王維偉 盛思鑫

摘要：新中國成立以來，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域迅速發(fā)展并積累了寶貴經(jīng)驗，也面臨著發(fā)展不平衡與不充分、可持續(xù)發(fā)展、一體化與協(xié)同發(fā)展等不少挑戰(zhàn)，尤其與美國相比，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的總體水平仍有較大提升空間。作為當(dāng)前新冠疫情和外需下滑的一種積極應(yīng)對，中國可借鑒美國在基建領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)驗，加快推動促進城市群和都市圈發(fā)展的基建項目，重視發(fā)展與民生相關(guān)的“軟基建”以及與數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)的“新基建”，擴大基建領(lǐng)域的對外開放，充分吸引外資和社會資本參與，大力推進中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政策創(chuàng)新和債務(wù)處置工作，穩(wěn)健推動“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更好服務(wù)于中國國內(nèi)和國際發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 軟基建 新基建 一帶一路

作者簡介：王維偉，鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院形勢與政策教研室講師、碩士生導(dǎo)師;

一、中美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展經(jīng)驗與現(xiàn)狀分析

（一）中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要經(jīng)驗

新中國成立以來，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在鐵路、公路、水運、航空等領(lǐng)域都實現(xiàn)了迅速發(fā)展。截至2018年底，中國鐵路營業(yè)里程達(dá)13.2萬公里，較1949年增長5倍。①其中，高速鐵路營業(yè)里程3萬公里，超過世界高鐵總里程的2/3，居世界第一位。中國已經(jīng)建成運營“四縱四橫”高鐵網(wǎng)，成為世界上唯一高鐵成網(wǎng)運行的國家。中國公路總里程485萬公里，是1949年的60倍。其中，高速公路總里程為14.3萬公里，排名世界第一。水路貨運量達(dá)70.27億噸，為2017年同期的105.2%; 水路客運2.80億人; 港口擁有生產(chǎn)用碼頭泊位23919個，是1949年的148.6倍。交通運輸部：《2018年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，交通運輸部網(wǎng)站， 2019年4月12日。定期航班航線總條數(shù)達(dá)4945條，是1950年的412.1倍。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國主要有如下發(fā)展經(jīng)驗。

1.長期將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為國民經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。從“六五”計劃重點投資交通運輸建設(shè)，到“九五”計劃繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再到“十三五”規(guī)劃構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，國家一直堅持將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在國民經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先位置，特別是用于交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資增長較快。“五五”到“七五”期間，中國對重點基礎(chǔ)設(shè)施的投入達(dá)到年均10.7%的增速。國家統(tǒng)計局綜合司：《新中國60周年系列報告之七：基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得輝煌成就》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站， 2009年9月15日?！鞍宋濉钡健熬盼濉逼陂g，基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長達(dá)到26%。任艷：《制度創(chuàng)新與中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文， 2011年?！笆濉钡健笆晃濉逼陂g，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額年均增長24.5%，比同期國民經(jīng)濟年均增速高8個百分點。同腳注②。“十二五”期間，完成交通固定資產(chǎn)投資超過12.5萬億元，是“十一五”期間的1.6倍。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)， 2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）增速比上年同期提高19個百分點。

2.國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資本需求大、回報周期長等特點，對于金融市場尚不完善的發(fā)展中國家而言，較難通過市場的方式滿足，國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)的組建為中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了穩(wěn)定且成本較低的融資渠道。2009年，國家開發(fā)銀行78.4%的貸款投向公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，重點支持了南水北調(diào)、國家高速公路網(wǎng)、石油儲備等國家重大項目。姜業(yè)慶：《國開行貸款78.4%投向基礎(chǔ)設(shè)施》，《中國經(jīng)濟時報》2010年1月20日。這一比率在2013年增至80%以上，主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施等“兩基一支”領(lǐng)域。杜金：《國開行以中長期投融資服務(wù)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)》，《金融時報》2013年7月18日。截至目前，中國國家重點建設(shè)項目中，國家開發(fā)銀行累計貸款占到85%以上。以鐵路為例， 2017年國家開發(fā)銀行發(fā)放鐵路貸款1472億元，這是其連續(xù)第7年發(fā)放鐵路貸款超1000億元，累計支持鐵路建設(shè)里程近6萬公里，約占全國通車鐵路里程的50%，成為了支持鐵路發(fā)展的主力銀行。佚名：《人民網(wǎng)：國家開發(fā)銀行2017年年度報告摘要》，國家開發(fā)銀行網(wǎng)站， 2018年6月22日。截至2019年9月末，中國宣布的共建“一帶一路”專項貸款，國家開發(fā)銀行已完成合同簽約3518億元，重點支持了一批基礎(chǔ)設(shè)施項目，進一步改善了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件。董靜：《國開行，用優(yōu)質(zhì)服務(wù)護航“一帶一路”》，《中國金融家》2019年第11期。

3.積極探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資新模式。21世紀(jì)以來，中國積極引入建設(shè)—移交（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、資產(chǎn)證券化（ABS）、公私合作（PPP）、溢價回收機制、項目收益?zhèn)⒒ㄍ顿Y基金等投融資新模式，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力的資金支撐。2004年，國務(wù)院出臺關(guān)于投資體制改革的決定，各地相繼成立基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，幫助政府突破了舉債限制。2008年， 4萬億經(jīng)濟刺激計劃使地方平臺迅速擴張，并在之后幾年內(nèi)成為地方政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資渠道。同期，BT、BOT等投融資方式也逐步興起。為滿足基礎(chǔ)設(shè)施及民生領(lǐng)域的發(fā)展需求， 2015年國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)有關(guān)企業(yè)債券申請共計7166.4億元。沈明：《發(fā)改委：提高直接融資比重 擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)?！?，《證券日報》2016年2月25日。2014年12月，國家發(fā)展改革委、財政部連發(fā)3份關(guān)于PPP模式的重磅文件，鼓勵社會資本以PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2018年7月31日，中共中央政治局會議提出加大基建領(lǐng)域補短板的力度，這意味著基建進度尤其是西部地區(qū)的民生項目建設(shè)會進一步加快。佚名：《政治局會議明確“六穩(wěn)”，加大基建投資補短板》，第一財經(jīng)網(wǎng)站， 2018年7月31日。

4.充分借助世界銀行、亞洲開發(fā)銀行以及發(fā)達(dá)國家的力量。改革開放初期，中國為了減輕國內(nèi)的資金壓力，充分利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等多邊金融機構(gòu)的資金、技術(shù)和管理支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如， 1983—2002年，世界銀行給予中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的貸款占對華貸款的50%左右。而在上述時期，世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施貸款占投資貸款的平均比重從46%下降為35%，占總貸款的比重則從39%下降到25%。董大方：《我國利用世界銀行貸款模式研究》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文， 2007年。1986—2016年，中國總計從亞洲開發(fā)銀行獲得360億美元援助貸款，其中有50%投向了交通部門。此外，中國還一直從世界銀行和亞洲開發(fā)銀行獲取有關(guān)技術(shù)支持，如亞洲開發(fā)銀行1986年以來批準(zhǔn)的對華技術(shù)援助贈款就有4.32億美元，其中有較大部分用于支持運輸和電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。亞投行：《亞行行長承諾大力支持中國改革》，亞投行網(wǎng)站， 2017年3月20日。2017年5月14日，財政部與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等6家多邊開發(fā)銀行共同簽署諒解備忘錄，在加大對基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通項目的支持力度方面達(dá)成共識，之后財政部還聯(lián)合亞洲開發(fā)銀行等成立多邊開發(fā)融資合作中心。財政部國際財金合作司：《財政部與6家多邊開發(fā)銀行共同簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄》，財政部網(wǎng)站， 2017年5月14日。2019年3月，亞洲開發(fā)銀行與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行共同簽署主權(quán)業(yè)務(wù)聯(lián)合融資框架協(xié)議，擬在未來共同為更多項目提供融資。佚名：《亞投行：已批準(zhǔn)15個國家的39個項目，將開展聯(lián)合融資》，央視網(wǎng)， 2019年4月20日。

（二）美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展經(jīng)驗

自20世紀(jì)30年代的羅斯福新政以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在美國經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。美國在基建領(lǐng)域主要有以下發(fā)展經(jīng)驗。

1.凱恩斯經(jīng)濟學(xué)為美國的基建發(fā)展提供了理論支撐。在20世紀(jì)30年代的“大蕭條”期間，美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福為刺激國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，以凱恩斯經(jīng)濟學(xué)為理論基礎(chǔ)，通過擴大財政支出、減稅等措施彌補市場機制的缺陷，提高充分就業(yè)水平。其中，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入是凱恩斯經(jīng)濟學(xué)的重要內(nèi)容，核心原則是將更多財政資源配置于基礎(chǔ)設(shè)施，通過社會化的工程項目建設(shè)帶動就業(yè)和提高生產(chǎn)率。具體措施主要包括：吸收失業(yè)率偏高的青年人，從事植樹護林、防治水患、水土保持、道路建筑、開辟森林防火線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。20世紀(jì)下半葉，盡管凱恩斯主義在美國的影響時有起伏，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是美國政府的重點施政內(nèi)容。1993年克林頓擔(dān)任總統(tǒng)后實施大力發(fā)展國家信息基礎(chǔ)設(shè)施的計劃，有力支撐了美國信息產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普和上一任總統(tǒng)奧巴馬都致力于推動美國基礎(chǔ)設(shè)施的更新與升級，以確保美國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.重視發(fā)揮私人公司和金融資本的重要作用。美國具有重視調(diào)動私營部門在基建領(lǐng)域作用的經(jīng)濟傳統(tǒng)，私營部門擁有大部分美國基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。以2015年為例，私營部門擁有的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存量為40.7萬億美元，地方政府的資產(chǎn)為10.1萬億美元，聯(lián)邦政府的資產(chǎn)僅為1.5萬億美元。2016年除國防開支外，美國基礎(chǔ)設(shè)施投資總額為3.5萬億美元，其中有86%來自私營部門，地方政府和聯(lián)邦政府所占比例分別只有8%和6%。Chris Edwards.Who Owns U.S. Infrastructure？.Tax & Budget Bulletin. CATO Institute， 2017（78）.美國聯(lián)邦政府歷來重視通過融資和補助方面的政策激勵私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。奧巴馬政府曾采用資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)投資信托基金和業(yè)主有限合伙基金等融資方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。特朗普政府取消了基建領(lǐng)域部分私人投資的限制，還支持諸如空中交通管制系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的私有化。2018年初，美國公布《重建美國基建立法綱要》。這個綱要本質(zhì)上是一個基建融資計劃，目的是希望通過2000億美元的聯(lián)邦政府資金撬動1.3萬億美元的地方政府和私人資本。私人資本廣泛涉入基建領(lǐng)域，不僅能夠充分發(fā)揮市場在資源配置方面的優(yōu)勢，減輕政府財政負(fù)擔(dān)的同時，也避免了政府投入對市場機制的干擾和對私人資本的“擠出”。

3.重視州際和全國性項目的建設(shè)投入與協(xié)調(diào)。盡管聯(lián)邦政府在美國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資較為有限，但通過平衡和協(xié)調(diào)各州政府在州際項目中的利益，有力推動了州際和全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。20世紀(jì)50年代，艾森豪威爾總統(tǒng)授權(quán)建設(shè)州際公路體系，幾乎連接了美國所有主要城市，成為美國歷史上聯(lián)邦政府和各州政府相互合作最成功的范例。奧巴馬政府投資3500萬美元用于提高電力設(shè)施和電力規(guī)劃水平，提升各州之間的協(xié)作，減少能源運送和傳輸過程中的損失。美國2050年基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)景要求交通規(guī)劃統(tǒng)籌國際國內(nèi)，要為國內(nèi)商業(yè)對外拓展提供方便、為城市間出行提供更多選擇，從而提高國內(nèi)和國際交通的通達(dá)性與便利度。

4.高度重視民生類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著美國的經(jīng)濟發(fā)展和民權(quán)運動的展開，美國自20世紀(jì)下半葉以來一直非常重視民生類基礎(chǔ)設(shè)施的投入。美國經(jīng)濟分析局的數(shù)據(jù)表明， 2016年底，美國聯(lián)邦和地方政府在醫(yī)療、教育、娛樂、環(huán)境保護等民生類基礎(chǔ)設(shè)施的固定資產(chǎn)存量占政府總資產(chǎn)的24%，超過3.3萬億美元。在水資源利用方面，美國于1972年制定了《清潔水法案》，確保水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，防止水資源浪費。根據(jù)美國環(huán)境保護署的數(shù)據(jù)， 1970年以來，廢棄物負(fù)荷增長了1/3，但污染物的排放僅為1970年的50%。高質(zhì)量的水資源使公眾健康得到一定保障，同時也帶動了濱水地區(qū)的城市發(fā)展。美國2050年基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)景強調(diào)，交通規(guī)劃要服務(wù)于城市和鄉(xiāng)村社區(qū)的弱勢群體。

5.將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國際拓展與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展需求相結(jié)合。二戰(zhàn)后，美國通過馬歇爾計劃幫助西歐經(jīng)濟完成了重建，提高了美國在歐洲的軟實力，同時也確立和鞏固了美國在國際政治經(jīng)濟秩序中的主導(dǎo)地位。一是馬歇爾計劃在經(jīng)濟上幫助美國打開了戰(zhàn)后市場，對外援建帶動了美國建筑材料的出口，解決了產(chǎn)能過剩問題，并輸出了技術(shù)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。二是美國對西歐市場的占有率迅速攀升， 1948—1950年分別為36.3%、62.7%、73.2%?？钻唬骸恶R歇爾計劃何以成功》，《支點》2015年1月21日。此外，美國對東南亞的國際援助項目也大多側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不僅幫助東南亞一些國家，也推動美國及其盟友在這些地區(qū)的投資和貿(mào)易。例如，美國海外私人投資公司目前在緬甸提供了超過2.5億美元的融資，用于緬甸開發(fā)電信塔。魏珊珊：《美國海外私人投資公司在緬甸能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ふ彝顿Y機會》，《財經(jīng)時報》2019年4月9日。

6.重視信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。美國是世界上最早提出建設(shè)國家信息基礎(chǔ)設(shè)施（NII）的國家。政府把信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放到國家和全球戰(zhàn)略競爭的高度，把它看作進入信息時代的基礎(chǔ)以及在未來全球競爭中保持國家競爭力優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。1993 年9 月，克林頓政府發(fā)表了《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施：行動計劃》，開始從整體上整合信息基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模發(fā)展。為此，美國投入4000億美元，耗時20年建立NII。此后，克林頓總統(tǒng)又開始實施國家空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施計劃（NSDI），簽署《電信法》和開發(fā)新一代互聯(lián)網(wǎng)（Next Generation Internet）等文件，進一步推進了國家信息基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。進入21 世紀(jì)以來，隨著通信、網(wǎng)絡(luò)和計算機技術(shù)的發(fā)展，美國開始大力推動寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及其應(yīng)用的發(fā)展，促進信息基礎(chǔ)設(shè)施的“超級公路”真正實現(xiàn)。

（三）中美基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的差距簡析

新中國成立以來，中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)跨越式大發(fā)展，后發(fā)優(yōu)勢明顯。盡管近年來有關(guān)更新和升級美國基礎(chǔ)設(shè)施的研究及政策建議層出不窮，媒體也常常報道北京、上海等中國大城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平已經(jīng)趕上甚至超過美國的很多大城市。但是綜合而言，中國基礎(chǔ)設(shè)施的總體水平與美國相比仍有較大差距，發(fā)展不平衡與不充分的問題較為突出。根據(jù)《2019年全球競爭力報告》數(shù)據(jù)，美國的基建水平目前仍處于世界領(lǐng)先水平，在141個國家中總體排名第13，中國的排名為第36。與美國相比，中國在公路連通性、公路質(zhì)量、空運和海港服務(wù)效率、飲用水安全等具體領(lǐng)域還有不小的提升空間。Klaus Schwab. The Global Competitiveness Report 2019. World Economic Forum， 2019.

表1顯示，中國與美國在機場連通性、電力接入和供電質(zhì)量等方面的排名差距較小。在班輪運輸連通性方面，中國排名第1，美國排名第8，中國優(yōu)于美國。在鐵路密度方面，美國現(xiàn)在的總里程為23萬公里，而按照原先的規(guī)劃，中國到2020年才16萬公里。尚前名：《基礎(chǔ)設(shè)施投資依然大有可為》，《瞭望》2016年第30期。在公路基礎(chǔ)設(shè)施方面，美國公路連通性排名第1，中國排名第10。在公路基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量方面，中國排名第45，美國為第17。美國是當(dāng)今世界上公路交通最發(fā)達(dá)和通車?yán)锍套疃嗟膰?。根?jù)美國運輸部聯(lián)邦公路局發(fā)布的《2014年美國公路統(tǒng)計報告》， 2014年底美國公路網(wǎng)總里程672.1萬公里，其中高速公路10.4萬公里。周國光：《中國與歐美公路網(wǎng)的比較與思考》，《長安大學(xué)學(xué)報》2016年第10期。而2018年，中國公路總里程僅為485萬公里。在航空基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國的航空基礎(chǔ)設(shè)施有較突出優(yōu)勢。目前美國有1.97萬個機場，而中國只有298個機場; 美國有33萬架民用飛機，而中國只有不到6000 架。中國的機場擁有量和民用飛機擁有量只有美國的1/60左右。中國的基礎(chǔ)設(shè)施在交通運輸?shù)姆?wù)效率、飲用水安全和供水可靠性方面，與美國的差距比較明顯。總的來看，近年來中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖有較快發(fā)展，但除個別領(lǐng)域外，同美國相比依然存在較大差距。

二、中美在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的主要挑戰(zhàn)

（一）中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1.發(fā)展的不平衡與不充分。中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)在地域上：一是城鄉(xiāng)差距大。以醫(yī)院的床位數(shù)為例， 2017年，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)城市為8.75張，農(nóng)村為4.19張，每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)為1.35張。國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2018》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站， 2018年。此外，根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率與城鎮(zhèn)相比仍有明顯差距，前者為38.4%，后者為74.6%。CNNIC：《2019年第43次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告——城鄉(xiāng)網(wǎng)民規(guī)?！罚形幕ヂ?lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)資訊網(wǎng)， 2019年2月28日。二是省市間的差異大，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的省市與發(fā)達(dá)省市間的差距較大。例如，按省域面積計算，天津、北京、上海的鐵路密度最高，西藏、青海、新疆的鐵路密度最低。城市軌道交通方面，截至2018年底，全國僅有35個城市開通了城軌交通線，其中上海、北京、廣州等大城市的運營線路總長要遠(yuǎn)超石家莊、哈爾濱和烏魯木齊等城市。仲建華、李閩榕主編：《中國軌道交通行業(yè)發(fā)展報告（2017）》，社會科學(xué)文獻出版社2017年版; 中國城市軌道交通協(xié)會：《城市軌道交通2018年度統(tǒng)計和分析報告》，《城市軌道交通》2019年第4期。三是區(qū)域間的差距大。中國東部、中部與西部的基礎(chǔ)設(shè)施水平存在較大差距。以鐵路為例，當(dāng)前中國鐵路路網(wǎng)布局，中西部鐵路密度要遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。

基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的不充分主要體現(xiàn)在兩個領(lǐng)域：一是民生基建發(fā)展不充分，與美日等發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。例如，中國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域投資長期低于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.5%，而美國在2000年已經(jīng)達(dá)到2.6%。賈蕾、鄭國峰：《中美環(huán)保投資的對比研究及經(jīng)驗借鑒》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2014年第6期。中國人均公共體育場地面積只有1.5平方米，不到美國和日本人均數(shù)的1/10。郭濂：《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)型為“民生基建”》，《中國證券報》2014年12月05日。二是信息基建發(fā)展不充分。根據(jù)第44次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2019年6月，中國互聯(lián)網(wǎng)普及率為61.2%，北京、上海、廣東互聯(lián)網(wǎng)普及率均超過70%，而中西部一些地區(qū)如云南、西藏、甘肅等，互聯(lián)網(wǎng)普及率還未及50%。中央網(wǎng)信辦、國家網(wǎng)信辦、CNNIC：《第44次〈中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告〉》，中國網(wǎng)信網(wǎng)， 2019年8月30日。

2.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融創(chuàng)新與政策監(jiān)管。中國基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有投融資模式較難持續(xù)，不太適應(yīng)新時代發(fā)展的需要，亟需通過金融創(chuàng)新探索新的融資模式。中國當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求巨大，而原有主要由政府投資的模式帶來了較高的地方債務(wù)，支持基礎(chǔ)設(shè)施的金融體系長期依靠銀行貸款，期限錯配和流動性風(fēng)險較高。盡管中國正在力推基建的PPP模式，但這一模式在實踐中的有效性還有待提高。因此，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資還需要更多金融創(chuàng)新，同時也需要做好監(jiān)管工作，積極防范金融風(fēng)險。另外，對于政府作為基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的項目，在具體的項目決策和建設(shè)中，需要嚴(yán)格監(jiān)管各種不規(guī)范行為以及腐敗問題。

3.基礎(chǔ)設(shè)施的一體化與協(xié)同發(fā)展。由于基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)通常由不同部門負(fù)責(zé)，省際基礎(chǔ)設(shè)施一體化的協(xié)調(diào)機制缺失使得基礎(chǔ)設(shè)施在部門間和省際的協(xié)調(diào)性不足。例如，在京津冀地區(qū)，對區(qū)域整體發(fā)展有利但對本區(qū)域發(fā)展影響不利或利益不明顯的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般就很難推進。在數(shù)字經(jīng)濟背景下，基礎(chǔ)設(shè)施也面臨數(shù)據(jù)、信息和資源共享等“軟聯(lián)通”問題。以交通領(lǐng)域為例，由于不同的地區(qū)或部門掌握著各自領(lǐng)域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，受地區(qū)或部門利益競爭和協(xié)調(diào)機制缺乏的影響，這些數(shù)據(jù)很難共享與整合，增加了交通研究與規(guī)劃決策的難度。

4.國際基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通?？鐕幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)還面臨融資、建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系對接、意識形態(tài)差異、地緣政治和大國競爭博弈盛思鑫、曹文煉：《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的地緣政治經(jīng)濟分析》，《全球化》2015年第1期。等問題?！耙粠б宦贰背h涉及沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，但是其中不少國家資金短缺，政府的財力和履約能力也較弱，一些較大的基建項目推進起來十分困難。此外，各國在基建、交通規(guī)則、道路標(biāo)志、信號、車輛等基礎(chǔ)設(shè)施方面的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也給互聯(lián)互通帶來較大困難;地緣政治上的沖突也常常使得一些較重要的國際基礎(chǔ)設(shè)施項目無法實施。

（二）美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在的問題

1.更新和升級基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)較重。美國基礎(chǔ)設(shè)施大多建成于20世紀(jì)中期，發(fā)展早、存量大，但老化較為嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，美國10%的城市公交車和3%的軌道交通不在“良好的修復(fù)狀態(tài)”; 20%的橋梁橋齡超過50年， 10%的橋梁有結(jié)構(gòu)缺陷; 總長約658.7萬公里道路中，約1/3路況欠佳; 16.87%的水壩具有“潛在高危險性”; 在港口調(diào)查中， 1/3被調(diào)查者表示，過去10年的擁擠使港口生產(chǎn)力下降了25%以上; 超過6.4萬英里的高壓輸電線路在48個州的電網(wǎng)是滿負(fù)荷的，增加了美國人經(jīng)歷更長和更頻繁的電力中斷的可能性。智研咨詢集團：《2016—2022年中國基礎(chǔ)設(shè)施市場深度評估與投資前景分析報告》， 2016年4月。

2.資金缺口較大。美國每年橋梁維修需要投入205億美元，但實際到位資金只有128億美元; 全國公路維護費用約需1700億美元，但實際到位只有910億美元。章念生：《美國基礎(chǔ)設(shè)施投資不足》，《人民日報》2016年4月12日。當(dāng)前趨勢條件下， 2016—2025年美國基礎(chǔ)設(shè)施資金需求如表2所示。

由表2可見，到2025年，美國在基建領(lǐng)域需要總投資4.59萬億美元，資金缺口高達(dá)2萬億美元。為實現(xiàn)目標(biāo)，到2025年美國各級政府和私營部門投資需要由GDP的2%增加至3.5%。而這仍將低于日本（6%）、韓國（5%）、澳大利亞（4%）等發(fā)達(dá)國家的水平。李釗：《中國與全球化智庫報告：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或成中美合作新亮點》，《科技日報》2017年1月24日。

3.基建成本較高、效率較低。當(dāng)前聯(lián)邦政府有關(guān)基建的政策和監(jiān)管對美國的基建成本有較大影響。例如，根據(jù)美國的《購買美國產(chǎn)品法》，使用聯(lián)邦政府資金建設(shè)的項目必須從美國本土采購原材料，并且不得雇傭外國人。盛思鑫、曹文煉：《關(guān)于投資美國基礎(chǔ)設(shè)施的調(diào)研》，《全球化》2014年第10期。由于美國國內(nèi)基建從業(yè)人員的工資水平普遍高于外國勞工，基建成本居高難下。另外，由于基建項目的審批流程復(fù)雜，大的投資計劃容易受到國會、兩黨政治和地方政治的影響，美國的基建效率也比較低。正如特朗普總統(tǒng)在2018年達(dá)沃斯論壇上指出的，美國現(xiàn)在僅僅為了批準(zhǔn)一條簡單的道路就可以花10年的時間。

三、中國繼續(xù)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策建議

（一）推動基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量發(fā)展

基于過去的發(fā)展經(jīng)驗以及新時代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，同時也作為當(dāng)前新冠疫情和外需下滑的一種積極應(yīng)對，應(yīng)繼續(xù)高度重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和高質(zhì)量發(fā)展。一是重點圍繞國家新型城鎮(zhèn)化、京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等大的國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，積極謀劃和提前開工一批促進城市群及都市圈發(fā)展的重大基建項目，以此促進人口和經(jīng)濟的集聚，從而充分發(fā)揮基建對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的拉動作用。二是在有條件的地區(qū)，注重將基礎(chǔ)設(shè)施從傳統(tǒng)的“鐵公基港”拓展到包括改善醫(yī)療、社會福利、文化和娛樂設(shè)施投資在內(nèi)的諸多涉及民生的“軟基建”，注重解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資的不平衡與不充分問題，更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。三是突出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綠色低碳與科技含量，更新或升級現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動可持續(xù)發(fā)展。

（二）加大新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度

中國傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的邊際效益已呈現(xiàn)遞減的發(fā)展趨勢。在這種情況下，以信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點的“新基建”有望成為推動新時代經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。應(yīng)充分發(fā)揮市場的主體作用以及政府的引導(dǎo)作用，發(fā)展和運用新科技升級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新以及提高城市的智能化水平。首先，應(yīng)抓住數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展機遇，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推動這些新技術(shù)、新基建與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。第二，大力發(fā)展數(shù)據(jù)驅(qū)動的大數(shù)據(jù)與人工智能等科技生態(tài)產(chǎn)業(yè)化落地的新型基礎(chǔ)設(shè)施。第三，通過人工智能、大數(shù)據(jù)與5G相結(jié)合，大力構(gòu)建物聯(lián)、數(shù)聯(lián)與智聯(lián)的政府治理支持平臺，提升政府治理能力和推動政府治理創(chuàng)新。最后，大規(guī)模培養(yǎng)面向產(chǎn)業(yè)的核心基礎(chǔ)人才，從而真正釋放“數(shù)據(jù)”作為新一代生產(chǎn)要素的龐大價值。

（三）大力推進政策創(chuàng)新和債務(wù)處置工作

在政策創(chuàng)新方面，對于非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)繼續(xù)由政府財政出資。對于純經(jīng)營性和準(zhǔn)營利性基礎(chǔ)設(shè)施項目，在及時總結(jié)PPP基建模式經(jīng)驗和局限的基礎(chǔ)上，加快在有條件的地區(qū)采用“市政債”等創(chuàng)新金融模式發(fā)展基建，努力降低基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資成本和建設(shè)成本。在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域進一步擴大對外開放和市場化改革，營造公平、透明的基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭環(huán)境，積極吸引外資和社會資本參與基建的策劃、設(shè)計、投資、運營和收益分配。對于不同領(lǐng)域和不同地域的基建項目，要分類施策和實行差別化的區(qū)域政策，鼓勵各地根據(jù)自身情況進行政策創(chuàng)新。債務(wù)處置方面，要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的風(fēng)險監(jiān)管，對于風(fēng)險較大的城投債券和地方政府債券發(fā)行主體，要采取“開源節(jié)流”的辦法嚴(yán)控其新增債務(wù)和支出，鼓勵和督促其通過城投公司發(fā)展轉(zhuǎn)型、分散基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、債轉(zhuǎn)股、所有權(quán)出讓等方式積極化解存量債務(wù)。同時還要摸排這些債券持有人的風(fēng)險敞口情況，嚴(yán)防一些風(fēng)險管理水平較弱的股份制銀行和地方法人金融機構(gòu)因持有這些債券而導(dǎo)致兌付危機。對于具有穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，允許和鼓勵通過證券化的方式從銀行間市場獲得流動性，以減輕地方政府的債務(wù)償還壓力，同時也可減小債務(wù)存量規(guī)模。

（四）穩(wěn)健推動“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

認(rèn)真總結(jié)“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在已有重大項目的基礎(chǔ)上，積極完善“陸海天網(wǎng)”四位一體的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，特別是涉及中國周邊地區(qū)的基建網(wǎng)絡(luò)。一要加強輿論引導(dǎo)，努力講好中國故事。密切關(guān)注西方和部分沿線國家對于“一帶一路”基建項目的各種攻擊和抹黑，并積極予以有力回應(yīng)。二要強化企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理，高度重視“一帶一路”基建項目在金融方面的可持續(xù)性，防止部分項目因爛尾或嚴(yán)重拖延而導(dǎo)致經(jīng)濟和政治領(lǐng)域的雙重?fù)p失，確?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)項目行穩(wěn)致遠(yuǎn)。三要加強綠色“一帶一路”建設(shè)的研究和實施力度，切實關(guān)注沿線國家的生態(tài)環(huán)境評估和保護問題，尤其是對可能演變?yōu)樨?fù)面輿論焦點的話題進行重點摸排，提早準(zhǔn)備應(yīng)對方案。四要加強對“一帶一路”沿線國家的中資存量投資的梳理和情況掌握，尤其是對通訊、安防、傳媒、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)投等敏感領(lǐng)域項目做到心中有數(shù)。

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