劉秀瓊

武漢大學(xué)

1 減量化背景

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地范圍不斷擴(kuò)張。同期農(nóng)村人口不斷減少，導(dǎo)致人均用地面積不減反增[1]。特別是沿海發(fā)展較快城市，建設(shè)用地已逼近規(guī)劃的建設(shè)用地總規(guī)模。至2014年底，上海全市建設(shè)用地規(guī)模已突破3100平方公里，距離2020 年規(guī)劃建設(shè)用地控制規(guī)模只剩下不到100平方公里增量空間，已接近規(guī)劃建設(shè)用地的“天花板”，建設(shè)用地占陸域面積的45%，這一比例遠(yuǎn)高于倫敦、巴黎、東京等國(guó)際大都市的水平(通常在20%-30%)[2]。與上海市同為長(zhǎng)三角中心城市的江蘇，同年建設(shè)用地占比達(dá)到了22.99%，部分區(qū)，如蘇南地區(qū)達(dá)到了28.2%[3]。而作為珠三角的中心城市廣東，特別是廣州、深圳等發(fā)展較快城市，建設(shè)用地占比已逼近市域面積的50%[4]。

為提高土地集約利用，控制建設(shè)用地規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張，國(guó)土資源部2014年出臺(tái)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，提出“減量用地”是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)之一，“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”。2015 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理”，建設(shè)用地減量化管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略舉措。

在減量化背景下，全國(guó)范圍內(nèi)14個(gè)城市首先展開減量試點(diǎn)，作為沿海發(fā)展較快的城市，廣東、江蘇、上海，減量工作在全國(guó)走在前列，實(shí)踐中根據(jù)自身情況制定了符合各地的減量策略。

2 沿海城市減量化實(shí)踐情況

2.1 廣東——近期增量減量，遠(yuǎn)期零增長(zhǎng)

廣東省位于我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的珠三角地區(qū)，是改革開放的排頭兵[5]。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，消耗了大量的資本、土地、環(huán)境資源等，在城市發(fā)展過(guò)程中，由于多方利益主體就拆遷賠償?shù)葏f(xié)商產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致部分區(qū)域土地未開發(fā)或開發(fā)未達(dá)到預(yù)期效果，留下了很多“舊村居”、“舊城鎮(zhèn)”，另外，由于很多企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生很多“舊廠房”。這些區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施能級(jí)及管理水平較低，外部環(huán)境較差，老舊建筑存在較大的安全隱患。為了更好的容納大規(guī)模增長(zhǎng)的城市人口，提高土地的集約利用，自上世紀(jì)80年代廣東開始出現(xiàn)舊城改造活動(dòng)，而廣東發(fā)展較快的深圳市，于2000年左右開始推動(dòng)城中村的改造，在實(shí)踐基礎(chǔ)上逐步開展其他發(fā)展較快城市，如珠海、佛山、東莞等的改造工作，并于2009年全市大規(guī)模展開“三舊”改造。

深圳市于2009年首次提出建設(shè)用地“減量增長(zhǎng)”，即全市新增建設(shè)用地將逐年下降，直到2030 年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“零增長(zhǎng)”。建設(shè)用地供應(yīng)量逐年減少表現(xiàn)為，2010-2014年，深圳新增建設(shè)用地總量由3288.70公頃降到597.95公頃，新增建設(shè)用地供應(yīng)總量降幅分別達(dá)到81.82%、96.40%、52.62%。另外，存量建設(shè)用地占供應(yīng)總量比例由2010 年的32.47%上升到2014 年的84.61%，建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)以存量為主[6]。

為保障深圳市改造工作推進(jìn)，建立“退二進(jìn)三”1驅(qū)動(dòng)機(jī)制，依靠土地出讓獲得土地出讓價(jià)款彌補(bǔ)財(cái)政不足，另外，通過(guò)多渠道融資，保障資金來(lái)源。2014年，深圳市土地出讓收入為555.13億元，城市更新項(xiàng)目收入占比為24.4%，存量建設(shè)用地出讓收入占土地出讓收入總量的34.1%。

2.2 江蘇——近期增量減量，遠(yuǎn)期總量減量

江蘇省是近代民族工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)祥地，開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之一，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直處于全國(guó)前列。全省下轄13個(gè)地級(jí)市，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域，三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大，蘇南地區(qū)城市化、工業(yè)化速度遠(yuǎn)高于蘇中、蘇北地區(qū)。1997～2005年間，蘇南地區(qū)農(nóng)居點(diǎn)及工礦用地增長(zhǎng)幅度高達(dá)30%以上，建設(shè)用地規(guī)模及增長(zhǎng)速度也遠(yuǎn)高于蘇中、蘇北地區(qū)，且三個(gè)區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模均超過(guò)上一輪規(guī)劃目標(biāo)。

在建設(shè)用地總量倒逼規(guī)劃目標(biāo)下，為嚴(yán)格保護(hù)耕地，推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，2009年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作方案(試行)》，實(shí)行“先墾后用”掛鉤工作模式，建立掛鉤拆舊項(xiàng)目備選庫(kù)。2014年，下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》，全力實(shí)施“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)（控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、用好流量、提升質(zhì)量）、綜合整治”節(jié)約集約用地三大戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益雙提升（簡(jiǎn)稱“雙提升”）。2015年，省國(guó)土廳提出至2020年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增量遞減至零，2030年實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化目標(biāo)。

各區(qū)域根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況制定差異化的減量策略，空間優(yōu)化方面表現(xiàn)為，差別化調(diào)控蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)，由于江蘇省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)工業(yè)的依賴程度較高，蘇中、蘇北地區(qū)正處在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化階段，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化，因此，近期主要推進(jìn)建設(shè)用地增量減量化。具體為蘇南地區(qū)減少增量，蘇中地區(qū)優(yōu)化存量，蘇北地區(qū)集約發(fā)展。

各市減量工作中也探索出了不同的減量化思路。2015 年，昆山市在江蘇省率先推進(jìn)城市規(guī)劃規(guī)模減量政策，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的“瘦身”，將城市規(guī)劃規(guī)模從330 平方公里減至230 平方公里[7]。蘇南地區(qū)的無(wú)錫市，總結(jié)了建設(shè)用地集約利用的“1236”策略，“1”代表全國(guó)集約節(jié)約的“先行軍”，“2”代表用地政策遵循“環(huán)境友好型和資源節(jié)約型”，“3”代表用地策略實(shí)現(xiàn)“控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量”的目標(biāo)，“6”代表新一階段實(shí)施的用地策略六量，即“總量、存量、增量、質(zhì)量、流量和構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制科學(xué)考量”[8]。

為推進(jìn)減量工作有效實(shí)施，政府建立了全面推進(jìn)節(jié)約集約用地聯(lián)席會(huì)議制度，將國(guó)土資源節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)納入到績(jī)效考核。另外，通過(guò)加大地方財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)作，建立集體、農(nóng)民及經(jīng)濟(jì)共同體等多元投資渠道。建立“增減掛鉤”試點(diǎn)備案庫(kù)，全力推進(jìn)減量工作[9]。

2.3 上?！谪?fù)增長(zhǎng)，遠(yuǎn)期總量減量

上海地處中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域——長(zhǎng)三角的核心。作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心城市，已進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段[10]。至2012 年底，上海建設(shè)用地面積為2997Km2，占全市土地總面積的44%，距上一版土地利用總體規(guī)劃確定的終極建設(shè)用地規(guī)模3226km2僅剩下約200km2。而集建區(qū)外早期工業(yè)化過(guò)程中快速發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等仍然遺留下來(lái)，占據(jù)了較大的建設(shè)用地指標(biāo)，另外，占據(jù)較大用地指標(biāo)的還有農(nóng)村宅基地。2009～2010 年間已開展兩輪宅基地置換試點(diǎn)工作，但總體宅基地減量潛力仍較大。

而低效用地多集中在廣闊的郊野地區(qū)，共涉及9 各區(qū)，108個(gè)街鎮(zhèn)，為推進(jìn)減量及網(wǎng)格化管理，劃分了104個(gè)郊野單元2。于2013 年在松江區(qū)、嘉定區(qū)、崇明縣開展了3 個(gè)鎮(zhèn)，及嘉北、浦江、松南、青西和長(zhǎng)興島開展了5 個(gè)郊野公園的郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)[11]。并于2014年全面展開郊野單元規(guī)劃編制。

根據(jù)上海市土地管理《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，提出“五量調(diào)控”的要求，即“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”首先需要鎖定建設(shè)用地總量。另外，上海新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制將劃定“三線”，即永久基本農(nóng)田線、生態(tài)保護(hù)紅線及城市開發(fā)邊界，總量及范圍線雙鎖定。通過(guò)減量化目標(biāo)要逐層分解、逐級(jí)下達(dá)、分級(jí)實(shí)施，即將減量任務(wù)下達(dá)至各區(qū)，各區(qū)再分街鎮(zhèn)引導(dǎo)減量。

為保證減量工作推進(jìn)，通過(guò)制定類集建區(qū)3“拆三還一”4空間獎(jiǎng)勵(lì)，用地雙指標(biāo)騰挪5的增減掛鉤等政策，來(lái)指導(dǎo)減量[12]。另外，各區(qū)成立減量指導(dǎo)小組，建立減量資金專戶，并根據(jù)實(shí)施需要制定了相關(guān)的減量政策及規(guī)范條例。

3 減量化實(shí)踐總結(jié)

3.1 減量化內(nèi)涵及原則

減量化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，本質(zhì)及內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)土地的集約利用[13]。主要要求為節(jié)約降耗及減存增效，以便更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，打造優(yōu)質(zhì)城市空間。減量化根據(jù)各地發(fā)展情況、區(qū)位條件、資源稟賦等不同，需要找準(zhǔn)自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯，制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的減量策略。以更好的促進(jìn)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.2 減量化運(yùn)作機(jī)制

減量探索中，廣東、江蘇、上海根據(jù)自身發(fā)展情況，制定了適合自身的減量化運(yùn)作機(jī)制，具體包括減量驅(qū)動(dòng)機(jī)制、推進(jìn)方式、減量落實(shí)載體、資金來(lái)源。廣東早在2000年即開始了改造試點(diǎn)，并于2009年大規(guī)模展開，側(cè)重于對(duì)以往快速發(fā)展中粗放開發(fā)及未集約利用土地的存量再利用，由政府主導(dǎo)，開發(fā)商運(yùn)作，居民參與推進(jìn)的模式運(yùn)作；落實(shí)載體由最初的舊城改造試點(diǎn)到后期的城市更新探索。不同于廣東存在較大規(guī)模存量用地情況，江蘇更加側(cè)重于城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。2009年即開始增減掛鉤試點(diǎn)，2014 年開展了同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整探索。上海在2009～2010年期間，探索“拆一還一”的宅基地置換試點(diǎn)。在總結(jié)試點(diǎn)工作及其他城市減量經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，于2013年最先在全國(guó)范圍內(nèi)開始建設(shè)用地減量探索。由于上海減量工作的迫切性，減量由政府強(qiáng)力主導(dǎo)，自上而下推進(jìn)；以土地綜合整治為平臺(tái)，郊野單元規(guī)劃為載體落實(shí)減量（見表1）。

3.3 減量化總體要求及重點(diǎn)內(nèi)容

減量總體要求根據(jù)城市發(fā)展情況各有側(cè)重。減量重點(diǎn)為城市低效利用土地，主要包括產(chǎn)能低效企業(yè)、土地低效利用居住點(diǎn)，及其他城鎮(zhèn)低效利用空間。具體減量中，根據(jù)城市發(fā)展情況及土地低效利用分布區(qū)域確定減量總體要求及重點(diǎn)內(nèi)容。廣東減量總體要求為盤活存量用地，將主體改造區(qū)域確定為“三舊”區(qū)域。江蘇減量總體要求為重點(diǎn)盤活存量用地、試點(diǎn)減量，將主體減量區(qū)域確定為低效產(chǎn)能企業(yè)及空心村等低效利用宅基地。上海減量總體要求為重點(diǎn)減量、部分存量盤活，主體減量區(qū)域?yàn)?98工業(yè)用地、宅基地。并規(guī)定了技術(shù)實(shí)施參照要求（見表2）。

3.4 創(chuàng)新特點(diǎn)

減量規(guī)劃是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外土地集約利用發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況，不斷試點(diǎn)探索下的創(chuàng)新政策及具有鮮明地域特色的城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)施性規(guī)劃。在各地實(shí)踐中探索出的一套減量政策、減量路徑機(jī)制等，可作為全國(guó)其他城市土地供給及規(guī)劃開發(fā)的參考借鑒。減量經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)又可以形成相對(duì)完善的減量知識(shí)理論，豐富城市發(fā)展理論。

表1 廣東、江蘇、上海減量探索及運(yùn)作機(jī)制明細(xì)

表2 廣東、江蘇、上海減量總體要求及重點(diǎn)內(nèi)容明細(xì)

3.5 減量化工作存在問題

在減量不斷試點(diǎn)推進(jìn)中，也存在一些問題待后續(xù)不斷解決，主要為政策、資金問題及自身發(fā)展條件差異幾方面的問題。在政策制定方面，由于減量化是一個(gè)不斷探索的過(guò)程，政策配套也在不斷探索階段，而政策制定的不及時(shí)或不完善，容易導(dǎo)致減量工作推進(jìn)困難。土地權(quán)屬概念界定模糊；基層減量無(wú)抓手；責(zé)任分工不明確導(dǎo)致無(wú)計(jì)劃、無(wú)獎(jiǎng)懲等[14]。在資金方面，減量資金來(lái)源主要為土地出讓，及融資，來(lái)源相對(duì)單一，缺乏可靠及有效的資金來(lái)源。另外，由于地區(qū)自身發(fā)展差異，統(tǒng)一的減量推進(jìn)與實(shí)際不符，引發(fā)一些列的新問題與激發(fā)新的矛盾。特別是大規(guī)模舊城改造的廣東與城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大的上海。

4 發(fā)展展望

（1）國(guó)家應(yīng)加大對(duì)減量化區(qū)域的政策支持。建設(shè)用地減量化能更好的提高土地集約集約利用程度，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間，減少城鄉(xiāng)二元對(duì)立等諸多城市化過(guò)程中積累的問題，也是其他城市未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，在減量化區(qū)域應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核比重。

（2）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，城市更加網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、多元化，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將改變傳統(tǒng)建設(shè)用地使用及配比模式，創(chuàng)新發(fā)展方式能更好的優(yōu)化用地及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（3）關(guān)注人的基本需求。注重宅基地與農(nóng)民同步減量，在減量過(guò)程中，處理好多方利益，保障農(nóng)民生活、居住、就業(yè)權(quán)力及機(jī)會(huì)，減少邊緣化與歧視；做好農(nóng)村及農(nóng)用地未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，注重對(duì)農(nóng)業(yè)文化精神的傳承。

（4）拓展資金來(lái)源渠道。資金是減量的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力與保障，政府應(yīng)搭建起社會(huì)參與平臺(tái)，明確減量化過(guò)程中政府與社會(huì)的職責(zé)，將市場(chǎng)資本引入減量中，將社會(huì)力量逐步培育為減量實(shí)施的主體。

（5）技術(shù)手段向公共政策轉(zhuǎn)變。減量化過(guò)程中需要搭建起減量的平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫(kù)，而數(shù)據(jù)庫(kù)的搭建由于缺少減量技術(shù)路徑引導(dǎo)及規(guī)范化，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫(kù)的搭建標(biāo)準(zhǔn)不一，理解及實(shí)施操作困難。在規(guī)劃實(shí)施的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；探索建立促進(jìn)存量用地入市流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，以市場(chǎng)化手段促進(jìn)存量土地的流轉(zhuǎn)；綜合平衡各方利益，提高用地主體主動(dòng)參與積極性等[15]。公共政策的明確制定能更好的減少技術(shù)方法層面帶來(lái)的減量難題。