徐繼敏,張承思

(四川大學 法學院,成都610207)

我國檢察制度的爭議主要集中在檢察權的性質、檢察機關的定位與法律監(jiān)督之間的關系等基本問題上。一直以來,法律監(jiān)督“一元論”和“二元論”者之間就“法律監(jiān)督權是否就是檢察權”這一根本問題展開過多次論戰(zhàn),但始終未能達成統(tǒng)一意見。特別是在監(jiān)察體制改革全面推開后,檢察機關自偵權的轉隸再次激起了理論和實務界對這一問題的關注和討論。經過多年的論證,盡管理論界基本形成了必須“堅持檢察機關的憲法定位”①朱孝清《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》,《法學研究》2018年第4期,第5頁。這一共識②在國家監(jiān)察體制改革后,學界對檢察權基本問題展開了熱烈討論,盡管有學者認為國家監(jiān)察體制改革使檢察機關喪失了國家法律監(jiān)督機關的地位,但是大多數學者仍然認為改革并未改變檢察機關的憲法定位,并且在推進全面依法治國的背景下,仍必須堅持檢察機關的憲法定位不動搖。參見:謝鵬程、陳磊《職能深刻調整激發(fā)理論研究前行——2018年檢察理論研究綜述》,《人民檢察》2019年第2期,第24頁。,但是,在什么是檢察權、如何認識檢察權和法律監(jiān)督的關系問題上仍然存在不同的理解,由此引申出對檢察職權配置、組織形式、配套制度、發(fā)展方向等諸多問題的討論。新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)部分回應了曾經的爭議,但是對于一些“實踐不夠、尚未形成共識的問題”,修法時“只作原則性規(guī)定或者暫不作規(guī)定”③關于《中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)的說明》,中國人大網,2018年10月26日發(fā)布,2019年10月13日訪問,http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/73d1752a0b274000acea6a8763dd2441.sht ml。。

檢察機關是“國家的法律監(jiān)督機關”的憲法定位十分明確,應是我們討論檢察制度問題的根本遵循和邏輯起點。在此基礎上,如何看待法律監(jiān)督與檢察權的關系、法律監(jiān)督是否貫穿所有檢察職能、檢察權力體系的內部結構如何,這些問題都影響著檢察機關的職能發(fā)揮和改革方向,因此,科學地回答上述問題應是研究檢察制度的首要任務。筆者查閱了許多探討檢察權的文獻資料,諸多論者的切入角度不盡相同,要么得出“檢察權=法律監(jiān)督權”的結論,要么認為檢察機關的權力是“檢察權+法律監(jiān)督權”的二元化結構。本文認為,檢察權與法律監(jiān)督的關系問題固然重要但絕非必須,我們可以將檢察權視作一個權力體系或多種權力形式的集合體,多種不同運作模式的權能發(fā)揮不同的作用以實現廣義的“檢察”目的。在此視角下,本文對檢察權的關注點不再局限于其統(tǒng)一的外在形式、屬性等,而是通過分析檢察權內部的各項權能內容,搭建合理的體系構造,以梳理出檢察權較為理想的運作模式,為其功能發(fā)揮和發(fā)展探明進路。

一 法律監(jiān)督“一元論”與“二元論”的邏輯困境

我國《憲法》規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關,獨立行使檢察權。與規(guī)定人民法院的“國家的審判機關”地位和賦予其獨立行使“審判權”不同,“法律監(jiān)督”和“檢察權”之間的“疏離”①陳云生《檢察權與法律監(jiān)督機關“疏離”的憲法安排及其寓意解析》,《法治研究》2010年第11期,第5頁。關系成為學界和實務界長期以來爭執(zhí)的焦點,并逐漸形成法律監(jiān)督“一元論”和“二元論”兩個觀點互斥的派別。筆者認為,關于檢察權“性”“位”之爭是否必要暫且不論,但二者都陷入了一定的邏輯困境,不同程度地影響了檢察實踐。

(一)“一元論”的邏輯困境:從結論到前提的倒推

“一元論”認為,檢察就是法律監(jiān)督,檢察權就是法律監(jiān)督權,檢察機關的所有職權都是為實現法律監(jiān)督職權而配置的。“一元論”的邏輯分為兩個層次:第一,在我國憲制層面,設置法律監(jiān)督機關具有必然性;第二,我國檢察權和法律監(jiān)督權是高度契合的。對于第一個邏輯層次,“一元論”主要通過比較分析我國“一元分立”的政治架構與西方權力制衡模式的根本不同,認為必須組織專門的機關對法律的具體實施和遵守進行監(jiān)督。②韓大元、劉松山《論我國檢察機關的憲法地位》,《中國人民大學學報》2002年第5期,第71頁。對于第二個邏輯層次,“一元論”認為傳統(tǒng)檢察權存在監(jiān)督法律實施的功能,并且我國檢察機關的公訴權、自偵權、偵查監(jiān)督權、審判監(jiān)督權、執(zhí)行監(jiān)督權等都具有“監(jiān)督的屬性”。③朱孝清《中國檢察制度的幾個問題(上)》,《人民檢察》2007年第8期,第12-15頁。總之,“一元論”認為法律監(jiān)督是貫穿檢察機關所有職能的一條主線,所有檢察職能都是為實現法律監(jiān)督的目的,是檢察權的根本屬性。

“一元論”在理論上具有消解法律監(jiān)督和檢察權代溝的積極意義。但是“一元論”的邏輯鏈條雖看似環(huán)環(huán)相扣,但并不圓洽。

首先,法律監(jiān)督與公訴并不同源。以法律監(jiān)督為特征的檢察制度起源于俄國沙皇彼得一世時期,當時檢察總長被稱為“國家之眼”,主要負責監(jiān)督官員是否嚴格遵守皇帝的法律和法令,并不主要介入司法審判活動。④Ю.E.維諾庫羅夫《檢察監(jiān)督(第七版)》,劉向文譯,中國檢察出版社2009年版,第27-28頁。雖然1864年沙俄進行司法改革,吸收公訴職能而成為刑事追訴機關,但檢察機關仍然保留了對其他國家機關遵守法制的情況實施監(jiān)督及監(jiān)督偵查行為和司法機關的審判行為的職能。⑤王建國《中俄檢察制度比較研究》,法律出版社2017年版,第193-195頁。“十月革命”后,蘇聯(lián)檢察制度經過一系列改革,最終形成了以一般監(jiān)督為主、其他監(jiān)督形式為輔的模式?？梢?蘇聯(lián)時期檢察制度的模式與彼得一世時期異曲同工,都以一般監(jiān)督作為檢察機關最為主要的權能。從蘇俄檢察制度發(fā)展脈絡來看,其監(jiān)督職能并非發(fā)源于刑事公訴,而是在演變過程中將公訴職能吸納其中;同時,蘇聯(lián)在對檢察機關職權進行擴張時主要是基于一般監(jiān)督權能而非公訴權能。⑥蘇聯(lián)一般監(jiān)督的手段主要有5種,分別是抗議、指令、建議、警告和決定,前4種形式均不通過訴訟程序進行。只有當行為人觸犯刑律時,才通過提起刑事訴訟的方式,由法院判決其有無犯罪;而當行為人僅觸犯紀律或一般違法時,檢察機關則可直接對其進行紀律處分和行政處分。參見:陳健民、傅寬芝《檢察院組織法比較研究》,中國檢察出版社1999年版,第386-401頁。因此,法律監(jiān)督源于公訴的監(jiān)督屬性的觀點有失偏頗,我們可以將刑事公訴解釋為具有法律監(jiān)督效果的權能,因此才被納入法律監(jiān)督的范疇之內,但納入的前提是一般監(jiān)督的存在,而非相反。

其次,法律監(jiān)督的發(fā)展受到一般監(jiān)督取消的影響較大。受蘇聯(lián)政治體制影響,我國檢察機關在成立時具有一般監(jiān)督、偵查與公訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、參與民事訴訟等職能,并且,將一般監(jiān)督作為檢察機關的首要職能。但囿于法治基礎薄弱、監(jiān)督法律不健全、監(jiān)督能力不足等因素,一般監(jiān)督的效果并不理想。①甘雷、謝志強《檢察機關“一般監(jiān)督權”的反思與重構》,《河北法學》2010年第4期,第192頁。關于我國檢察機關應否開展一般監(jiān)督,時任全國人大法制委員會主任的彭真持否定態(tài)度,并指出檢察機關應抓住逮捕和起訴這兩項職能,“通過辦案來進行監(jiān)督”②彭真認為,檢察機關行使職權“應當通過實際工作,通過辦案來進行監(jiān)督。如逮捕人,一定要經過檢察機關批準;要起訴,一定要經過檢察機關偵查,作出決定。你們應當抓住這兩條,把偵查起訴工作全部負擔起來,真正做好?！眳⒁?《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編《彭真年譜(1902-1997)》第三卷,中央文獻出版社2012年版,第115-116頁。。據此,1979年《人民檢察院組織法》取消了一般監(jiān)督,將檢察機關的法律監(jiān)督限制于刑事范圍之內。而將自偵權能作為實現一般監(jiān)督的手段之一,將偵查監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、審判監(jiān)督作為一般監(jiān)督的下位權能和補充,它們之間的聯(lián)系被切斷而成為“散兵游勇”,只有公訴權能未受影響。筆者認為,一般監(jiān)督和獨立檢察應是法律監(jiān)督的兩個前提,進而推導出檢察權對行政權、審判權的監(jiān)督。如若一般監(jiān)督受到否定,那么自偵權和對行政權、審判權的監(jiān)督則無從談起。因此,為粘合“國家的法律監(jiān)督機關”和以上權能的內在聯(lián)系,“一元論”者只有將檢察職能視作法律監(jiān)督權的直接下位權能才有較強的解釋力;同時,由于公訴權能的相對獨立和穩(wěn)定,“一元論”者遂將之作為法律監(jiān)督的發(fā)源基礎,來治愈因取消一般監(jiān)督而被撕裂的檢察權的創(chuàng)傷,以避免質疑檢察機關獨立憲法地位的糾葛再次浮出水面。

(二)“二元論”的邏輯困境:邏輯前提的缺失

“二元論”者認為,《憲法》文本和《人民檢察院組織法》均未明確檢察權就是法律監(jiān)督權,因而檢察權與法律監(jiān)督權并非同一;③陳衛(wèi)東《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》,《法學研究》2002年第2期,第13頁。從檢察權的歷史淵源和發(fā)展來看,從來都是以公訴職能為中心,與法律監(jiān)督沒有直接聯(lián)系;從二者的賦權目的來看,公訴是對偵查和審判的制約,法律監(jiān)督則是防止其他國家權力的濫用;④樊崇義《法律監(jiān)督職能哲理論綱》,《人民檢察》2010年第1期,第19頁。從二者的實現手段來看,公訴職能必須通過訴訟程序實現,而監(jiān)督職能(包括訴訟監(jiān)督)則主要通過非訴程序實現。⑤胡勇《監(jiān)察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整》,《法治研究》2017年第3期,第91頁。同時,“二元論”者認為在“一元論”的邏輯下檢察機關不僅無法統(tǒng)領法律監(jiān)督權,還會陷入在訴訟中“既當運動員又當裁判員”的悖論和制度上“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的拷問?？傊?“二元論”者主張檢察機關主要應是一個刑事犯罪的控訴者,檢察權應當圍繞公訴權這一核心來配置。

的確,從西方各國檢察制度的樣態(tài)來看,檢察機關要么從屬于行政系統(tǒng),要么隸屬于法院,從未有如我國這樣的憲法地位。但是“二元論”者僅從刑事訴訟角度來衡量,以西方模式對我國檢察制度的合理性進行評判,在理論推導上忽略了我國權力架構模式和政治需要這兩個邏輯前提。

其一,忽略了人民代表大會制度是我國檢察制度模式的大前提。西方的政治體制將權力分解為平行且互不隸屬的立法權、行政權和司法權,并使它們之間相互制約。而我國人民代表大會制度“一元分立”的縱向權力架構模式,與西方橫向權力切割完全不同,不能簡單用西方模式和標準套用于我國。但是,這兩種模式對權力制約的需求都是一致的⑥景躍進《中國特色的權力制約之路——關于權力制約的兩種研究策略之辨析》,《經濟社會體制比較》2017年第4期,第35頁。,唯一不同的是西方政治制度將監(jiān)督要素融入立法、行政和司法之中,讓它們相互鉗制;而“一元分立”則在最高權力下單獨設立監(jiān)督權,以實現對同位權力的監(jiān)督,這也是我國《憲法》必然會設定專門的監(jiān)督體系,對行使國家權力的機關和公職人員專門監(jiān)督的原因。

其二,忽略了檢察權平衡其他權力的政治性作用是決定檢察獨立的重要因素。在權力屬性層面,檢察權獨立于行政權和審判權,與監(jiān)察權共同構成權力監(jiān)督體系,根本作用就在于制約權力的濫用;在權力配置層面,檢察權的作用范圍和力度則受到政治需求和社會需求雙重影響,并通過監(jiān)督的方式直接影響其他權力的行使。比如,建國初期為遏制公安機關錯捕錯押泛濫,遂賦予檢察機關批捕權,對公安機關的刑事偵查活動實施監(jiān)督①從1949年到1954年期間,公安機關在維護社會治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用,但在司法工作中也因錯捕、錯押造成了較大影響。為確保案件辦理的公平公正,1954年《憲法》賦予檢察機關批準逮捕權,對公安機關的拘捕活動設立審查措施。同年12月,全國人大常委會頒布《逮捕拘留條例》,其中第十二條專門規(guī)定:“人民檢察院對違法逮捕、拘留公民的負責人員,應當查究?！敝链?公安機關在逮捕、起訴環(huán)節(jié)均需檢察機關決定程序走向,在偵查活動中要受到檢察機關的監(jiān)督;同時,檢察機關通過提起公訴、支持起訴和抗訴等法定方式對審判活動實行監(jiān)督。至此,公、檢、法在刑事訴訟中相互配合和制約的格局初步形成。詳參:徐益初《論檢察》,中國檢察出版社2013年版,第106頁。;改革開放后,行政權和審判權對政治、社會、經濟影響加深,亦不乏違法行權的情況,因此賦予檢察機關民事和行政訴訟的監(jiān)督權、行政執(zhí)法監(jiān)督權、公益訴訟檢察權等,以監(jiān)督權力的濫用。可以說,“法律監(jiān)督機關的單獨配置也與憲政體制的權力偏載和組織位勢失衡密切相關”②周葉中、葉正國《我國憲法檢察制度若干關鍵問題辨析》,《四川師范大學學報(社會科學版)》2015年第2期,第53頁。,這需要獨立的檢察權和其“彈性”機制對其他權力進行制約,以達到權力均勢。如若檢察權不具有憲法上的獨立地位,法律監(jiān)督沒有對其他權力總體上形成制約,那么權力配置的調節(jié)和社會治理模式的轉變將受到較大程度的阻礙。

二 檢察權各權能配置的現狀及其缺陷

(一)《人民檢察院組織法》中檢察權配置的現狀

檢察權的具體配置需要從組織法中關于檢察機關的任務和基本職權兩個層面來檢視?！度嗣駲z察院組織法》第二條第二款③《人民檢察院組織法》第二條第二款規(guī)定:人民檢察院通過行使檢察權,追訴犯罪,維護國家安全和社會秩序,維護個人和組織的合法權益,維護國家利益和社會公共利益,保障法律正確實施,維護社會公平正義,維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權威,保障中國特色社會主義建設的順利進行。規(guī)定了檢察機關的任務,該條款有兩個含義:第一,檢察機關行使的權力是檢察權,檢察權是一個整體,同時具有法律監(jiān)督和訴訟功能;第二,檢察機關職能具有多重性,除承擔刑事訴訟追訴犯罪的任務外,還需要實現五個“維護”和兩個“保障”所承載的目標?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規(guī)定了檢察機關行使的具體職能,包括有關刑事案件的偵查、批準或決定逮捕、審查起訴和支持公訴、公益訴訟、訴訟監(jiān)督、生效法律文書執(zhí)行監(jiān)督、監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督和其他職權。從文字表述來看,《人民檢察院組織法》對檢察權的配置的修改并沒有顛覆性變化,但如將之分別與同時修訂的《人民法院組織法》和修改前有關條款比較分析,則可以十分清晰地看到修訂后的《人民檢察院組織法》在權能配置上的不同邏輯。

1.與法院的任務比較

表1.審判權和檢察權任務對照表

法院是審判機關,與檢察機關相比其權能相對單純,因此《人民法院組織法》關于法院任務的規(guī)定很容易厘清審判權每一權能所對應的目標。反觀《人民檢察院組織法》,如僅對第二條加以分析,我們無法清晰地分辨檢察權的具體或主要權能;即使結合第二十條,檢察權每一權能所對應的具體任務亦不如《人民法院組織法》條理清晰、層次分明,在直接任務和間接任務的界分上也較為模糊(比較分析詳見表1)。因此,在理解《人民檢察院組織法》第二條時,我們無法將檢察權拆分為各具體權能,只能把條款中直接和間接任務的描述對象視作檢察權這個整體,忽略五個“維護”和兩個“保障”之間較為混沌的內在邏輯。由此可見,《人民檢察院組織法》在解釋檢察權性質和任務上依然存在較為濃厚的“一元化”思維。

2.《人民檢察院組織法》修訂前后的職權規(guī)定比較

雖然《憲法》旗幟鮮明地指出檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關,但是失去一般監(jiān)督后檢察機關的監(jiān)督能力和效果大不如前,因此1979年《人民檢察院組織法》第五條在規(guī)定檢察機關職權時,把偵查、批捕、公訴等刑事訴訟職能作為檢察機關的主業(yè),并將逮捕起訴與偵查監(jiān)督、支持公訴與審判監(jiān)督等權能合并規(guī)定,以強化法律監(jiān)督權能的剛性。顯然,當時立法遵循了“一元論”的思路,將相對較弱的法律監(jiān)督職能緊緊依附于穩(wěn)定成熟的刑事訴訟職能。

表2.檢察院職權屬性對照表

而2018年《人民檢察院組織法》對檢察權配置規(guī)定的變化不僅是權能的拓展,更在于對權能體系的重新梳理。一是實現訴訟權能和法律監(jiān)督權能的相對分離。經過多年的討論,訴訟權能和法律監(jiān)督權能在權力定位、權能性質、權力運行規(guī)則上的本質區(qū)別逐漸成為共識,二者并非是互為條件甚至是單方面依附的,而可相對獨立存在。因此,除偵查權能具有法律監(jiān)督和刑事訴訟雙重屬性,提起公益訴訟權能未進一步界分民事公益訴訟和行政公益訴訟外,《人民檢察院組織法》對檢察權各權能的配置基本實現了兩類屬性的分離。二是刑事訴訟權能配置更為合理。2018年《人民檢察院組織法》將刑事訴訟型權能依據各自的性質和在刑事訴訟中的階段,清晰地分為偵查、批準和決定逮捕、公訴(包括審查起訴和支持公訴),改變了修訂前將審查逮捕和審查起訴視為同一項職權、將審查起訴和支持公訴分置的做法。①一般認為,批準(決定)逮捕權和公訴權雖均為檢察機關在刑事訴訟中的權能,但在權力性質上有較大差異,批準(決定)逮捕權具有司法權屬性,而公訴權則更多帶有行政色彩,因此不宜合并規(guī)定。另外,審查起訴和支持公訴都是公訴權的權能,將二者分離規(guī)定亦不適宜。三是依監(jiān)督對象的不同分置監(jiān)督型權能。提起公益訴訟權能主要實現對行政權的監(jiān)督,其他三項法律監(jiān)督權能則是針對訴訟活動和執(zhí)行環(huán)節(jié),除監(jiān)所監(jiān)督是傳統(tǒng)法律監(jiān)督權能外,將對生效法律文書的監(jiān)督從訴訟活動監(jiān)督中分離亦是考慮到執(zhí)行活動具有司法和行政屬性。綜上,2018年《人民檢察院組織法》在檢察權配置上采納了“二元論”分視法律監(jiān)督權和公訴權的思路,既優(yōu)化了訴訟職能配置,又突出了強化法律監(jiān)督的表達。

(二)當前職能配置存在的缺陷

第一,沒有厘清兩類權能之間的邏輯。雖然《人民檢察院組織法》第二十條對檢察權能配置上實現了法律監(jiān)督和訴訟權能的相對分離,但是在其他條款中依然有將二者混同表述的情況;②如《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權,可以進行調查核實,并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?！逼渲?該條將抗訴作為實現法律監(jiān)督的手段,變相說明了公訴權屬于第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權。同時,從第二條可以看出,對法律監(jiān)督和檢察權之間關系的表達仍然較為含混,沒有直接回答“什么是法律監(jiān)督”,而是將其籠統(tǒng)地融入檢察權各權能之中,本質上依然堅持的是“一元論”。由于檢察權的復雜性,如何處理法律監(jiān)督和訴訟的關系至關重要,需要法律明確各權能的種屬關系,從而進一步指導檢察機關的主要行權模式。但遺憾的是,新組織法依然沒有給出較為明確的答案。

第二,沒有擺脫法律監(jiān)督的訴訟化。雖然理論界對檢察機關的司法性也多有爭議,但是實踐中一般還是將檢察機關視作是國家司法機關。③如《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號)指出人民法院、人民檢察院都是國家司法機關;同時,司法改革中對法院和檢察院的改革進路、權力運行機制、人員管理模式等都基本相同。基于此,許多論者遂認為檢察權的行使不能離開訴訟來實現。并且,《人民檢察院組織法》第二十條對三大訴訟活動的監(jiān)督、對國家和社會公共利益的維護、對執(zhí)行活動的監(jiān)督大多都依賴于訴訟程序,以彌補自偵權轉隸帶來的監(jiān)督剛性的不足。但依靠訴訟來實現監(jiān)督存在相當大的局限性,一是對審判權監(jiān)督的訴訟化可能陷入法院司法行政化問題的泥淖之中;二是對行政性權力監(jiān)督的訴訟化,抑或僅以行政訴訟監(jiān)督的方式對行政權進行監(jiān)督,難以抵擋行政權的普遍濫用。④唐光誠《中國檢察制度面臨的矛盾與憲法價值回歸》,《東方法學》2010年第1期,第61頁。

第三,行政檢察監(jiān)督缺失。中共十八屆四中全會決定明確提出:“檢察機關在履行職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正?！薄度嗣駲z察院組織法》在修訂草案第二稿中曾增加了此規(guī)定,但該職權應由檢察機關行使還是監(jiān)察機關行使尚有爭議,因此審議通過的新法暫未將此條納入檢察機關職權范圍。⑤《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)〉審議結果的報告》。誠然,監(jiān)察機關在監(jiān)督范圍、能力和效果上強于檢察機關,但是《監(jiān)察法》明確限定了監(jiān)察機關的監(jiān)察對象僅是行使公權力的公職人員,不包括對國家機關權力行使行為的監(jiān)督。⑥按照國家機關行為和國家工作人員的二分法,存在三種對法律監(jiān)督權進行界定的方式:第一種是行為監(jiān)督,將法律監(jiān)督對象限定在部分國家機關行為;第二種是人員監(jiān)督,將法律監(jiān)督對象界定為對國家工作人員的監(jiān)督;第三種是混合監(jiān)督,將法律監(jiān)督對象界定為包括部分國家機關行為和國家工作人員行為。監(jiān)察機關的監(jiān)督屬于第二種類型。參見:袁博《監(jiān)察制度改革背景下檢察機關的未來面向》,《法學》2017年第8期,第74頁。從我國權力體系設置的初衷和價值取向來看,檢察權的設置就寓含著對行政權力的控制,防止政府權力的不當擴張和濫用。如果否定檢察權對行政權力機關行為的監(jiān)督,尤其是在政府主導治理模式的當下,必然將政府與市場主體、社會組織和公民個人的矛盾暴露于真空之中,形成政府頻繁干預和公民權利保障不足的惡性循環(huán)。⑦徐繼敏《國家治理體系現代化與行政法的回應》,《法學論壇》2014年第2期,第26頁。

三 “法律監(jiān)督”與“檢察權”的應然關系

雖然新組織法對調和“一元論”與“二元論”作出了積極努力,但仍存在一些不能克服的缺陷。要厘清“法律監(jiān)督”和“檢察權”的關系,應進行多視角、全方位思考。除需考察蘇聯(lián)檢察權思想、比較中西方檢察理論和實踐、遵循刑事訴訟普遍規(guī)律等傳統(tǒng)方式外,還應站在憲法制度的高度,從現行《憲法》文本、檢察制度歷史演進、權力控制原理三個維度梳理二者的應然關系。

(一)現行《憲法》文本意義的維度

我國檢察機關是《憲法》規(guī)定的國家機關,解讀我國檢察制度不能脫離《憲法》文本。“一元論”和“二元論”的矛盾焦點在于《憲法》文本對檢察機關定位和權力內容的不一致性,而其中之關鍵在于如何理解《憲法》第一百三十四條。筆者認為,我們不能單獨從文意上進行解釋,而要從整體上對《憲法》文本及其體例、國家權力配置趨勢等因素貫通理解。

首先,對法律監(jiān)督的理解應置于《憲法》文本意義之下。法律監(jiān)督在現行《憲法》中僅出現過一次,即用于描述人民檢察院的憲法定位,《憲法》中的“法律監(jiān)督”與檢察機關、檢察權有特定關聯(lián),是一種專門的指稱。對法律監(jiān)督的理解不能脫離憲法語境而將其擴大解釋為國家機關對法律實施情況進行監(jiān)督的權力總稱,甚至涵納公民和社會組織監(jiān)督權利的意義。

其次,法律監(jiān)督權是檢察權最主要的權能?！稇椃ā芬?guī)定國家機關的文本體例是:首先明確國家機關的定位,而后再規(guī)定其權力屬性、權力內容、組織體系、基本原則等。機關定位決定了權力的基本屬性,并作為權力內容、組織模式、行權方式的遵循。但這不能說明定位和屬性必然統(tǒng)一,各權能也不必然完全體現權力的總體屬性。比如,國務院和地方各級人民政府是權力機關的執(zhí)行機關,行使行政權,但并不意味著行政權就是單純的執(zhí)行權,執(zhí)行只是行政權的權能之一,行政權的內容還包括行政立法和決策、行政監(jiān)督等;又如,人民法院作為國家的審判機關,所行使的審判權并非其權力的所有權能,還有執(zhí)行權等非審判性質的權能。因此,我們不能將檢察權與法律監(jiān)督權等同,只能說法律監(jiān)督是檢察權最根本的特征。

再次,權力性質多元符合當下時代特征。從世界范圍的國家權力配置的發(fā)展來看,當前權力配置日趨復雜、精細、多元,立法、行政、司法在組織機構上的分離不再“理所應當”,不同權力種類在組織上多有“錯位”“越位”“換位”的情況,甚至有集三權為一體的國家機關出現。①如美國的獨立管制機構(如聯(lián)邦能源管制委員會、證券與交易委員會等),其由國會通過立法創(chuàng)設,屬于行政系統(tǒng),一般負責管理某項具體的經濟或社會事務。在權力配置上,其不僅擁有不同行政機關的執(zhí)法權,還享有國會授予的就其管理事項制定行政法規(guī)、行業(yè)標準等規(guī)范的立法權,以及對違法行為進行裁決的準司法權。所以,對檢察權憲法定位、權力及各權能屬性的“一元化”解釋并不必要,而關鍵是其權力配置要有利于檢察職能的有效實現。

(二)檢察制度歷史演進的維度

檢察制度起源于歐洲,最早確立檢察制度的國家是法國和英國,二者都將提起刑事訴訟作為其檢察機關的主要或唯一職能。俄羅斯檢察制度的起源和發(fā)展受法國模式影響較大,但在發(fā)展中走出了不同的路徑。俄羅斯檢察機關法律監(jiān)督職能的起源不是沿襲于法國檢察“法律守護人”的職能定位,而是濫觴于沙皇時期為遏制公職人員腐敗而借鑒的瑞典監(jiān)察制度②王建國《中俄檢察制度比較研究》,第193頁。,與基于指控犯罪的公訴職能更是完全不同。雖然俄國檢察制度在變革中一度與法國模式十分類似,但其始終沒有摒棄法律監(jiān)督職能。③由于司法腐敗、低效和行政隨意干預導致普遍的司法不公現象,沙皇亞歷山大二世于1864年進行大規(guī)模司法改革,檢察機關的職能也相應調整。改革后,檢察機關主要以控訴者的身份出現,但同時依然可以對刑事偵查、刑事審判和執(zhí)行、民事審判進行監(jiān)督。參見:郭響宏《俄國1864年司法改革研究》,陜西師范大學2011年博士學位論文,第77-78頁。特別是在蘇聯(lián)時期,為實現維護國家統(tǒng)一、加強中央集權和遏制官僚主義的目的,檢察權作為控制其他權力的主要手段,檢察機關的監(jiān)督職能被發(fā)揮到了極致。④王立、宗源《前蘇聯(lián)檢察制度的幾個問題——兼論對中國檢察制度發(fā)展的啟示》,《法學雜志》2010年第9期,第117-118頁。蘇聯(lián)對檢察機關法律監(jiān)督的定位影響甚巨,以至于俄羅斯在蘇聯(lián)解體后將原“一元分立”的政治體制改為“三權分立”,卻仍然堅持檢察機關以法律監(jiān)督為主的職能配置,僅在民事檢察職能上作了調整。俄羅斯檢察制度的一脈相承存在必然性,這與俄國檢察機關在成立之初就是專職監(jiān)督機關不無關系,且根植于其國情、民情和政治傳統(tǒng)之中,經百年發(fā)展成為權力分立體系中一種有效的平衡器,蘇聯(lián)再次重點強調檢察機關的控權職能并非空穴來風。

中華人民共和國成立后,汲取了蘇聯(lián)檢察制度的精髓,將法律監(jiān)督作為檢察權的核心定位,雖然在后來的發(fā)展中也根據自身的政治需要、文化差異及其他西方國家的檢察實踐對部分檢察職能進行揚棄和補充,但是我國檢察制度依然具有“一元分立”下法律監(jiān)督的強大基因,因此,我們應當嚴格根據法律監(jiān)督的邏輯配置檢察權各權能,同時作好法律監(jiān)督權和公訴權及其延伸權能的有效銜接,突出檢察機關權力制約者的地位,而非將權力范圍自縛在刑事領域。

(三)國家權力控制基本原理的維度

對國家權力的控制是任何時期任何國家憲法的基本原則,也是法治的根本?？貦喾譃楸O(jiān)督和制約兩種基本模式,二者的目標和價值表征都是限制權力濫用,但是在制度邏輯上存在很大差異。一是在權力配置上,制約是雙向的,表現為兩個權力主體之間的相互約束,二者一般處于共同的權力體系之中,需要協(xié)作一致才能實現權力目的;監(jiān)督是單向的,監(jiān)督者獨立于被監(jiān)督者的權力體系,監(jiān)督權的行使不影響被監(jiān)督者權力行使的完整性,僅影響其有效性。二是在權力運行上,監(jiān)督是一種外部控權模式,監(jiān)督者往往具有較高的權力層級或地位,監(jiān)督權的行使具有命令、強制性;制約是一種內部控權模式,雙方權力一般不具有明顯的層級差異,強調分工協(xié)作和正當程序,但效率會打折扣。①陳國權、周魯耀《制約與監(jiān)督:兩種不同的權力邏輯》,《浙江大學學報(人文社會科學版)》2013年第6期,第47頁。三是在實現方式上,制約具有經常化和制度化特征,主要通過設置規(guī)范程序來限制各權力主體的行為,不利責任一般由組織承擔;監(jiān)督具有選擇性、突發(fā)性,一般通過對被監(jiān)督者的檢查、督促甚至強制措施來實現,不利后果通常追究至行使權力的公職人員。

檢察機關雖定位為法律監(jiān)督機關,但其控權方式既有監(jiān)督模式又有制約模式:訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、行政行為監(jiān)督權能獨立于其所作用的權力體系,權力作用方式都是單向性的,且主要通過向權力主體發(fā)出檢察建議、糾正意見等方式影響其行權效果,因此這些權能是監(jiān)督型權能;刑事偵查權、批捕權、公訴權都是刑事司法權力體系的組成部分,與其他偵查機關的偵查權、審判權共同承擔打擊犯罪、保護人權的統(tǒng)一目標,但也相互鉗制以保證每個主體權力的正確行使,它們應屬于制約型權能的范疇。由此可見,檢察權是一種復合型權力,但其權能控權類型劃分相對清晰,法律監(jiān)督權能均屬于監(jiān)督型權能,而訴訟權能(含刑事和民事)則屬于制約型權能,這與“二元論”者對公訴與法律監(jiān)督區(qū)別的分析是相吻合的。綜上,筆者認為監(jiān)督與制約是在同一功能目的下不同方式的制度設計,僅將檢察機關的職能理解為監(jiān)督權不能涵蓋所有權能類別。

(四)法律監(jiān)督與檢察權的關系

綜上所述,筆者雖然不贊成“一元論”將檢察權等同于法律監(jiān)督權的觀點,但其把法律監(jiān)督視作一種實在權能的立場符合檢察機關的憲法定位;“二元論”主張取消法律監(jiān)督的觀點雖然不妥,然而其認為公訴權與法律監(jiān)督權之間存在本質區(qū)別是合理的。在我國“一元分立”的政治體制下,無論從我國《憲法》文本出發(fā),還是從歷史角度考量,檢察權包含法律監(jiān)督權能是必然,而訴訟權能與之雖有質的區(qū)別,但二者并行絕非不可調和。因此,本文認為,檢察權是包含法律監(jiān)督型權能和訴訟型權能的權力體系,既有控制行政權、審判權的任務,又有指控犯罪、維護公益的使命。

四 檢察權各權能的位階和邏輯

明確了法律監(jiān)督和檢察權的關系后,有必要進一步厘清檢察權各權能的位階和組織邏輯,對檢察權能體系進行重構,以利于正視檢察權的憲法地位,充分發(fā)揮法律監(jiān)督的應然作用。

(一)法律監(jiān)督權能與訴訟權能的位階

1.應然層面

按照我國“一元分立”的權力體系構造,全國人民代表大會是最高國家權力機關,享有立法權,其權力位階為第一級。行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權皆由權力機關產生、對權力機關負責并受其監(jiān)督,權力位階皆為第二級?！稇椃ā访鞔_了第一級權力和第二級權力之間的縱向關系,但第二級權力之間的橫向關系卻沒有規(guī)定。

按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督三要素劃分權力,立法權是決策權,負責法律制定;行政權和審判權屬于執(zhí)行權,負責執(zhí)行法律和適用法律。檢察權和監(jiān)察權是復合型權力,既有執(zhí)行法律的權能(參與訴訟),又有監(jiān)督執(zhí)行的權能(監(jiān)督法律執(zhí)行和適用)。從縱向關系看,最高權力(包括決策權)作為第一級權力,對第二級權力有毋庸置疑的監(jiān)督權。從橫向關系看,行政權和審判權之間相互獨立運作、互不干擾,雖然審判權可以通過行政訴訟對行政權起到監(jiān)督的功能,但這并非狹義上的監(jiān)督,因此二者之間不存在位階高低的問題。檢察權的權力位階要分情況而定:在當檢察機關行使監(jiān)督權能時,行政權和審判權作為被監(jiān)督者,處于略低于檢察權的位階;當檢察機關行使訴訟權能時,則與行政權(包括監(jiān)察機關的調查、留置權)、審判權地位平等。①有學者認為,公訴權又可分為審查起訴、公訴提起、出庭支持公訴等具體權能。其中,出庭支持公訴系請求法院對涉嫌犯罪行為進行審判的權力,刑事訴訟的庭審應當以法院審判權為中心,因而這一項公訴權下位的具體權能應低于審判權的位階。參見:封安波《論我國檢察權的“三層級”結構——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》,《法學家》2015年第4期,第26頁。因此,如果以行政權和審判權為基準,那么檢察權中的法律監(jiān)督權能位階要高于訴訟權能。

2.實然層面

在1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》、1978年《憲法》中,檢察機關對行政機關的監(jiān)督因“一般監(jiān)督”的存在而順理成章。在“一般監(jiān)督”取消后,檢察權不再有總體上對行政權的位階優(yōu)勢,僅通過行使自偵權形成對行政權的制約。盡管檢察權對行政權的監(jiān)督系我國政治體制使然,中共十八屆四中全會《決定》也明確了檢察機關的對違法行政和行政不作為監(jiān)督的職能,但始終沒有被法律明確規(guī)定。檢察機關自偵部門在監(jiān)察體制改革后轉隸,檢察權對行政權的監(jiān)督進一步削弱,幾乎僅靠行政訴訟監(jiān)督維持?？梢哉f,檢察機關行政檢察監(jiān)督權能的行使始終游走在法律的邊緣,檢察權之于行政權的總體位階優(yōu)勢不穩(wěn)定;但具體到刑事訴訟層面,檢察權對公安機關偵查權和監(jiān)察機關職務犯罪調查權、留置權的監(jiān)督納入了刑事訴訟法和監(jiān)察法,法律監(jiān)督權能對刑事訴訟和職務犯罪監(jiān)察程序中的行政權力的位階優(yōu)勢相對穩(wěn)固。

對法院審判活動的監(jiān)督則是另一番景象。盡管許多論者對檢察機關既參與訴訟又監(jiān)督訴訟的定位頗有詬病,但實際情況是檢察權對訴訟活動的監(jiān)督自1979年以來一直不斷強化,相繼被三大訴訟法所確認,且在《人民檢察院組織法》2018年修改時再次予以明確和細化。另外,如果說監(jiān)察機關可以對行政權力進行全面監(jiān)督尚存在較為適當的理由,那么囿于《監(jiān)察法》“對人監(jiān)督”原則和審判活動的專業(yè)性,監(jiān)察機關無權也無法做到對審判權運作的控制。檢察機關以司法機關的實踐定位,對審判權實施監(jiān)督既符合法律規(guī)定,亦有助于裁判的公平公正。

因此,雖然檢察權對行政權總體上不具有權力位階優(yōu)勢,但是落實到監(jiān)督與訴訟這對關系中,法律監(jiān)督權能在權力位階上依然高于訴訟權能。

(二)檢察機關權能邏輯的重構

綜合上述對檢察權、法律監(jiān)督權能、訴訟權能關系的分析,檢察機關職能配置的邏輯已然清晰。檢察權有法律監(jiān)督和訴訟兩大權能。根據監(jiān)督對象的不同,檢察機關法律監(jiān)督權能又分為行政檢察監(jiān)督和訴訟檢察監(jiān)督。其中,行政檢察監(jiān)督對象系行政行為和行政不作為,并輔以行政公益訴訟作為督促行政機關依法履職的剛性手段;訴訟監(jiān)督主要體現為對三大訴訟的全過程監(jiān)督,包括對法院民事、行政訴訟和執(zhí)行情況的監(jiān)督權能,以及對刑事偵查機關立案及偵查行為、法院刑事審判行為和監(jiān)所部門刑事執(zhí)行行為的監(jiān)督權能。根據不同的訴訟種類,檢察機關訴訟權能分為民事訴訟權能和刑事訴訟權能。其中,民事訴訟權能有兩項,一是代表刑事受害人等民事主體對犯罪嫌疑人提起刑事附帶民事訴訟,二是代表社會公共利益受害人提起民事公益訴訟;在刑事訴訟中,檢察機關訴訟權能按不同的訴訟階段分為偵查權能、批準或決定逮捕權能和公訴權能。

需要特別說明的是,公益訴訟權屬于何種權能應當分為不同的情形看待:檢察機關提起民事公益訴訟不是站在法律監(jiān)督者的角度,而是基于社會公共利益的考慮,代表公眾集中行使訴權,不屬于法律監(jiān)督范疇。而行政公益訴訟權是一種保障行政檢察監(jiān)督效果的剛性手段,雖然表現為訴權的形式,但其本質系行政行為監(jiān)督的延伸,是一種監(jiān)督型權能。

(三)權能邏輯重構的意義

第一,使之更好體現法律監(jiān)督的憲法價值。在理論層面,我國檢察制度的初衷是保障法律正確統(tǒng)一實施。檢察機關在刑事法律和訴訟領域方面的職權僅是法律監(jiān)督權能的一個方面,如果順從“一元論”將法律監(jiān)督與刑事訴訟相捆綁而將其虛化為一種權力功能,或者依照“二元論”將檢察機關降格成為行政或審判的附庸,那么檢察制度的憲法意義定會迷失甚至被拋棄。法律監(jiān)督應該回到它原本相對獨立的狀態(tài),重新成為檢察機關的主責主業(yè),做好制約行政權和審判權的“平衡器”,才能撐起憲法賦予的權力價值。

在實踐層面,檢察機關法律監(jiān)督的發(fā)展始終不盡如人意,且尤其依賴職務犯罪偵查職能。在監(jiān)察體制改革前,自偵權的行使撐起了法律監(jiān)督半壁江山,那么“兩反”轉隸后如再不突出法律監(jiān)督的獨立意義,監(jiān)督效果必然日漸式微。雖然一直以來檢察機關都在強調要加強法律監(jiān)督,但實踐效果總是不甚理想,這主要是由于對權能邏輯認識的偏差,導致將法律監(jiān)督的力量大都集中于保障自偵權能行使,甚至在實踐中“異化為檢察機關擢升自我地位的功利性手段”①李奮飛《檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點》,《政法論壇》2018年第1期,第33頁。,而使民事行政檢察、監(jiān)所檢察等其他監(jiān)督職能得不到足夠重視。誠然,自偵權的轉隸給檢察機關帶來嚴峻挑戰(zhàn),但是絕未動搖檢察機關的憲法地位,亦未軟化弱化法律監(jiān)督職權②很多學者認為,檢察機關喪失自偵權使法律監(jiān)督缺少剛性實現手段,必然帶來訴訟監(jiān)督等職能軟化和弱化,沖擊檢察機關法律監(jiān)督定位。因此,他們對檢察機關的前途感到憂慮。參見:朱孝清《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》,《法學研究》2018年第4期,第4頁。,而是對扭曲的法律監(jiān)督的“凈化”,糾正法律監(jiān)督的邏輯錯位。因此,監(jiān)察體制改革應是促使法律監(jiān)督發(fā)展的“催化劑”,檢察機關應當正視法律監(jiān)督作為獨立權能來大力培育,不應將其藏在其他職能的背后。

第二,使之更加符合法律監(jiān)督的權力行使規(guī)律。法律監(jiān)督本身具有外在性、單向性、程序性、非同時性等監(jiān)督權的典型特征,是一種帶有強烈行政屬性的權能類型,行權模式與制約型的訴訟權能完全不同。然而,理論上將法律監(jiān)督和訴訟兩種本應在不同場域發(fā)揮不同功能的權能雜糅解讀的學者③持這種觀點的學者很多,如樊崇義認為,法律監(jiān)督權在本質上是具有司法監(jiān)督性質的國家權力,主要指向偵查、審判和刑罰執(zhí)行機關的活動,參與和監(jiān)督刑事訴訟活動是檢察機關開展法律監(jiān)督的基本途徑;又如萬毅認為,法律監(jiān)督是一種對檢察機關所行使權力的功能性描述而不是具體權能,法律監(jiān)督功能依托于公訴、批捕等其他職能實現。參見:樊崇義《檢察機關深化法律監(jiān)督發(fā)展的四個面向》,《中國法律評論》2017年第5期,第38-39頁;萬毅《法律監(jiān)督的內涵》,《人民檢察》2008年第11期,第39頁。,及實踐中混同配置兩類權力、制度模式、人員力量的檢察機關占絕大多數,這都是導致法律監(jiān)督訴訟化、檢察機關角色沖突等問題的重要原因?！胺止へ撠?互相配合,互相制約”只是《憲法》對各機關辦理刑事案件權力行使原則的規(guī)定,不能將“制約”擴大理解為檢察權全部權能運行的依據。如果混淆二者之間的界限,將法律監(jiān)督的實現寄托于訴訟權能的發(fā)揮,必然導致監(jiān)督目的的落空,就如同訴訟權能的目的不可能通過非訴訟的監(jiān)督程序來實現是一個道理。④胡勇《復合型態(tài)的檢察權能:中國檢察改革再思考》,法律出版社2014年版,第141頁。因此,唯有遵循監(jiān)督權行使的本質規(guī)律,將法律監(jiān)督從訴訟權能中剝離,為其設置獨立的行權程序和手段,一方面有利于監(jiān)督功能的實現,另一方面亦可擺脫因角色沖突打破訴訟平等、以監(jiān)督為名濫用訴權等困境的質疑。

第三,使之更能清晰彰顯檢察權的發(fā)展方向。如果說“唯刑事論”是對權力發(fā)揮領域的封閉,那么在法律監(jiān)督方法上的“唯訴訟論”則是對權力手段的限制。監(jiān)察體制改革后檢察制度的發(fā)展方向,有的學者認為檢察機關應定位為公訴機關與訴訟監(jiān)督機關⑤胡勇《監(jiān)察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整》,《法治研究》2017年第3期,第89頁。,有的認為檢察機關應成為公民基本權利和憲法法律的守護者⑥魏曉娜《依法治國語境下檢察機關的性質與職權》,《中國法學》2018年第1期,第292頁。,有的則認為應注重法律監(jiān)督的功能強化而非權力擴張⑦萬毅《論檢察制度發(fā)展的“東亞模式”——兼論對我國檢察改革的啟示》,《東方法學》2018年第1期,第203頁。。這些觀點都有合理之處,但本質上依然是“一元論”和“二元論”的邏輯延伸。筆者認為,法律監(jiān)督的發(fā)展方向應需在對獨立檢察充分理解和將法律監(jiān)督與訴訟分離的情況下,才能清晰地展現出來。未來檢察制度應盡力跳出“重刑輕民行”的傳統(tǒng)思維,將重點放在對行政權監(jiān)督制度的建立、民事行政審判監(jiān)督的有效開展和公益訴訟職能的深入推進上,實現法律監(jiān)督的憲法價值追求。

五 檢察權發(fā)展的未來面向

王桂五先生曾總結,1979年《人民檢察院組織法》存在放棄“一般監(jiān)督”權、民事訴訟參與權、指揮偵查權而局限于公訴職能的問題,導致職能單一,與自身性質定位不相適應,不能充分適應發(fā)展社會主義商品經濟和擴大民主生活的需要。①王桂五《論檢察》,中國檢察出版社2013年版,第174-176頁。這樣的制度錯位在改革開放早期相對低水平的社會經濟發(fā)展狀態(tài)也許還可適應,但在新時代國家治理能力現代化這一深刻變革的歷史潮流中,如仍然堅持以檢察權的訴訟化,將十分不利于檢察權回歸應有的憲制意義。因此,檢察機關的未來發(fā)展需要調整權力行使中心,從以訴訟為中心轉變?yōu)楸O(jiān)督與訴訟并重。訴訟既不是法律監(jiān)督的起點也不是歸宿,更不是唯一手段。要實現檢察權在憲法中的原本價值,必須超越現行的檢察實踐,從對行政權、審判權和監(jiān)察權的監(jiān)督這一宏觀問題上思考改革進路,真正讓法律監(jiān)督成為檢察權行權重點,以銜接當下法律監(jiān)督和檢察權之間被割裂的邏輯鏈條,改變檢察權相對萎縮的狀態(tài),使檢察制度體現更高程度的合憲性。

在行權領域方面,應當從以刑事檢察為主逐漸向“四大檢察”充分平衡發(fā)展為目標,其中,應特別注重行政檢察作用的發(fā)揮。毋庸諱言,行政檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督的應有之義,而檢察權的介入不僅可以彌合行政權內部監(jiān)督機制低效、審判權監(jiān)督功能疲軟等問題,還可彌補監(jiān)察機關在行政機關行為合法性監(jiān)督上的缺位。②夏金萊《論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權與檢察權》,《政治與法律》2017年第8期,第62頁。在“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”③《恪守憲法原則 弘揚憲法精神 履行憲法使命 把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平》,《人民日報》2012年12月5日,第1版。的要求之下,檢察機關有義務強化糾正對行政權監(jiān)督長期缺位的問題,扭轉行政檢察在“四大檢察”中地位作用畸輕的問題。

在行權方式上,檢察機關應注重從單向監(jiān)督到監(jiān)督與制約并重的轉變。在監(jiān)察體制改革后,法律監(jiān)督失去“自偵權”的剛性保障,使法律監(jiān)督難以受到被監(jiān)督者的尊重和服從?！爸灰藗儾环亩懿皇軕土P,人們就可以合法地不再服從?！雹鼙R梭《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館2003年版,第9頁。面臨這一窘境,單純以檢察建議、糾正意見這樣單向的監(jiān)督方式無法達到監(jiān)督的理想效果。因此,檢察機關除需潛心修煉監(jiān)督“內功”外,還應注重法律監(jiān)督行權方式的轉變,充分發(fā)揮檢察權“程序啟動者”的權力特質和在司法領域的專業(yè)性,改單向監(jiān)督為有限的權能嵌入,以達到對行政權、監(jiān)察權、審判權的監(jiān)督作用。例如,對行政執(zhí)法監(jiān)督可采取由檢察機關提起,由執(zhí)法機關自行或司法行政部門進行審查;對抽象行政行為的監(jiān)督可采取將檢察機關的合法性審查作為行為作出的必經程序,同時輔以督促修改、廢止或啟動權力機關監(jiān)督的職能。⑤傅國云《行政檢察監(jiān)督研究:從歷史變遷到制度架構》,法律出版社2014年版,第235-237頁?？傊?只有將檢察權如同“楔子”一樣插入被監(jiān)督權力流程之中,方可保障法律監(jiān)督者監(jiān)督的強制力,否則被監(jiān)督者無視甚至撕毀檢察建議的情況仍會不時出現。