關(guān)鍵詞 行政管理 合法預(yù)期 保護(hù)

作者簡(jiǎn)介：沈鴻偉，江西師范大學(xué)政法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.241

一、合法預(yù)期保護(hù)的基礎(chǔ)

（一）合法預(yù)期保護(hù)的產(chǎn)生

德國(guó)是較早提出合法預(yù)期發(fā)展原則的國(guó)家，這一原則源自于德國(guó)的憲法。在對(duì)行政機(jī)關(guān)決定的撤銷和行政變更的限制時(shí)，便可從憲法出發(fā)來(lái)對(duì)個(gè)人的合法預(yù)期進(jìn)行考慮。從法律本身而言，其在制定中需以穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的，而實(shí)施中卻往往存在著一定的滯后性，這對(duì)于一個(gè)法治國(guó)家而言是一個(gè)必須面對(duì)的問(wèn)題[1]。在這種情境下法治又要求法律可以在一定程度上因時(shí)而變，以靈活立法的形式維護(hù)法律的穩(wěn)定性。不少學(xué)者針對(duì)這一靈活性提出了自己的觀點(diǎn)，認(rèn)為這種靈活性需加以必要的限制。于是，在信賴保護(hù)的支持下公民可將因行政制度變革而帶來(lái)的損失降到最小或得到應(yīng)有的補(bǔ)償。合法預(yù)期的原則已被多數(shù)國(guó)家所引入，并隨之建立了一些保障的原則。

（二）合法預(yù)期保護(hù)的構(gòu)成要件

合法預(yù)期從法學(xué)領(lǐng)域而言，是指行政管理的相對(duì)人對(duì)于未來(lái)所獲得利益的一種期望。法學(xué)上的預(yù)期需以基礎(chǔ)的行為為秩序，在努力確定他們的預(yù)期得到實(shí)現(xiàn)為前提。若行政相對(duì)人想獲得合法的預(yù)期保護(hù)必須具備以下三個(gè)方面的構(gòu)成要件。即必須是由有權(quán)作出意識(shí)表示的行政機(jī)關(guān)所引發(fā);行政相對(duì)人的預(yù)期內(nèi)容必須合法;行政相對(duì)人的合法預(yù)期利益和心理利益受到侵害。

首先，就由有權(quán)作出意識(shí)表示的行政機(jī)關(guān)所引發(fā)而言，這種情境中所產(chǎn)生的行為應(yīng)當(dāng)具有終局性或是已經(jīng)成立的。在實(shí)際發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)所公布的政策或行政的決定、合同。這些行政行為中不包括尚為正式發(fā)布或正式作出的政策和決定。同時(shí)對(duì)于行政行為有權(quán)作出解釋可視為法律當(dāng)中對(duì)行政行為作出過(guò)明文的規(guī)定或行政人員在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)而作出的行政行為[2]。

其次，就行政行為相對(duì)人的預(yù)期必須合理而言，是指在行政機(jī)關(guān)發(fā)布政策或決定后，相對(duì)行為人處于對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的信任而對(duì)未來(lái)的行為作出的計(jì)劃和部署。同時(shí)，也在合法、合理的范圍內(nèi)就獲得或繼續(xù)獲得的預(yù)期而產(chǎn)生的一種預(yù)計(jì)。

再次，就行政行為相對(duì)人的預(yù)期利益、信賴?yán)媸軗p的情況。在實(shí)際的生產(chǎn)生活中，行政行為的相對(duì)人根據(jù)行政機(jī)關(guān)以往的政策或決定進(jìn)行依法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或其它的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而這一過(guò)程中，若期望實(shí)效，則會(huì)導(dǎo)致其預(yù)期收益上獲得損失，從而對(duì)行政行為相對(duì)人的利益造成侵害。

二、合法預(yù)期保護(hù)的重要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的加速及市場(chǎng)環(huán)境、法律監(jiān)管等多方面的影響，行政機(jī)關(guān)頒布政策或行成決議之后往因多方因素的影響而由新的行政行為來(lái)代替先前所實(shí)施的形成行為。有時(shí)也會(huì)因行政行為本身的合法性遭到質(zhì)疑而被迫地終止或撤銷。而行政行為的影響力仍然是在社會(huì)生產(chǎn)生活中所存在的，其可能已對(duì)行政行為的相對(duì)人產(chǎn)生了一定的侵害。因此，在對(duì)行政行為予以變更、終止或撤銷的過(guò)程中，在對(duì)行政行為本身的合法性予以考慮的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)行為本身對(duì)行政行為相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。德國(guó)的判例在一定程度上給予了法律行為上的借鑒。國(guó)家立法和法治的初衷是以法律的穩(wěn)定性來(lái)鞏固社會(huì)的穩(wěn)定性。

從這一層面而言，法律基礎(chǔ)必須以個(gè)人可以信賴的基礎(chǔ)為前提。法律的內(nèi)容、構(gòu)成要件、規(guī)范的權(quán)利義務(wù)應(yīng)是以穩(wěn)定性為綱領(lǐng)。這也從另一個(gè)層面要求，發(fā)揮的變更、終止或廢除不能夠太過(guò)隨意。隨意地改變或任意的廢除都會(huì)將在較大程度上對(duì)法律基礎(chǔ)造成極大的沖擊。而基于這一層面出發(fā)，公民行為本身是建立在對(duì)法律穩(wěn)定性的認(rèn)知及信賴基礎(chǔ)之上，法律的穩(wěn)定性也需要能夠?yàn)楣衩馐苷袨榈淖兓纬傻挠绊懚M(jìn)行保護(hù)。這也成為了行政機(jī)關(guān)不能夠隨意廢除或撤銷行政政策或決議的法理依據(jù)。

其次，就個(gè)人自治的維度而言，法律作為社會(huì)所共同遵守和維護(hù)的規(guī)范，除了其自身的強(qiáng)制力之外，對(duì)于法律的穩(wěn)定性更多的是依靠公民的普遍認(rèn)同和法律信仰所完成，公民在這一層面所達(dá)成的自治將成為社會(huì)自治的前提。如在實(shí)際的生產(chǎn)生活中，一方當(dāng)事人根據(jù)對(duì)方的權(quán)利或意識(shí)所作出了一定的行為，而這些行為本身符合法律的觀點(diǎn)和判斷，這就達(dá)成了當(dāng)事人和信賴人之間的法律關(guān)系[3]。這種法律關(guān)系的確定即是對(duì)于信賴人行為的肯定，同時(shí)也在一定程度上對(duì)信賴人的行為進(jìn)行約束。若在這一過(guò)程中，信賴人進(jìn)行撤銷，這必然導(dǎo)致其違背了先前的承諾。因此，對(duì)合法預(yù)期的保護(hù)也是對(duì)個(gè)人自由權(quán)的極大尊重。

三、合法預(yù)期的程序保護(hù)

（一）程序保護(hù)情境中基于程序產(chǎn)生的合法預(yù)期的程序保護(hù)

從邏輯層面而言，當(dāng)行政的相對(duì)人合理的預(yù)期被認(rèn)定為合法時(shí)，其行為也就需要法律去保護(hù)，對(duì)合法預(yù)期的程序保護(hù)建立在行政機(jī)關(guān)行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)之上。對(duì)其程序的保護(hù)可對(duì)以下情況進(jìn)行展開(kāi)。

第一，在行政機(jī)關(guān)在改變其明確界定的規(guī)范性文件時(shí)必須遵循這一程序。行政行為的相對(duì)人有權(quán)希望行政機(jī)關(guān)在改變規(guī)范性文件時(shí)遵循自身的修改程序。而這一修改過(guò)程中，若行政機(jī)關(guān)并未按照自身的修改程序進(jìn)行修改則會(huì)導(dǎo)致其相對(duì)人的程序合法預(yù)期被破滅。

其次，行政機(jī)關(guān)提供額外的程序的好處給相對(duì)人，那么相對(duì)人就擁有了對(duì)這一額外的程序的好處的預(yù)期利益。若在這一過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改時(shí)，需提供超過(guò)相對(duì)人要更改相關(guān)程序合法預(yù)期收益的證據(jù)。如當(dāng)前，部分行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾利益的處置過(guò)程中，很多公眾利益無(wú)形當(dāng)中增加了行政機(jī)關(guān)管理成本上的提升。行政機(jī)關(guān)對(duì)于這些麻煩的義務(wù)，不可作為其改變行政規(guī)范性文件的充分理由[4]。

第二，形成規(guī)范性文件當(dāng)中并未對(duì)程序予以保護(hù)，而是由于行政部分負(fù)責(zé)人對(duì)外公開(kāi)，明確過(guò)對(duì)于規(guī)范性文獻(xiàn)的變更需要按照一定的程序進(jìn)行。若行政機(jī)關(guān)變更規(guī)范性文件時(shí)，行政行為的相對(duì)人有權(quán)期望這變更過(guò)程采用所公開(kāi)承諾過(guò)的方案。我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程雖在極速推進(jìn)，但整體而言法治上的成熟還有很長(zhǎng)的一段路要走。在很多場(chǎng)合，我國(guó)在行政部分的負(fù)責(zé)人公開(kāi)表示會(huì)采用一定的程序來(lái)變更行政規(guī)范，這樣的實(shí)例并不在少數(shù)。如，某主管官員在相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)議上表示會(huì)在制定行業(yè)規(guī)范的過(guò)程中，以公正、公平的原則保護(hù)行業(yè)發(fā)展的利益遵循一定的程序來(lái)進(jìn)行，但在后來(lái)制定的過(guò)程中確未對(duì)這一情形進(jìn)行遵循。在這一情況下，相對(duì)人會(huì)出于對(duì)于主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的信任而產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)將按照程序的合法預(yù)期。從這一層面上出發(fā)若行政部門(mén)自由地改變其行為，那么對(duì)于擁有合法預(yù)期的相對(duì)人而言，是顯失公平的。

（二）程序保護(hù)情境中基于實(shí)體產(chǎn)生的合法預(yù)期的程序保護(hù)

在行政規(guī)范性文件調(diào)整的過(guò)程中，若調(diào)整的內(nèi)容當(dāng)中含有一定的實(shí)體結(jié)果，那么行政的相對(duì)人也有望實(shí)現(xiàn)自身的實(shí)體利益。但文件發(fā)生變更而影響到相對(duì)人的實(shí)體利益時(shí)，程序保護(hù)情境中基于實(shí)體產(chǎn)生的合法預(yù)期的程序保護(hù)將予以展開(kāi)[5]。

第一， 行政相對(duì)人有望獲得一個(gè)實(shí)體好處。相對(duì)人有望獲得一個(gè)實(shí)體好處是建立在相對(duì)于前一個(gè)信任的行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上。由于之前的行政規(guī)范性文件的調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)期利益受到一定的沖擊。這一情況主要包括原有的規(guī)范性文件已經(jīng)調(diào)整而行政機(jī)關(guān)修改為一個(gè)新的規(guī)范性文件，或以前的行政管理在此方面形成了管理的慣例，而新文件規(guī)范出臺(tái)后給相對(duì)人所產(chǎn)生的影響。在這一情景下，行政行為的相對(duì)人有權(quán)利要求行政機(jī)關(guān)按照先前的規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行進(jìn)而維護(hù)自己對(duì)某種實(shí)體利益的期望。還有一種情景時(shí)，新文件規(guī)范發(fā)布后原文件不僅具有法律的效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致相對(duì)人產(chǎn)生與上述相同的實(shí)體利益預(yù)期。

第二， 行為人有權(quán)利期待一個(gè)實(shí)體利益。行政機(jī)關(guān)作出過(guò)特定的意思表示相對(duì)行為人有權(quán)預(yù)期規(guī)范性文件在他們的案例上適用。或者某個(gè)行政規(guī)范性文件以來(lái)已在某特定情境下使用，而隨后發(fā)生在適用性上的微調(diào)，這就會(huì)在一定程度上導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法獲得一個(gè)合理的預(yù)期。這一情境主要有如下情境。

首先，當(dāng)行政部門(mén)發(fā)布規(guī)范性的文件之后，相對(duì)行為為會(huì)根據(jù)這一文件作出一定的行為。而當(dāng)行政行為改變不能滿足相對(duì)人的合法預(yù)期時(shí)，應(yīng)遵循一定的程序來(lái)保證行政機(jī)關(guān)政策的前后一致性。

其次，當(dāng)行政機(jī)關(guān)所頒布的規(guī)范性文件已開(kāi)始在某一情境下實(shí)施，而后因種種原因?qū)е聫U止或變更給相對(duì)人造成了不可逆的預(yù)期利益的影響。

再次，就某一規(guī)范性文件的某一適用條款出發(fā)而行政相對(duì)人的案件并未出現(xiàn)在規(guī)范性文件之中，從而對(duì)相對(duì)人的合法預(yù)期帶來(lái)了不可逆的影響[6]。

四、結(jié)語(yǔ)

行政法上的合法預(yù)期是指行政相對(duì)人基于對(duì)于行政法律的信任而產(chǎn)生的對(duì)于法律保護(hù)資格上的期望。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)已開(kāi)始逐步地步入到行政實(shí)質(zhì)主義的法治時(shí)期，對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制已成為行政改革中的一種必然。合法預(yù)期所體現(xiàn)的是對(duì)行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)上的更為嚴(yán)格的限制。在對(duì)這一預(yù)期保護(hù)原則的探索中一方面要借鑒德、法在合法預(yù)期管理上的立法和保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，另一方面要基于我國(guó)的發(fā)展國(guó)情，對(duì)合法預(yù)期進(jìn)行精益的分析并建立起有效的保護(hù)制度。從一定角度上而言，行政執(zhí)法中的合法預(yù)期將成為我國(guó)在這一進(jìn)程中的催化劑，在其作用下行政部門(mén)的發(fā)展建設(shè)將更為完善，這對(duì)國(guó)家的法治建設(shè)將具有中重要的價(jià)值。

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