劉琪　孫永軍

[摘 要]新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展方式給生態(tài)環(huán)境帶來了很大壓力，政府環(huán)境治理失效引發(fā)了眾多學者的思考。本文探討了制度績效與環(huán)境治理效果的內在關系，闡述了政府環(huán)境審計治理現(xiàn)狀，并以改變共治理念、治理機制和組織形式作為發(fā)揮審計治理功能的路徑，提出環(huán)境審計應共享信息資源、健全監(jiān)管體系、聯(lián)設監(jiān)管平臺，為相關研究提供借鑒。

[關鍵詞]政府環(huán)境審計;治理效果;制度績效

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.031

[中圖分類號]F239.4[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）10-00-02

0? ? ?引 言

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。2018年，審計署發(fā)布“長江經(jīng)濟帶11省市”生態(tài)環(huán)境審計“體檢報告”。報告顯示：在重點抽查的59個地市區(qū)中，生態(tài)治理能力顯著增強，環(huán)境質量隨之改善，制度體現(xiàn)出應有的預期效果，基本實現(xiàn)了目標，即產(chǎn)生了制度績效。但審計公告資料顯示：資金管理使用、資源開發(fā)和生態(tài)保護、污染治理等3個方面矛盾依然凸出，表現(xiàn)在行政管理漠視過度開發(fā)、政府統(tǒng)籌治理流于形式、地方違規(guī)占用岸線等。也有質疑指出，審計監(jiān)督不能有效完善制度績效，并有效防范此類行為發(fā)生。政府治理行為失效的根源在于制度失效，而制度失效體現(xiàn)出審計監(jiān)督和評價效應低下。

1? ? ?制度績效與政府環(huán)境審計治理的內在關系

制度績效與政府治理效果有著天然的聯(lián)系。新制度主義認為，制度及政策是現(xiàn)代社會和組織存在與發(fā)展的基石。政府環(huán)境治理是各種公共組織及個人依靠制度安排配置權力，并通過以信任為基礎的合作機制來治理環(huán)境的活動過程。環(huán)境治理活動的主要核心是管理制度建設與管理制度運行。馬奇·奧爾森指出，行為是制度的產(chǎn)物，制度的失效會使政府行為缺乏全面、有效制約與監(jiān)督，行政效率會降低。有效的制度能夠抑制環(huán)境治理中的失效行為，推動環(huán)境質量改善及政府治理效果提高，否則會導致政府環(huán)境治理失效。審計是依法獨立行使綜合性經(jīng)濟監(jiān)督、評價與鑒證職能的治理活動，是政府治理系統(tǒng)的基本組成部分。既然制度是治理活動的主要方面，那么對制度的監(jiān)督和評價應成為審計的主要職責和內容。政府環(huán)境審計：一是依據(jù)被審計單位環(huán)境治理制度，及時糾正和整改環(huán)境治理中行為與制度的偏差來提高政府治理效果，發(fā)揮監(jiān)督和促進的治理功能;二是政府環(huán)境審計根據(jù)現(xiàn)有環(huán)境管理制度，通過對國家治理中環(huán)境突出性問題進行公開披露、針對性分析及問責，以環(huán)境重大問題為導向，“倒逼”環(huán)境制度改革，發(fā)揮反監(jiān)督和反促進的治理功能。

2? ? ?基于制度績效提升政府環(huán)境審計治理效果的路徑

審計在國家治理中的目標之一就是通過糾正環(huán)境治理失效行為來彌補管理制度的缺陷，以達到政府環(huán)境治理預期效果。完善審計的治理理念、作用機制及組織形式，能夠促進審計充分發(fā)揮監(jiān)督和完善制度績效的作用。

2.1? ?推進審計共治理念形成

環(huán)境治理是追求不同價值目標和理想形態(tài)的基本制度構成的體系化過程。這一過程體現(xiàn)出治理活動多元化特征，既包括憲法、法律等在國家或組織強制力的“硬約束”下實施的正式制度，又包括價值觀念、倫理道德等在社會輿論監(jiān)督和社會成員自律的“軟約束”作用下實施的非正式制度。理性的環(huán)境治理應該具有正向激勵與違規(guī)懲罰、嚴密規(guī)制與自由裁量的特性。政府審計在日常環(huán)境治理的監(jiān)督活動中，應推進治理多元化的公平性和正義性。正式制度的硬約束需要政府審計發(fā)揮主導治理職能，非正式制度的軟約束需要審計充分利用民間審計與社會民眾的力量。多元監(jiān)督模式與共同治理理念在一定程度上促進微觀實踐與宏觀理論互動與整合，以點帶面推動環(huán)境治理效果提高。

2.2? ?推進審計治理機制轉變

政府是一個維護社會公眾利益的組織，在制度建設和政府制定過程中，各部門機構和部門行政者受局部利益干擾將維護社會公眾利益的權利個人化，導致制“設租”現(xiàn)象和“尋租”現(xiàn)象發(fā)生。失效的制度會造成社會資源極大浪費，導致環(huán)境治理失效。目前，政府審計在環(huán)境治理中扮演的角色為一種微觀糾錯與處罰被審計單位的機制，當治理出現(xiàn)某種非預期結果時，審計機關不僅應在微觀層面督促被審計單位整改問題，還應在宏觀層面分析問題出現(xiàn)的制度癥結。一方面通過糾正錯誤提高治理效果，另一方面剔除不符合制度績效等內涵標準的部分，以提高治理效果。

2.3? ?推進審計組織形式改進

政府審計機關是獨立于制度制定者和制定執(zhí)行者之外的第三方監(jiān)督者，利用專業(yè)敏銳性和判斷力對常規(guī)治理活動和個別事件進行監(jiān)督和反饋，提出修改和完善制度的意見，促進治理效果提高。審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系中的重要組成部門，正因如此，保持公正客觀的獨立性是環(huán)境審計機關區(qū)別其他監(jiān)督主體的首要特質。從1983年中華人民共和國審計署的成立到2018年中央審計委員會的誕生，黨的領導力在審計領域進一步強化，增強了國家監(jiān)督系統(tǒng)的整體性和協(xié)同性。目前，中央審計委員會整體機構體系還未完全成型，需要中央審計委員會進一步在地方設置獨立于行政體制以外的審計機構，以治理分權改革帶來的因管理流程割裂、管理碎片化等不可治理性問題。

3? ? ?政府環(huán)境審計治理現(xiàn)狀

21世紀以來，經(jīng)濟的迅速發(fā)展給生態(tài)帶來極大壓力，審計署一方面貫徹黨中央對生態(tài)環(huán)境保護的指示，另一方面充分發(fā)揮國家審計機關的重要職責，實施多項環(huán)境審計政策。從近10年發(fā)布的審計公告看，大致體現(xiàn)3種趨勢：一是由資金征收、監(jiān)管、使用的合規(guī)性向效益性轉移;二是由資金問題向責任履行、管理制度、政策機制層面問題轉移;三是由關注審計工作的執(zhí)行到關注審計工作的績效轉移。這表明審計披露從行為問題表面向制度問題實質挖掘，以環(huán)境治理領域重要大問題導向“倒逼”環(huán)境制度改革，發(fā)揮環(huán)境審計的治理功能。水利部根據(jù)103個縣農(nóng)村飲水安全工作審計報告，在2009年制定了《關于加強農(nóng)村水資源保護工作的通知》，進一步保障農(nóng)村居民飲用水安全，完善水資源保護制度。但是，近10年的環(huán)境審計主要以政府為主導，未體現(xiàn)出民間審計組織和社會公眾的參與。在社會公眾和企業(yè)環(huán)保意識愈加強烈的情況下，環(huán)境管理不斷向環(huán)境治理轉變，利用民間審計監(jiān)督和社會公眾的輿論督導，實現(xiàn)共治。民間審計與社會公眾作為環(huán)境直接利益相關者，有比政府更敏銳的洞察力，政府審計應推進環(huán)境治理由單一權威的政府審計治理機制向密切合作的聯(lián)動審計治理機制轉變。這一機制改革，要求中央審計委員會下設獨立性強的審計機構，促使彼此之間主體協(xié)作、信息共享、法治聯(lián)網(wǎng)。

4? ? ?基于制度績效提升政府環(huán)境審計治理效果的建議

完善的制度是提高治理效果的主要途徑之一，但是在這一過程中受到制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督等眾多因素影響，承擔監(jiān)督職責的審計機關是發(fā)揮制度績效的重要治理部門。環(huán)境審計應該通過轉變治理理念、改革治理機制、完善組織形式來發(fā)揮監(jiān)督和推動作用。

4.1? ?轉變治理理念，信息資源共享

“公共理性”指政府的決策和管理必須置于公共領域的監(jiān)督和批判之下，只有這樣，才具有公共性、民意性、正當性和合法性。環(huán)境審計作為政府治理的監(jiān)督工具，應該面向公眾。在政府環(huán)境治理這個持久合作的體系中，審計應該充分利用民間審計和社會公眾，打破主體之間協(xié)作壁壘，以產(chǎn)生公共的、可以預期的共治能力。信息與資源共享是實現(xiàn)共治的基礎，利用互聯(lián)網(wǎng)突破信息和資源共享阻隔，打造審計專屬渠道，提升審計治理透明度，實現(xiàn)“共同治理”理念。

4.2? ?改革治理機制，健全監(jiān)管體系

盡管實現(xiàn)共治的難度較大，但是政府審計應將實施的非程序、非規(guī)范的必要審計評估工作上升至法定層面，逐步明確共治的具體目標，健全審計監(jiān)督體系。在依法治國的前提下，繼續(xù)以政府審計為依托，借助非正式組織與非正式機構的治理能力，讓審計工作聯(lián)動上下、平鋪展開，實現(xiàn)治理合作機制改革?！耙环N制度一旦被一個社會所采用，不管這種制度正確與否，都會在一定時期產(chǎn)生自我強化傾向而不容易改變”。如果審計為了維護法律制度的權威地位而過分壓抑政府權力、扼殺新的嘗試與擴展，可能會導致制度實施者愈加嚴厲和僵化，從而降低環(huán)境審計治理效果;如果審計以實現(xiàn)目標為主而放松對政府權力的管制，可能會導致制度實施者濫用權力，環(huán)境治理出現(xiàn)偏誤致使治理效果下降。此時，審計需要依據(jù)實際背景、認知能力和價值判斷進行變通，通過治理合作機制與治理審計機制變革，平衡權力，優(yōu)化監(jiān)督機制。

4.3? ?完善組織形式，聯(lián)合建設監(jiān)管平臺

2018年7月13日，南京審計大學召開研討會。與會者針對審計管理體制的走向提出了兩種構想：一是垂直管理模式，由中央審計委員會和審計署集中統(tǒng)一領導下的獨立型審計管理體制;二是分級負責管理模式，由各級黨組織的審計委員會集中統(tǒng)籌、分級負責的獨立型審計管理體制。審計缺乏獨立性與權威性會限制政府審計治理功能的發(fā)揮。獨立性要求國家治理的組織形式應克服審計機構受地方行政領導制約的弊端，準確把握新時代審計機構權力的屬性和定位;權威性在審計機構具備較強獨立性的基礎上，將共治理念與共治機制融入法治體系中，為形成全面的監(jiān)管體系提供制度保障和平臺保障。構建由中央和地方審計委員會統(tǒng)一領導的審計監(jiān)督體系，更有助于完善制度績效，形成審計溢出效應。

主要參考文獻

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