潘 悅 林啟行

1 導(dǎo) 語

指導(dǎo)我國城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的制度演進(jìn)可歸納為大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的物質(zhì)空間建設(shè)階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的可持續(xù)發(fā)展階段，和自然資源保護(hù)優(yōu)先的國土空間統(tǒng)籌發(fā)展階段。各項(xiàng)制度要求的轉(zhuǎn)向需要我國城鄉(xiāng)規(guī)劃作用和技術(shù)的及時調(diào)整?，F(xiàn)階段在我國新的國土空間體系要求下，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃和城鄉(xiāng)治理的關(guān)系，擬清在國土資源保護(hù)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的城鄉(xiāng)規(guī)劃角色、作用和技術(shù)要求顯得尤為重要。

2 國家制度改革及其對城市規(guī)劃的影響

2.1 國家制度對城市規(guī)劃的影響邏輯

國家制度又稱為國家體制，是確立一國階級統(tǒng)治關(guān)系的基本制度和頂層制度，對促進(jìn)城市發(fā)展具有決定性作用。不同國家制度類型對城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的影響邏輯體現(xiàn)為公共部門與私人部門在城市建設(shè)事務(wù)中承擔(dān)的角色與職責(zé)存在較大差異。當(dāng)以社會主義為主導(dǎo)時，政府承擔(dān)了較多的城鄉(xiāng)建設(shè)任務(wù)，包括產(chǎn)業(yè)與居住物業(yè)，公共服務(wù)于市政基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)以資本主義為主導(dǎo)時，政府起到對市場建設(shè)行為的調(diào)控作用，各類產(chǎn)業(yè)設(shè)施及其城市配套設(shè)施由市場主體決定。

城市建設(shè)主體是對參與各類城市建設(shè)事務(wù)的行為主體的統(tǒng)稱，包括政府主體、市場主體和使用主體三類。而城市規(guī)劃是通過引導(dǎo)、管控政府主體、市場主體和使用主體的建設(shè)行為，達(dá)到服務(wù)城市發(fā)展的目的（圖1）。城市規(guī)劃雖然沒有直接“規(guī)劃”某種國家制度（政治制度），毫無疑問的可作為政治規(guī)劃的一種表現(xiàn)形式。根據(jù)布坎南理論觀點(diǎn)，城市規(guī)劃與國家制度是隸屬關(guān)系下的配套制度，兩者之間的匹配程度反映了對城市發(fā)展的促進(jìn)效果。

2.2 城市規(guī)劃適應(yīng)國家制度改革的內(nèi)在邏輯

圖1 國家制度變遷對城市規(guī)劃的影響機(jī)制圖

既然“與生俱來”的擁有與國家政治綁定在一起的使命，當(dāng)國家制度發(fā)生改革時，城市規(guī)劃存在不同的路徑適應(yīng)國家制度變遷，即從物質(zhì)空間維度、技術(shù)維度、經(jīng)濟(jì)維度、社會維度到可持續(xù)發(fā)展維度的規(guī)劃思想變革，共同推動國家制度改革下城市規(guī)劃的適應(yīng)發(fā)展。而近現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展歷程顯示出規(guī)劃的改革趨勢與下一時期的國家制度發(fā)展方向是相吻合的。

國家制度改革背景下，城市規(guī)劃潛在地反映了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，通過制度、技術(shù)與體系方面做出相應(yīng)的系統(tǒng)性調(diào)整，以適應(yīng)城市建設(shè)中新的政府主體與市場主體關(guān)系及其利益訴求。目前，基于制度視角的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)（林毅夫），新公共管理（簡·萊恩）等學(xué)科觀點(diǎn)，均主張市場化主體對城市開發(fā)建設(shè)的積極作用。又如撒切爾夫人主政之后，英國由“左派”思想向“新右派”的保守思想過渡，中央政府減少對于市場行為的干涉，城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由市場說了算，城市規(guī)劃通過“協(xié)作規(guī)劃”“合作規(guī)劃”等規(guī)劃范式轉(zhuǎn)型響應(yīng)國家制度改革。

3 中國國家制度改革及其規(guī)劃適應(yīng)性評價

3.1 建國以來的我國國家制度改革特征

建國以來，我國經(jīng)歷了二次國家制度變遷，1978年后的特色社會主義制度建立和中共十八大后的政治經(jīng)濟(jì)體制深化改革。四十年來的改革開放伴隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，從歷屆黨代會的宏觀經(jīng)濟(jì)制度變遷，反映了中央政府對待政府與市場在城市建設(shè)發(fā)展中作用的態(tài)度轉(zhuǎn)變（表2-1）。即：從個體經(jīng)濟(jì)是補(bǔ)充（中共十二大），到私營經(jīng)濟(jì)是補(bǔ)充（中共十四大），到非公有制經(jīng)濟(jì)是重要組成部分（中共十五大），到堅(jiān)持兩個“毫不動搖”（中共十六大），再到堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)、形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭新格局（中共十七大），到“市場在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用”（中共十八大），最后對“自然資源和生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村振興”等具體方面的改革（中共十九大）。

表1 歷屆黨代會的核心思想及其對城市建設(shè)的影響表

從政府與市場關(guān)系的變遷可以看出，市場在城市建設(shè)運(yùn)行中的作用日益加強(qiáng)。改革開放四十年來，市場化建設(shè)行為提高了建設(shè)主體積極性、城市建設(shè)效率與資本利用率，中央與地方政府不再作為“全能政府”全方位的承擔(dān)產(chǎn)業(yè)設(shè)施與城市配套設(shè)施的建設(shè)任務(wù)。從我國東南沿海到中西部地區(qū)，市場化程度與城市發(fā)展水平存在較大差異，政府與企業(yè)在城市建設(shè)中承擔(dān)的作用存在較大差異，然而，較為剛性與統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)不同地區(qū)城市建設(shè)的實(shí)際需求。但更多因素是在國家制度改革的影響下，由我國相配套的城市規(guī)劃變革不足造成的，以至于城市規(guī)劃制度發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)社會制度發(fā)展，不能較好的服務(wù)于城市建設(shè)發(fā)展。

3.2 國家制度改革下的我國城市規(guī)劃適應(yīng)性評價

3.2.1 國家制度差異：外來和尚念不好本土的經(jīng)

雖然中西方國家存在著體制差異，但城市由前工業(yè)化階段向工業(yè)化階段、后工業(yè)化階段發(fā)展的演進(jìn)規(guī)律是類似的。改革開放以后，我國多數(shù)城市大多引入西方城市規(guī)劃理論與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，而在實(shí)際運(yùn)用中發(fā)現(xiàn)，這些國外規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)大多不能照搬到中國實(shí)踐之上來。最主要的原因是，發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃歷程是依附于自由市場經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)權(quán)私有化格局演變而來，而中國的城市規(guī)劃還兼有深厚的“自上而下”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，這兩者本是沖突的。歐美國家的城市規(guī)劃比較重視對大眾行為的引導(dǎo)與控制，多強(qiáng)調(diào)私有化產(chǎn)權(quán)的公共利益職責(zé)。而中國的城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了“自上而下”的行政執(zhí)行力和對市場化行為的支撐，同時保護(hù)私有化權(quán)益和弱勢群體利益。鑒于國家制度的不同變遷方向，各國城市規(guī)劃的適用性發(fā)展存在較大差異，導(dǎo)致西方的規(guī)劃理論與制度、技術(shù)難以滿足中國城市建設(shè)要求。

3.2.2 國家制度變遷類型差異：城市規(guī)劃滯后于國家制度改革

目前，我國已經(jīng)進(jìn)入以政治體制改革為核心的深化階段，經(jīng)濟(jì)與政治體制的每一次改革是對政府與市場關(guān)系的重構(gòu)。而十九大以后，我國“自上而下”制度改革下的國務(wù)院多類部委職責(zé)調(diào)整，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會配套制度難以及時適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，以至城市規(guī)劃無法與國家制度及其它配套制度相互協(xié)調(diào)，最終影響了城市建設(shè)發(fā)展效益。

相比而言，美國、英國、日本等國家的國家制度體系經(jīng)過了100多年的漸進(jìn)發(fā)展，并伴隨著本國城市化率的自然增長，才逐步形成了相對完善的城市規(guī)劃體系與管理制度。而中國城市規(guī)劃在60余年時間里，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的大躍進(jìn)階段，文化大革命的停滯階段和市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的“初生”階段。在國家制度的快速改革進(jìn)程中，城市規(guī)劃難以系統(tǒng)、全面的自適應(yīng)發(fā)展。在多元化、復(fù)雜化與動態(tài)化的城市發(fā)展現(xiàn)階段，我國城市規(guī)劃理論與制度建設(shè)需要適應(yīng)深化改革的步伐，應(yīng)對城市發(fā)展的訴求、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和配套制度的建構(gòu)。

4 新時期背景下的中國城市規(guī)劃適應(yīng)邏輯

4.1 “十九大”后的我國城市規(guī)劃角色與作用

我國處于社會主義初級階段的國情與社會主義市場經(jīng)濟(jì)地位，決定了我國“混合型”國家制度類型?，F(xiàn)階段中國正在以較快的速度，“自上而下”地著手深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革。十九大以來，我國基本明確了政府的宏觀調(diào)控作用與服務(wù)型職能，城市具體建設(shè)交由市場解決，這樣改變了政府的裁判員與運(yùn)動員的雙重角色，并限制了政府那雙管不住的手。在此背景下，以政府為代表的公共部門與以企業(yè)為代表的私營部門，在承擔(dān)城市建設(shè)分工上存在較大的彈性。其次，政府與企業(yè)建設(shè)行為背后的利益需求，以及不同城市設(shè)施的經(jīng)濟(jì)社會外部性存在較大差異，由此我國城市規(guī)劃首先需要把握“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”中政府與市場之間的“度”，以適應(yīng)不同城市建設(shè)主體之間的關(guān)系，以及確定在此關(guān)系下不同城市建設(shè)行為的參與方式（圖2）。

圖2 城市規(guī)劃在城市建設(shè)中的作用圖

突出城市規(guī)劃的空間屬性與政策屬性是應(yīng)對國家制度改革的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃是通過對事物空間屬性的管理達(dá)到引導(dǎo)、控制其經(jīng)濟(jì)屬性與社會屬性的目的，即通過研究其經(jīng)濟(jì)屬性（包括影子價格因素）與社會屬性（包括外延社會效益），對其空間屬性采取定位、定性、定量、定界方面的指導(dǎo)、控制與管理（圖3）。

由此，中國城市規(guī)劃應(yīng)對國家制度改革的適應(yīng)路徑可理解為：以“發(fā)展”為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的空間承載性，加強(qiáng)空間與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等“五位一體”的同質(zhì)性特征對接，由此建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市規(guī)劃理論與技術(shù)；并作為政府優(yōu)化配置城市資源的宏觀調(diào)控手段和空間平臺，城市規(guī)劃組織協(xié)調(diào)相關(guān)城市發(fā)展要素，“合力”促進(jìn)城市發(fā)展，從而達(dá)到平衡發(fā)展中公平與效率的根本要求。

圖3 城市建設(shè)對象與城市規(guī)劃的作用關(guān)系

4.2 新時期背景下的我國城市規(guī)劃變革思路

4.2.1 與時俱進(jìn)的規(guī)劃發(fā)展觀

城市規(guī)劃發(fā)展觀是指適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治制度深化改革下的城市發(fā)展不確定性，以及不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化程度差異下的地方調(diào)控政策，并滿足政府與企業(yè)之間的動態(tài)博弈關(guān)系，保持對現(xiàn)有規(guī)劃技術(shù)、方法與管理手段的動態(tài)調(diào)整。其次，充分考慮城市空間從萌芽期、成長期到成熟期階段的量變到質(zhì)變過程中，城市產(chǎn)業(yè)、社會、生態(tài)在空間上的不同反映，及其城市空間的自身演變特征。

4.2.2 政體特色下的規(guī)劃合作觀

城市規(guī)劃的合作觀，是指城市規(guī)劃作為促進(jìn)政府、企業(yè)與社會三者合作的空間平臺，以此推動城市發(fā)展要素之間的合作，優(yōu)化配置城市資源。我國的規(guī)劃合作觀有別于西方的“合作規(guī)劃”概念。在國外，“執(zhí)法、司法與立法”是三權(quán)分立的格局，政府作為執(zhí)法主體只是管理維護(hù)城市運(yùn)行，不直接參與具體建設(shè)事項(xiàng)，城市規(guī)劃理論與實(shí)踐可較少受到政府的行政干預(yù)，可相對順利地推動城市管理制度建設(shè)。

我國城市建設(shè)參與主體之間的關(guān)系受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市治理能力的綜合影響。在服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，城市規(guī)劃通過不同規(guī)劃手段與控制力度滿足計(jì)劃與市場的雙重調(diào)控要求，加強(qiáng)對城市發(fā)展的引導(dǎo)，優(yōu)化配置城市資源。

4.2.3 推動市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃制度觀

城市規(guī)劃制度是城市規(guī)劃實(shí)施與城市發(fā)展的保障。規(guī)劃制度觀強(qiáng)調(diào)通過制定合適的法制手段促進(jìn)城市發(fā)展，提高建設(shè)效率并維系公平。新國家制度突出市場經(jīng)濟(jì)對城市發(fā)展的核心地位，私人部門在承接各項(xiàng)城市設(shè)施建設(shè)中起到核心作用。而市場經(jīng)濟(jì)實(shí)則為“法制經(jīng)濟(jì)”， 建立規(guī)劃制度既是為了約束地方政府那雙“管不住的手”，也放活市場經(jīng)濟(jì)并避免市場失效。同時，城市規(guī)劃制度建設(shè)存在其局限性，它需要結(jié)合其他法律手段、經(jīng)濟(jì)手段與行政手段共同指導(dǎo)政府、企業(yè)和社會主體的建設(shè)行為。

5 新時期背景下的城市規(guī)劃適應(yīng)路徑

5.1 中國城市規(guī)劃具備的雙重職能

城市規(guī)劃是通過服務(wù)于城市建設(shè)，達(dá)到促進(jìn)城市發(fā)展的目的。其中，發(fā)展觀突出城市規(guī)劃尊重制度變遷現(xiàn)象和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，合作觀反映了城市規(guī)劃促進(jìn)不同參與主體和城市發(fā)展要素合作的服務(wù)職能，制度觀則強(qiáng)化了城市規(guī)劃引導(dǎo)、約束城市建設(shè)主體行為的政策屬性。由此，十九大后中國政治經(jīng)濟(jì)體制深化改革的背景下，我國城市規(guī)劃應(yīng)該具備的兩個重要職能——公共服務(wù)與公共政策的雙重角色，只有這樣，才能適應(yīng)國家制度變遷下的城市建設(shè)發(fā)展要求，并滿足自然資源部、住建部等部門的各自分工和任務(wù)要求。

一直以來，各界多研究城市規(guī)劃的公共政策角色和職能，而規(guī)劃政策是通過指導(dǎo)、約束、管理、監(jiān)督參與主體的建設(shè)行為達(dá)到修正其行為結(jié)果的目的。當(dāng)城市規(guī)劃無法調(diào)和多元建設(shè)主體之間的利益沖突時，其政策效用便會大打折扣。在新改革背景下，公共服務(wù)體現(xiàn)了城市規(guī)劃為城市建設(shè)發(fā)展的綜合服務(wù)觀，包括為參與主體、城市設(shè)施建設(shè)、其他類型制度的綜合服務(wù)。公共政策是城市規(guī)劃作為政府的調(diào)控手段行使城市建設(shè)管理職責(zé)，并依據(jù)不同城市發(fā)展水平，制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與政策內(nèi)容。城市規(guī)劃的公共服務(wù)職能是行使公共政策職能的基礎(chǔ)，公共政策職能是發(fā)揮公共服務(wù)職能的制度保障，兩者之間相輔相成，缺一不可。

5.2 城市規(guī)劃的公共服務(wù)職能

擁有公共屬性的政府部門或政策工具都應(yīng)具有公共服務(wù)的職能，城市規(guī)劃的公共服務(wù)職能突出自身的空間平臺作用，依據(jù)各類城市設(shè)施特征，為參與主體提供一個利益溝通與博弈的服務(wù)平臺。我國城市規(guī)劃的公共服務(wù)職能具有多層次特征，其目標(biāo)在于協(xié)調(diào)中央與地方政府的土地資源沖突，協(xié)調(diào)地方政府決策層與執(zhí)行層之間的關(guān)系，地方政府與企業(yè)、社會之間的關(guān)系。從宏觀層次看，城市規(guī)劃是以城市發(fā)展階段性特征與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)，為政府提供城市發(fā)展決策建議，并加強(qiáng)政府的有效行政與有效管理；微觀層次上，城市規(guī)劃作為政府行政職能之一，為企業(yè)與社會搭建合作平臺，突出有效參與和有效建設(shè)。

圖4 城市建設(shè)相關(guān)規(guī)劃的邏輯關(guān)系圖

宏觀層次：突出城市規(guī)劃的空間發(fā)展戰(zhàn)略職能，為政府領(lǐng)導(dǎo)層提供決策依據(jù)，并為同級行政部門提供城市發(fā)展要素的管理平臺。政府各職能機(jī)構(gòu)是優(yōu)化配置城市發(fā)展要素的主體，不同部門負(fù)責(zé)管理不同類型要素，經(jīng)濟(jì)類管理部門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)工作安排，社會類管理部門負(fù)責(zé)社會發(fā)展的相關(guān)工作安排等。其中，各類型規(guī)劃是行政部門管理工作的依據(jù)，而城市規(guī)劃扮演了統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的“空間平臺”。城市規(guī)劃管理部門通過與其他行政部門之間的協(xié)作，發(fā)揮城市發(fā)展要素的合力作用（圖4）。

微觀層次：如何公平的處理社會與企業(yè)之間的博弈關(guān)系，關(guān)鍵在于城市規(guī)劃為其提供一個各自表達(dá)、溝通其利益訴求的平臺，保障各自利益。不同城市發(fā)展階段下的政治、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致企業(yè)與社會的公共參與程度與要求存在差異性，城市規(guī)劃應(yīng)通過技術(shù)手段予以區(qū)分，讓各方能夠充分參與、公平參與。其中，企業(yè)關(guān)注規(guī)劃要素的經(jīng)濟(jì)價值，比如容積率、建筑高度、綠地率、土地利用性質(zhì)等控制要素，居民關(guān)注規(guī)劃要素的社會價值，比如教育、文化、娛樂、體育設(shè)施的區(qū)位、規(guī)模、數(shù)量等控制內(nèi)容，這要求政府各行政部門對城市設(shè)施多元屬性的統(tǒng)一管理。

5.3 作為公共政策的城市規(guī)劃

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。作為公共政策，城市規(guī)劃重在通過引導(dǎo)、調(diào)節(jié)相關(guān)利益者的行為，達(dá)到保障城市設(shè)施建設(shè)的目的，體現(xiàn)出公共政策的本質(zhì)——利益的合理分配與利益的優(yōu)化增進(jìn)。

城市規(guī)劃政策是具體的、可運(yùn)用的。市場經(jīng)濟(jì)下多元建設(shè)主體參與城市建設(shè)活動，不同主體及其需求對承接的城市設(shè)施存在差異性偏好。由此制定規(guī)劃政策，需要兼顧不同城市發(fā)展階段的城市建設(shè)主體類型，并針對不同城市設(shè)施特征做出價值判斷及技術(shù)應(yīng)對。

6 結(jié) 語

國家制度改革導(dǎo)致了政府主體和市場主體所承擔(dān)的城市建設(shè)工作邊界的變化，直接影響了城市規(guī)劃的實(shí)際效用。依據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實(shí)際情況，國家制度會因此做出相應(yīng)調(diào)整，或以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為目的，或維護(hù)社會穩(wěn)定，或保護(hù)生態(tài)環(huán)境。本文研究強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的本體作用，即適應(yīng)不同目標(biāo)下的國家制度改革，城市規(guī)劃需要在規(guī)劃思想、理論、政策、技術(shù)與方法等一系列方面改進(jìn)，以適應(yīng)新的國家制度環(huán)境并促進(jìn)城市發(fā)展。

十九大后國家組建了自然資源部，城市規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變?yōu)閲量臻g規(guī)劃體系，這進(jìn)一步突出了城市規(guī)劃的空間承載職能和空間屬性特征，從而更加合理、客觀、積極地影響和對待城市的規(guī)劃與發(fā)展，這在當(dāng)今形勢下顯得尤為重要。