劉昊

關(guān)鍵詞：行政管理體制改革;政府職能;國(guó)務(wù)院

（一）新中國(guó)成立后30年行政體制的演變

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)宣告成立，社會(huì)主義制度的確立為探索建立新型的行政管理體制創(chuàng)造了條件。1951年政務(wù)院作出《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，進(jìn)行了新中國(guó)成立后第一次精兵簡(jiǎn)政工作。其主要內(nèi)容有：（1）調(diào)整緊縮上層，合理充實(shí)下層;（2）合并分工不清和性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu);（3）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次;（4）明確規(guī)定干部與勤雜人員的比例;（5）要求劃清企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的編制和開(kāi)支;（6）嚴(yán)格編制紀(jì)律。這次機(jī)構(gòu)改革的目的是為了加強(qiáng)中央集權(quán)，到1953年底，政務(wù)院工作部門(mén)增加到42個(gè)。

1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)頒布了中國(guó)第一部《憲法》，成立了國(guó)務(wù)院，形成了新中國(guó)基本的行政體制框架。1956年重新調(diào)整中央與地方的權(quán)限關(guān)系，同年召開(kāi)的全國(guó)體制會(huì)議提出：改進(jìn)國(guó)家行政體制的首要步驟，是先劃分中央和各省、自治區(qū)、直轄市的行政管理職權(quán)，并且對(duì)地方的行政管理權(quán)予以適當(dāng)擴(kuò)大，然后再逐步劃分省和縣、縣和鄉(xiāng)的行政管理職權(quán)。

在1960年～1964年。為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要，進(jìn)行了 “精簡(jiǎn)加集中”的第三次較大機(jī)構(gòu)改革。一是先后在中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了兩次比較集中的干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)。第一次是在1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一級(jí)機(jī)關(guān)。這次干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)以事業(yè)單位為重點(diǎn)，對(duì)行政部門(mén)和事業(yè)單位同時(shí)進(jìn)行精簡(jiǎn)。經(jīng)過(guò)近兩年時(shí)間的努力，中央國(guó)家機(jī)關(guān)在1961年精簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上，又精簡(jiǎn)的一萬(wàn)人。全國(guó)共精簡(jiǎn)了81萬(wàn)人。精簡(jiǎn)下來(lái)的干部大多數(shù)充實(shí)到基層和生產(chǎn)第一線。二是中央收回五十年代后期下放給地方的權(quán)力并恢復(fù)被撤銷的機(jī)構(gòu)，到1965年底，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到79個(gè)，為建國(guó)后的第二次高峰。

1966～1975年：“文革”中，政府機(jī)構(gòu)發(fā)生非正常的大變動(dòng)。1970年，國(guó)務(wù)院的79個(gè)部門(mén)撤銷合并為32個(gè)，其中13個(gè)還由部隊(duì)管理，達(dá)到建國(guó)以來(lái)中央政府機(jī)構(gòu)數(shù)的最低點(diǎn)。1975年，鄧小平主持國(guó)務(wù)院工作，對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行整頓，國(guó)務(wù)院部門(mén)恢復(fù)到52個(gè)。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)行政體制的變革

1978年底，中國(guó)拉開(kāi)了偉大的改革開(kāi)放歷史序幕。此后，從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到其他各個(gè)領(lǐng)域，全面改革的進(jìn)程勢(shì)不可擋。中國(guó)人民的面貌、社會(huì)主義中國(guó)的面貌、中國(guó)共產(chǎn)黨的面貌發(fā)生了歷史性變化，綜合國(guó)力大幅度提升，國(guó)際地位和影響顯著提高。持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和不斷深化的改革開(kāi)放事業(yè)，為中國(guó)行政改革提供了強(qiáng)大動(dòng)力和基礎(chǔ)支撐。

從1982年開(kāi)始，首先從國(guó)務(wù)院做起，自上而下地展開(kāi)各級(jí)機(jī)構(gòu)改革，這次改革歷時(shí)3年之久，范圍包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，是建國(guó)以來(lái)規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善各級(jí)機(jī)關(guān)的改革。 這次改革不僅以精兵簡(jiǎn)政為原則，而且注意到了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機(jī)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟(jì)組織。

1981年，國(guó)務(wù)院的工作部門(mén)有100個(gè)，達(dá)到建國(guó)以來(lái)的最高峰。臃腫的管理機(jī)構(gòu)已不能適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，亟待改革。在1981年12月五屆全國(guó)人大四次會(huì)議的政府工作報(bào)告中，國(guó)務(wù)院決定，從國(guó)務(wù)院各部門(mén)首先做起進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，限期完成。1982年3月8日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的決議。根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，第一批先行一步的有12個(gè)單位。以后，其他部門(mén)陸續(xù)確定了方案，付諸實(shí)施。

這次改革歷時(shí)三年，是建國(guó)以來(lái)規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善行政體制的努力。通過(guò)精簡(jiǎn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，加快了干部隊(duì)伍的年輕化，是一個(gè)很大的突破。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，其歷史性進(jìn)步可用三句話來(lái)概括：一是開(kāi)始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制;二是精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子;三是加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。

1988年4月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這是一次弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)分錢(qián)、分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能，以達(dá)到增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理目的的改革。 此次改革是在推動(dòng)政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。

1993年這次機(jī)構(gòu)改革是在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下進(jìn)行的，它的核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，建立起有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。這次改革的指導(dǎo)思想是，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，按照政企職責(zé)分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡(jiǎn)政，提高效率。改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。

1994年，繼續(xù)推進(jìn)并力求盡早完成中央政府機(jī)構(gòu)改革，積極推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)政府職能，并要做好三個(gè)方面的工作：一是把屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍的職能切實(shí)還給企業(yè);二是把配置資源的基礎(chǔ)性職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng);三是把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中社會(huì)服務(wù)性和相當(dāng)一部分監(jiān)督性職能轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)中介組織。1997年，隨著1月國(guó)家電力公司的組建成立，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深化，國(guó)家其他專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)也進(jìn)一步深化改革，逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或改為國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的單位，或改為行業(yè)管理組織，將原有的政府管理職能轉(zhuǎn)移給政府綜合部門(mén)負(fù)責(zé)。

1998年3月10日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。

2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。3月6日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請(qǐng)十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議，啟動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)的第五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。3月10日，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。 改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。這次改革的成果是進(jìn)一步推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)改革影響監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四個(gè)方面建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

2008年經(jīng)過(guò)30年改革開(kāi)放和快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)入全面建設(shè)小康社會(huì)新的發(fā)展階段，改革開(kāi)放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，行政管理體制基本適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，為實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)制，2008年3月12日，在中國(guó)第十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議上公布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。改革內(nèi)容包括：①合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系;②加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，保障國(guó)家能源安全;③國(guó)務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部;④?chē)?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè);⑤調(diào)整后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置27個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)16個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)。

2013年3月14日，第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，啟動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)的第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市管理工作的地位和作用日益突出。 2018年3月21日，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》全文對(duì)外公布。方案提出深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，結(jié)合新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。