產(chǎn)權(quán)交易成本過高的原因之一就在于土地具有天然壟斷性與產(chǎn)權(quán)分離的特征導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，因此應(yīng)強(qiáng)化政府干預(yù)，避免市場(chǎng)失靈，降低土地產(chǎn)權(quán)交易成本。在強(qiáng)化政府干預(yù)方面，廣東省已經(jīng)做出了積極嘗試，初步建立了政府與市場(chǎng)共同參與的城市更新模式。2019年8月28日，廣東省人民政府發(fā)布了《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》規(guī)定，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施且已經(jīng)批準(zhǔn)的拆除重建類改造項(xiàng)目，如果拆遷戶對(duì)拆遷協(xié)議不能達(dá)成一致意見，只要簽約業(yè)主達(dá)到2/3以上就可以申請(qǐng)政府裁決，限期拆遷。如果在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法完成搬遷，項(xiàng)目難以推進(jìn)，還可以申請(qǐng)從市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進(jìn)。實(shí)際上其他少數(shù)城市也相繼進(jìn)行了政策創(chuàng)新，如上海市是85%的業(yè)主同意就能強(qiáng)拆;杭州市公布了80%的規(guī)則;北京市在75%同意率的前提下，允許法院做征收決定;廣西壯族自治區(qū)的部分城市對(duì)一部分有危險(xiǎn)的房屋提出了2/3的同意率標(biāo)準(zhǔn)。

通過政府干預(yù)限定同意率強(qiáng)拆的方式，將政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合，推動(dòng)城市更新，解決了釘子戶的壟斷特性，顯著降低了交易成本，有力推動(dòng)了城市更新項(xiàng)目開展。目前，這種“強(qiáng)制售賣”制度還處于政策試驗(yàn)階段，沒有得到中央政府“吸納”和推廣，現(xiàn)階段進(jìn)行政策擴(kuò)散很有可能面臨被中央叫停的風(fēng)險(xiǎn)。因此中央應(yīng)對(duì)此種制度予以肯定并向全國(guó)推廣，為全國(guó)的城市更新工作助力。但是與此同時(shí)也應(yīng)看到，限定同意率強(qiáng)拆的方式違背了部分產(chǎn)權(quán)人的意愿，強(qiáng)制拆除增加了行政成本，因此在強(qiáng)化政府干預(yù)的同時(shí)，應(yīng)完善配套制度建設(shè)，建立健全多元化協(xié)商機(jī)制，分擔(dān)化解交易成本，進(jìn)一步降低交易成本。

4.2? ?健全多元化協(xié)商機(jī)制，分化交易成本

強(qiáng)化政府干預(yù)會(huì)帶來一定的行政成本，因此要完善配套措施，健全多元化協(xié)商機(jī)制，分化交易成本。建立健全相關(guān)的協(xié)商機(jī)制，包括產(chǎn)權(quán)人內(nèi)部的協(xié)商與整合以及產(chǎn)權(quán)代理人與開發(fā)商之間的協(xié)商。產(chǎn)權(quán)人內(nèi)部應(yīng)進(jìn)行充分協(xié)商，進(jìn)行相應(yīng)的意見整合。眾多產(chǎn)權(quán)人可成立一個(gè)更新委員會(huì)，為產(chǎn)權(quán)主體提供利益訴求表達(dá)與整合渠道，降低開發(fā)商與個(gè)體產(chǎn)權(quán)人之間的溝通成本，從而降低產(chǎn)權(quán)交易成本。在此基礎(chǔ)上，更新委員會(huì)應(yīng)將整合好的意見與開發(fā)商進(jìn)行進(jìn)一步協(xié)商，并由委員會(huì)充當(dāng)溝通中介，起到聯(lián)系開發(fā)主體、政府和其他居民的作用，分化原有的龐大的溝通交易成本。

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