王勇

[摘 要]2015年12月，財政部印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》。該《意見》要求全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設工作，但是高校內部控制制度在構建過程中仍然存在一些問題，本文就內部控制環(huán)境、內部控制組織結構、風險評估機制等存在的問題進行了闡述，并提出相應的優(yōu)化對策。

[關鍵詞]高校內部控制;風險評估機制;

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.024

[中圖分類號]G647.5[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）10-00-02

0? ? ?引 言

2012年，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范自2014年1月1日起在全國各級行政事業(yè)單位正式實施，共6章65條，具體包括總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業(yè)務層面內部控制、評價與監(jiān)督、附則等內容。在此文件的指導下，各級行政事業(yè)單位嘗試性地進行內部控制建設探索，并著手準備各項內部控制建設工作。2015年12月，財政部印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》。該《意見》要求全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設工作，規(guī)范行政事業(yè)單位內部經濟和業(yè)務活動。內部控制尚未建立或內部控制制度不健全的單位，必須于2016年年底前完成內部控制的建立和實施工作。經過上一階段的內部控制制度建設的積極探索后，2016年全國各級行政事業(yè)單位正式拉開內部控制制度建設的大幕。

高校屬于行政事業(yè)單位體系中的公益性事業(yè)單位，所以按照財政部關于內部控制建設的相關意見進行了相關建設。但是2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》中關于內部控制制度中單位層面與業(yè)務層面的指導并不完全符合高校的情況。因此教育部為推動各高等學校進一步完善內部控制，提高內部管理水平，于2016年4月研究制定了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（下稱《指南》）?，F(xiàn)階段，各高校都以《指南》為指導進行相應的內部控制建設。

1? ? ?高校內部控制制度現(xiàn)狀

近年來，有關高校的負面新聞屢見不鮮，比如原武漢大學副校長陳某、副書記龍某貪腐案，原武漢科技學院副校長王某“雙規(guī)”案，北京吉利大學等25所民辦高校發(fā)生的違規(guī)招生案，浙江理工大學曾發(fā)生的貪腐案等都在社會上引起了不小的反響。實際上，目前高校存在的直接或間接影響其健康發(fā)展和目標實現(xiàn)的問題不止如此，高校校園的安全與穩(wěn)定問題、教育質量的持續(xù)保證問題、學習風氣與科研風氣問題、重大采購及財務管控問題、后勤服務與食品安全保障問題以及人事與分配管控機制問題等諸多方面都存在較大隱患。高校內部控制制度缺失或內部控制制度形同虛設是產生這些問題的根本原因。因此高校和教育主管部門以及高校自身應該積極參與內部控制制度建設中，以優(yōu)化內部控制制度，同時在高校內部形成制度化的內部控制環(huán)境，加強黨風廉政建設，降低各項經濟活動的風險，有效預防舞弊和腐敗發(fā)生。

1.1? ?高校黨委在學校內部控制建設中沒有完全發(fā)揮領導作用

由于公辦高校的特殊性，高校受傳統(tǒng)文化、體制慣性和外部環(huán)境的影響較多。因此高校內部控制多側重于對政策的解讀和對事件發(fā)生后的分析。在業(yè)務層面的內部控制上，絕大部分高校的設計均表現(xiàn)良好，主要原因是受主管部門政策影響。但是單位層面上，內部控制環(huán)境建設過程中存在組織機構設置不合理、輕文化建設的問題。企業(yè)內部控制環(huán)境建設中，企業(yè)文化建設是其中重要的一項，而高校內部控制度中很少有涉及文化建設的內容，與高校黨委在學校內部控制建設中較少發(fā)揮作用有關。高校近年來貪腐案件頻發(fā)，黨風廉政建設沒有起到足夠的警醒作用，黨風廉政文化建設沒有與校園文化建設緊密結合，內部控制建設的思想高度沒有與黨風廉政建設完全契合，導致各類違規(guī)違紀案件發(fā)生。

1.2? ?內部控制建設中組織架構單一

由于高校行政機構設置的限制較多，所以高校中很少有成立專門負責內部控制建設的職能部門，即使成立了內部控制委員會，也主要由紀委、審計、國資、財務等部門聯(lián)合負責委員會的各項工作，絕大部分高校進行內部控制建設主要由財務部門牽頭完成。從建設內部控制制度的便利性看，財務部門具有得天獨厚的條件。高校內部控制指學校為實現(xiàn)辦學目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。財務部門主要負責對全校的經濟業(yè)務活動進行核算和監(jiān)督，因此最了解學校開展經濟活動時存在的風險點。但是正因為財務部門是經濟業(yè)務活動的主要風險防范單位，所以不具備建設內部控制制度的制衡性和獨立性。由于沒有專門人員籌備內部控制建設工作，導致高校內部控制建設效率低下，難以完成建設任務。

另外，《指南》中第九條規(guī)定高校應明確財務、紀檢監(jiān)察、人事、采購、基建、資產、科研管理和審計等部門或崗位在內部控制建設、實施與監(jiān)督檢查中的職責權限。實際工作中，紀檢監(jiān)察、人事、科研等部門的參與度較少。很多高校對內部控制制度認識存在一個誤區(qū)，認為內部控制活動主要控制的是與經濟有關的業(yè)務活動，凡是不涉及與錢有關的部門大可走個過場。例如紀檢部門，內部控制制度建設參與度較低的原因是，內部控制活動屬于具體的業(yè)務活動，與思想政治建設和加強紀律管理等沒有直接關系，即使行使監(jiān)督權，也需要在事情真正發(fā)生之后，按照相關紀律處分條例審查，對于內部控制制度是否完善、是否真正發(fā)揮作用、是否符合相應的程序都沒有過多的關注與指導。

1.3? ?風險評估機制設置不完善

《指南》中第九條規(guī)定高校應按照內部控制的要求，在內部控制建設領導小組的領導下通過全面梳理預決算、收支、采購、資產、建設項目、合同等各項經濟業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略。風險評估環(huán)節(jié)是內部控制制度建設中的重要環(huán)節(jié)，但是完整的風險評估機制需要全面梳理內部控制建設過程中的各項經濟業(yè)務流程。大部分高校只重視內部控制建設過程中對風險點的全面梳理工作，而對內部控制后續(xù)完善中的風險點評估不是很重視，沒有將風險評估機制日常化、常規(guī)化。在高校已經成型的內部控制制度中，只重點闡述各項業(yè)務存在的風險點和規(guī)避措施，而對風險評估機制沒有進行獨立闡述，對內部控制制度的后續(xù)完善沒有起到應有的傳承作用，間接導致內部控制制度形同虛設。

2? ? ?優(yōu)化高校內部控制制度

2.1? ?積極發(fā)揮黨委領導作用，營造以黨風廉政文化為主的內部控制環(huán)境

圍繞辦好中國特色社會主義大學的目標，積極發(fā)揮黨委在學校內部控制制度建設中的領導作用，高屋建瓴，充分發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調各方的領導核心作用。內部控制制度建設不只是業(yè)務活動的簡單控制、業(yè)務審批的簡單約束，更是為了發(fā)展教育事業(yè)，保證高校所有資產的完整性與安全性，優(yōu)化配置高等學校的資產，確保高等學校提供真實、完整、準確的會計信息，保證相關法律、法規(guī)在高等院校內部得到徹底貫徹落實制定的系統(tǒng)管控方法及業(yè)務流程。高校內部控制制度建設的目標主要包括以下幾點：保證學校經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，優(yōu)化資源配置，提高使用效益。因此內部控制制度具有全局性、戰(zhàn)略性和制衡性，涉及高校管理的方方面面，在高校治理中占有舉足輕重的地位。而黨風廉政文化建設是高校文化建設的重要部分，目標是提高黨員干部的廉政意識，從根源上遏止腐敗行為，提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力，這與內部控制制度的管理目標不謀而合，所以高校環(huán)境控制中的文化建設要以黨風廉政文化建設為主，營造一個公正廉潔的內部控制環(huán)境，保證內部控制制度有效實施。黨風廉政文化建設的主體是校黨委，因此要積極發(fā)揮黨委在內部控制制度建設中的領導和指導

作用。

2.2? ?完善內部控制制度的組織架構，動員全校各部門單位積極參與

高校內部控制制度建設不是由某個部門或者某個人獨立完成的，雖然財務部門的業(yè)務范圍涵蓋學校的全方面工作，但是財務部門的工作職責是在制度體系的范圍內做好核算和監(jiān)督工作。既要遵循上級財政部門和主管部門發(fā)布的政策意見，又要遵循各個職能部門出臺的相關管理制度，例如人事部門出臺的工資績效管理辦法、學籍管理部門出臺的學生入學、退學管理辦法等。財務部門是這些制度的執(zhí)行者和監(jiān)督者，但不是制定者，因此包含全校管理范圍內的內部控制制度建設必須各部門共同參與。如內部控制環(huán)境下廉政文化建設需要校黨委、紀委和宣傳部的積極參與等。同時為了提高工作效率、完善內部控制制度，需要完善內部控制度的組織架構，設置單獨的內部控制管理辦公室或者委員會，由專人負責內部控制制度的建設、執(zhí)行和完善工作。

2.3? ?建立完善的風險評估機制

內部控制制度最重要的環(huán)節(jié)就是風險點的梳理與評估。高校的內外環(huán)境是不斷變化的，政策制度是不斷更新的，因此風險點不能為了內部控制建設而梳理和評估，內部控制制度不能建設完畢后就不再進行后續(xù)完善工作。因此高校應至少每年對重大事項的風險點進行評估，每隔幾年開展全范圍的風險梳理和評估工作。同時建立風險防范預警機制，不能因政策制度變化或者貪腐事件發(fā)生后才思考防控風險點。各高校風險評估機制的健全有賴于完善的組織機構，沒有專人負責內部控制制度和風險評估機制，就沒有辦法有效防范風險。

主要參考文獻

[1]徐平榮，黃文英.高校內控基本規(guī)范建設研究[J].財會通訊，2009（32）：116-117.