徐玉波 李 穎 樊 斌

1.北京建筑大學；2.河南盛天環(huán)保再生資源利用有限公司

1 引言

2018 年～2019 年，為了加強建筑垃圾全過程管理，促進建筑垃圾規(guī)范治理與資源化利用，住房和城鄉(xiāng)建設部開展了為期兩年的全國建筑垃圾治理試點工作。據統(tǒng)計，僅35個試點城市（區(qū)）2017年建筑垃圾的產生量約10.9億噸，全國來看建筑垃圾產生總量巨大[1]。建筑垃圾每年產生量如此巨大，而資源化利用能力卻嚴重不足，且實際產能發(fā)揮不到50%，資源化利用率更是與歐盟和日本等國家和地區(qū)平均90%相去甚遠。筆者認為，除了國家層面上位法缺失、管理制度不健全等原因外，建筑垃圾資源化利用“產生者付費、處理者受益”付費結算機制沒有建立是關鍵原因。

2 可行性分析

建筑垃圾是首先是垃圾，其產生者理應給資源化利用企業(yè)付費。早在2002年，國家計委、財政部、建設部、環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)文（計價格[2002]872號），界定了城市生活垃圾的范圍，明確了建筑垃圾屬于城市生活垃圾的范疇，而城市生活垃圾處理設施屬于“衛(wèi)生事業(yè)的市政公用工程設施”，因此建筑垃圾處理設施也應屬于城市基礎設施。

根據公共物品理論和利益相關者理論分析，建筑垃圾資源化利用是非排他性的，但不是非競爭性的，具備準公共物品、非完全經營性和公益性屬性。城市環(huán)保成果屬于公共物品，它不能排除那些沒有繳費的利益相關者。在城市區(qū)域活動的利益相關者都能享受這一公共物品，因此利益相關者都應該承擔相對應的消費支出，避免“搭便車”現(xiàn)象出現(xiàn)。而與建筑垃圾資源化利用有關的利益相關者主要包括工程建設企業(yè)（拆除企業(yè)）、資源化利用相關企業(yè)（運輸企業(yè)）、政府、社會公眾及其他等，僅政府就涉及到發(fā)改、國土、住建、規(guī)劃、市政、工信、交通、公安、環(huán)保、財政等十余個部門。因此，政府在建筑垃圾資源化產業(yè)鏈全過程中應當扮演主導者和監(jiān)管者的角色。政府的主導作用表現(xiàn)在制定相關政策，倡導建筑垃圾資源化利用等方面；政府的監(jiān)管作用主要表現(xiàn)在監(jiān)督相關政策落地（如收費制度），監(jiān)管建筑垃圾進行資源化利用，維護建筑垃圾處理設施屬于城市基礎設施的屬性等。

當前，歐盟和日本都已在國家層面出臺鼓勵政策支持建筑垃圾資源化利用，在科學技術研究、排放減量化、收費標準、經濟補償?shù)确矫娑汲雠_了相應政策，通過市場價格調控和經濟政策引導建筑垃圾排放減量化和資源化利用；經濟政策包括垃圾處理收費、填埋稅、天然資源稅、押金返還和財政補貼等，平衡建筑垃圾資源化利用的處理成本，讓企業(yè)有利可圖，促使建設或拆除企業(yè)積極參與到建筑垃圾資源化利用中。近年來，我國也在積極推動建筑垃圾資源化利用，一些城市在建筑垃圾資源化利用付費政策上已有所突破，《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》也提出“全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制，加快建立有利于促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制”。筆者調研了全國建筑垃圾治理試點35個試點城市建筑垃圾處理費標準的情況，如表1所示，只有北京、上海、深圳等幾個城市有比較明確的收費標準，多數(shù)城市只是根據（計價格[2002]872號）文件按城市生活垃圾收取填埋費（通常2元/噸），部分地區(qū)甚至已經取消建筑垃圾處理費，建筑垃圾沒有資源化利用所造成的運輸、填埋等社會、資源、環(huán)境成本基本由社會公眾和政府買單，而產生者只是付出了微不足道的填埋費。

綜上所述，既有理論支持、政策基礎，又有現(xiàn)實需求和借鑒經驗，因此，構建建筑垃圾資源化利用“產生者付費、處理者受益”付費機制是可行的，符合行業(yè)健康發(fā)展需要的。

表1 典型城市建筑垃圾處理費標準

3 利益相關者支付意愿

為了分析利益相關者對建筑垃圾資源化利用處理費的支付意愿，開展了一項問卷調查；調查對象為利益相關者，包括產生建筑垃圾的建筑開發(fā)企業(yè)、工程承包企業(yè)和裝修企業(yè)等，以及建筑垃圾運輸企業(yè)，不包括產業(yè)鏈下游的建筑垃圾資源化利用企業(yè)；影響因素包括從眾心理、責任意識、低碳知識了解程度、建筑垃圾回收有效處理感知、環(huán)境狀況感知等，結果如表2所示。利益相關者中有約2/3的人認為，政府部門應該承擔建筑垃圾資源化利用處理費，約1/3的人認為產生建筑垃圾的產生單位應承擔相應處理費。不想為建筑垃圾資源化利用付費的其他原因包括，沒有合理的統(tǒng)一的收費模式、企業(yè)自身盈利能力較低無力支付、應該按排放量收費、缺乏獎勵等。這表明，社會上對建筑垃圾不進行資源化利用的危害沒有切膚之痛，普遍認為事不關己，沒有形成“產生者付費、處理者受益”的共識。因此，政府有責任營造積極的輿論氛圍，提升公民的環(huán)保意識，培育為改善生態(tài)環(huán)境買單的社會觀念。

表2 不想為建筑垃圾資源化利用付費的原因

筆者借鑒、修正了姚文娟[2]（2018）建立的Mlogit 模型，利用該模型對建筑垃圾資源化利用處理費支付意愿進行回歸分析，結果表明，對于利益相關者而言，從眾心理、責任意識、低碳知識了解程度、建筑垃圾回收有效處理感知對他們的支付意愿有明顯的影響。

4 成本測算

以華東地區(qū)S市裝修垃圾資源化利用項目為例，對裝修垃圾運輸成本和處理成本進行測算。S 市拆除垃圾由運輸企業(yè)運至資源化利用項目；工程渣土由運輸企業(yè)運至臨時中轉場，以供調配利用；工程垃圾一般就地利用，不能利用的部分，運至臨時中轉場；居民小區(qū)裝修垃圾通過放置5噸拉臂箱收集，經大致分類分揀，能資源化利用的部分運至資源化利用項目，不能資源化利用的部分由環(huán)衛(wèi)部門運輸至建筑垃圾填埋場。

S 市裝修垃圾資源化利用項目年處理規(guī)模為15 萬噸，總投資4580.4 萬元，用地面積87308m2(130 畝)，項目服務范圍平均運距25km。

4.1 運輸成本

結合具有代表性的建筑垃圾運輸企業(yè)提供的2018年度運輸數(shù)據，對運輸成本進行樣本統(tǒng)計分析。包括樣本企業(yè)管理人員及駕駛員的工資、社保；車輛的保險費、維修費、燃料費、車輛視頻檢測機費用及其每年的流量費、gps 定位費、車輛折舊費；裝卸建筑垃圾使用的鏟車費以及輔助工的費用等，選取了15輛5t（長6m，寬2.2m，高2.6m）的車輛作為樣本數(shù)據并進行了分析、調整。將獲取的管理人員費用、駕駛員費用、輔助工費用等費用全年數(shù)據進行匯總；其中管理人員2 人，駕駛人員15 人，現(xiàn)場作業(yè)輔助人員2人。

根據調研了解到的情況，裝修垃圾在雨水天氣不得裝載運輸。查詢S市近三年氣象數(shù)據推斷出一年中無雨水的天數(shù)約為267天；由于運距長短、路況及卸貨情況，每車每天平均輸運次數(shù)3 次，故企業(yè)全年運輸車次為267×15×3=12015 次?？紤]到裝修垃圾運輸車不能在高架通行，因此運輸車輛單次往返路程取值25km×2×1.2=60km。綜上分析運輸成本測算如表3所示。

表3 裝修垃圾運輸成本測算

年運輸成本合計稅金、企業(yè)管理費、企業(yè)利潤4918634 737795總計5656429

由表3 可知，裝修垃圾單車次運輸成本=年運輸總成本÷年運輸車次=5656429÷12015=470元/車(結果取整)。由車輛載重5t可推出，每噸裝修垃圾運輸成本=單車次運輸成本÷車輛載重=470÷5=94元/t。由平均運距25km 可推出，每噸裝修垃圾每千米運輸成本=單車次運輸成本÷車輛載重÷運距=470÷5÷25=3.76元/t/km。

4.2 處理成本

S市裝修垃圾資源化利用項目總投資4580.4萬元，包括場地平整、裝修垃圾資源化車間、工藝設備、環(huán)保設備、作業(yè)車輛、配套工程、參觀展示通道、項目建設管理等其他費用，以及基本預備費、建設期貸款利息、鋪底流動資金等。

基本設定：①按16 年期計算，其中建設期1 年；②項目建設資金30%資本金，70%國內銀行長期貸款，年利率5.80%；③按照財稅[2015]78 號文件的優(yōu)惠目錄，項目享受增值稅70%退稅優(yōu)惠；④年處理規(guī)模15萬t，年運行300天，日處理500t。

根據基本設定、物料平衡、材料消耗及現(xiàn)行價格，經測算，年總成本1689.47 萬元，單位總成本112.63 元/t；年經營成本1211.15萬元，單位經營成本80.74元/t。詳細情況如表4所示。

表4 裝修垃圾處理成本測算

按項目年銷售再生骨料9萬t、銷售單價10元/t計，裝修垃圾處理收費標準要達到132元/t，項目才能達到融資后稅后收益率8%的水平，項目年收入約2070萬元，此外另有增值稅退稅優(yōu)惠168萬元。

5 付費機制構建

5.1 基于全過程的產業(yè)鏈閉環(huán)式管理

建筑垃圾資源化產業(yè)鏈全過程包括建筑垃圾產生、分類收集、運輸、資源化處理與處置、再生產品應用等環(huán)節(jié)。政府想要在建筑垃圾資源化產業(yè)鏈全過程扮演好主導者和監(jiān)管者的角色，促進建筑垃圾資源化利用和規(guī)范化管理，政府大力促成產業(yè)鏈閉環(huán)式管理應是不二選擇。產業(yè)鏈閉環(huán)式管理需要建立一個大數(shù)據平臺，將各環(huán)節(jié)的數(shù)據納入其中，從源頭行政核準審批，到清運過程和收費監(jiān)管，最后到再生產品應用去向管理。大數(shù)據平臺分為行政核準審批系統(tǒng)、清運過程監(jiān)管系統(tǒng)、收費監(jiān)管系統(tǒng)、再生產品應用去向管理系統(tǒng)和監(jiān)管APP 五大系統(tǒng)[3]，如圖1所示。

圖1 基于全過程的產業(yè)鏈閉環(huán)式管理

5.2“產生者付費、處理者受益”機制

構建“產生者付費、處理者受益”的付費機制，首先是基于建設建筑垃圾資源化利用產業(yè)鏈全過程閉環(huán)式管理大數(shù)據平臺之上的；其次，在平臺中設立專用資金賬戶，預交費和資金結算都在這個賬戶中；第三，實行產生量第三方評估，付費標準第三方定價和費用第三方結算；第四，政府在資質審核、處置核準、預付金繳納與結算、清運管理與處罰、資源化利用和稅收優(yōu)惠減免等全過程進行監(jiān)管。

（1）行政核準審批。建筑垃圾產生量第三方評估機構和付費標準第三方定價機構資質備案、核準，評估機構應有科學的建筑垃圾產生量估算方案，定價機構綜合考慮不同類別建筑垃圾處理成本、運輸成本、社會成本和環(huán)境成本提出合理付費標準。拆除項目、建設項目開工備案、核準，將建筑垃圾運輸企業(yè)經營許可、準運許可和消納許可作為建筑拆除工程備案和施工安全監(jiān)督手續(xù)的前置條件，并作為住建部門對工程項目的檢查條款，建筑垃圾處理要求納入建筑垃圾消納許可審批要件；將建筑垃圾運輸、處理費用指導價格在工程造價中單獨列項計價，要求工程建設方在工程發(fā)包前編制建筑垃圾運輸、處理方案，將處理費用單獨列項計價要求作為處理方案的審查條件，在核準時審查產生單位與處理單位簽訂的合同。建筑垃圾清運企業(yè)所需資質的線上辦理和線上審批，辦理建筑垃圾運輸企業(yè)經營許可證和準運許可證；政府管企業(yè)，企業(yè)管車輛和司機，實行定期考核評價、動態(tài)管理，違規(guī)扣分直至吊銷資質。填埋場和資源化利用企業(yè)資質備案、核準，辦理建筑垃圾消納許可證和處理許可證。

（2）清運過程管理。為建筑垃圾清運提供專業(yè)、高效、智能的互聯(lián)網物流運輸服務。能為建筑企業(yè)、清運企業(yè)、資源化利用企業(yè)提供一整套完整的物流運輸服務。以項目為中心，建立建筑企業(yè)和運輸企業(yè)的電子物流合約，建筑企業(yè)與填埋場、資源化利用企業(yè)的電子消納合約。實現(xiàn)建筑企業(yè)網上約車，運輸企業(yè)線上接單、線上派車、車輛管理、司機管理，填埋場、資源化利用企業(yè)線上簽收建筑垃圾等功能。同時，利用運輸車輛上的傳感器、車載導航設備等，為監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)提供實時數(shù)據，實現(xiàn)對運輸過程的監(jiān)控；利用填埋場、資源化利用企業(yè)的簽收結果，為結算支付系統(tǒng)提供對賬結算的簽收數(shù)據。運輸過程中，充分利用二維碼技術實現(xiàn)數(shù)據無縫對接，例如：通過掃描派車單二維碼，能查詢到將要或正在運輸?shù)慕ㄖ捻椖啃畔?、運輸公司信息、填埋場與資源化利用企業(yè)信息，由此判斷車輛是否合規(guī)運營。通過車聯(lián)網技術以及射頻技術、視頻技術、圖像處理技術，自動讀取車輛基本信息，識別出入施工工地、填埋場與資源化利用企業(yè)進出場車輛信息和狀態(tài)，并自動甄別是不是合規(guī)車輛。

（3）收費結算。根據建筑垃圾清運、處理方式的完整數(shù)據，車輛從產生地到處理地的運輸軌跡，填埋場、資源化利用企業(yè)的在線簽收數(shù)量等形成支付條件。建立適應建筑垃圾清運業(yè)務的結算支付規(guī)則，并利用建筑垃圾清運、填埋場與資源化利用中獲取到的合約信息、簽收數(shù)據以及監(jiān)控結果，為相關企業(yè)提供電子對賬、電子結算和第三方支付服務，降低相關企業(yè)對賬結算成本。

（4）再生產品應用去向管理。通過建筑垃圾再生產品運輸、工程應用的結果統(tǒng)計，為資源化利用企業(yè)提供再生產品應用去向的管理，為政府提供再生產品的使用情況分析，為產生單位按再生產品使用比例返還預交費和資源化利用企業(yè)增值稅減免提供結算依據。

（5）監(jiān)管APP。運輸調度、司機、工地簽出、填埋場與資源化利用企業(yè)簽收、外勤執(zhí)法、監(jiān)管等相關人員應使用平臺APP進行登錄和業(yè)務處理，實現(xiàn)在線發(fā)車、運輸過程全程在線、在線簽收，并將各地數(shù)據統(tǒng)計分析結果在平臺APP上呈現(xiàn)給監(jiān)管單位。市民也可以通過平臺APP提供違章舉報，讓市民參與監(jiān)管。

簡單來說，“產生者付費、處理者受益”的付費結算過程為：①拆除項目和建設項目在開工前辦理相關核準審批，由政府認可的第三方評估機構進行建筑垃圾產生量評估，產生單位根據產生量、類別和第三方定價機構評定的收費標準在平臺APP 預交運輸費和處理費，多退少補。②運輸企業(yè)根據運輸量、運輸距離和運輸費單價進行結算，可按項目、時間或車次等方式結算。③填埋場根據進場量和填埋單價進行結算，可按項目、時間或車次等方式結算。填埋處理的預交費標準執(zhí)行資源化利用收費標準，填埋單價應是預交費標準扣除社會成本和環(huán)境成本，一般填埋單價約是資源化利用收費標準的1/3～1/2，具體需要第三方定價機構核算。剩余費用用于大數(shù)據平臺運營、無主散亂建筑垃圾整治、減排與資源化利用激勵等。④資源化利用企業(yè)根據進場量和資源化利用收費標準進行結算，可按項目、時間或車次等方式結算。無法資源化利用的垃圾可以通過環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)外運處理，并按市場價結算。政府根據年度進場、出場量和再生產品天然材料摻量，綜合核算再生產品建筑垃圾再利用率，落實資源綜合利用企業(yè)增值稅減免政策。⑤最終以外運建筑垃圾量與拆除、建設項目單位進行結算，鼓勵項目減量化和資源化利用，建設項目如使用建筑垃圾再生產品，可按再生產品使用量和建筑垃圾收費標準返還一定比例的預交費。

6 政策建議

（1）在上位法《固體廢物污染環(huán)境防治法》中明確對建筑垃圾實施分類處理，規(guī)定各類建筑垃圾優(yōu)先處理方式，如工程垃圾和拆除垃圾優(yōu)先資源化利用等；在《房屋建筑與裝飾工程預算定額》中增加建筑垃圾處置費用，為“產生者付費、處理者受益”的付費企業(yè)解決經費來源。地方政府依據上位法，制定地方法規(guī)或辦法，明確建筑垃圾處理設施屬于城市基礎設施，建立建筑垃圾收費制度，將建筑垃圾治理和資源化利用納入政府考核內容。

（2）積極發(fā)揮地方政府的主導作用，明確專門的建筑垃圾管理機構或聯(lián)合機構，建設責權統(tǒng)一的一體化管理機制，從建筑垃圾產生到再生產品利用實行產業(yè)鏈全過程閉環(huán)式管理，落實責任主體、責任傳遞和責任追究。在建設項目的“兩證一書”中增加對建筑垃圾規(guī)范化管理和資源化利用的相應審查要求。

（3）各地建設建筑垃圾資源化利用產業(yè)鏈全過程閉環(huán)式管理大數(shù)據平臺，確保在產業(yè)鏈全過程中的管理形成閉環(huán)，實行實時監(jiān)管，嚴格違規(guī)處罰，在此基礎上構建“產生者付費、處理者受益”的付費結算機制，從根本上解決建筑垃圾運輸和處理費用問題，杜絕建筑垃圾產生單位拖欠費用現(xiàn)象。

（4）將建筑垃圾納入《環(huán)境保護稅》的征收范圍，對可以資源化利用卻進行填埋的建筑垃圾征收環(huán)境保護稅，對資源化處理后剩余無法再利用必須填埋或焚燒的建筑垃圾實行環(huán)境保護稅零稅率。

（5）在產生環(huán)節(jié)引入拆除利用一體化項目管理。在舊建筑拆除之前，就引入建筑垃圾資源化利用企業(yè)，將拆除和資源化處理整體發(fā)包，由拆除企業(yè)或資源化利用企業(yè)統(tǒng)一協(xié)調拆除、分類、資源化利用各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)建筑拆除項目管理的組織集成化。通過組織集成促進拆除與資源化利用緊密結合，克服因拆除與資源化利用分離導致的前期原料品質不佳、后期資源化利用難度增大、成本增加的問題，有效提升建筑垃圾資源化利用效率和水平。

（6）地方政府引入第三方定價機構綜合評定各類建筑垃圾收費標準，以及建筑垃圾分類好壞實行等級差額收費。第三方定價機構核算不同類別建筑垃圾的運輸成本、填埋處理成本、資源化利用成本，綜合考慮社會成本和環(huán)境成本，在填埋處理成本基礎上附加合理盈利來確定填埋場付費標準，在資源化利用成本基礎上附加合理盈利來確定產生單位收費標準和資源化利用企業(yè)付費標準。剩余費用用于大數(shù)據平臺運營、無主散亂建筑垃圾整治、減排與資源化利用激勵等。

（7）嚴格監(jiān)控建筑垃圾再生產品質量，實行動態(tài)管理，保證產品質量與應用安全的基礎上強制推廣應用再生產品。例如，將再生產品使用列入政府投資項目立項申報審查，并要求市級綠化項目按照每畝500t 的比例使用再生產品；或者政府投資工程強制使用再生產品比例不低于10%，施工檢查時予以核對，發(fā)現(xiàn)未按要求使用的給予工程項目扣分處理。將建筑垃圾再生產品使用納入工程設計環(huán)節(jié)，要求設計單位在設計交底中明確具體使用工程部位和產品。

（8）加強宣傳教育。通過利益相關者支付意愿分析表明，對于建筑垃圾資源化利用的認識和心理因素，明顯影響他們的支付意愿。因此，政府有責任營造積極的輿論氛圍，提升公民的環(huán)保意識，培育為改善生態(tài)環(huán)境買單的社會觀念。