嚴有龍,王 軍,王金滿,荊肇睿

〔1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院,北京 100083;2.自然資源部國土整治中心/ 自然資源部土地整治重點實驗室,北京 100035〕

濕地作為地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一,介于水、陸之間,有“地球之腎”“天然物種庫”等美譽,具有獨特的生物多樣性和生態(tài)景觀特征,是人類最重要的生存環(huán)境之一[1]。有研究[2]表明,濕地是單位面積服務(wù)價值最高的生態(tài)系統(tǒng),具有支持、供給、調(diào)節(jié)和文化等多種功能。人口與經(jīng)濟快速增長導(dǎo)致的城市擴張、圍墾占用、過度捕撈、外來物種入侵和污染物排放,加之缺乏強而有效的保護手段,致使?jié)竦仄茐膰乐?，?shù)量銳減。濕地已成為世界范圍內(nèi)受威脅最嚴重的生態(tài)系統(tǒng)之一[3-4]。

生態(tài)補償制度作為一種重要的濕地保護手段,目的在于實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化,協(xié)調(diào)各方利益,在實踐過程中不斷改進補償制度以維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,使?jié)竦厣鷳B(tài)功能服務(wù)更加有效[5]。與國外相比,我國在濕地保護和補償方面相對落后,在生態(tài)文明建設(shè)背景下積極推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設(shè)勢在必行[6]。因此,在總結(jié)濕地生態(tài)補償內(nèi)涵、研究對象、政策與實踐的基礎(chǔ)上,分析當前研究存在的不足,并對未來濕地生態(tài)補償研究方向進行展望,以期為我國濕地生態(tài)研究和保護提供參考與借鑒。

1 濕地生態(tài)補償?shù)母拍?/h2>

1.1 濕地與生態(tài)補償

廣義的濕地指地表除海洋外的水體,泛指覆蓋水深不超過2 m的低地、含水量較高的草甸和低潮時水深不超過6 m的沿海區(qū)域。該觀點以中國、加拿大為代表,特點是范圍較廣,便于進行整體生態(tài)保護,但在部分區(qū)域存在爭議。狹義的濕地指水、陸之間的過渡地帶,滿足具有水生植物、濕土或生長季節(jié)底層有時被水淹沒其中任一條件即可。該觀點以美國為代表,廣泛為學(xué)者所接納,適合于科研應(yīng)用,強調(diào)濕地的水養(yǎng)價值[7]。目前國內(nèi)學(xué)者廣為接受的觀點為濕地指地球表面季節(jié)性或常年積水(水深不超過2 m)的土地及其中的生物種群共同構(gòu)成的完整生態(tài)系統(tǒng)[8]。

從世界范圍看,生態(tài)補償概念為中國特有,國際上更多采用的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(payments for ecosystem services,PES),并且早已開展了全面深入的理論和實踐研究,積累了豐富經(jīng)驗。相關(guān)學(xué)者多從PES的應(yīng)用領(lǐng)域、模型構(gòu)建、績效評估和運作方式等方面進行研究[9-10]。針對生態(tài)補償?shù)母拍?相關(guān)學(xué)者表述不一[9，11-14]。

在我國,孫新章、毛峰等較早提出生態(tài)補償概念。目前相關(guān)學(xué)者對于生態(tài)補償研究大都基于具體的生態(tài)系統(tǒng),也有學(xué)者通過生態(tài)補償?shù)湫桶咐龑Φ胤綄用娴膶嵺`經(jīng)驗進行分析總結(jié)[15]。現(xiàn)階段關(guān)于生態(tài)補償尚缺乏統(tǒng)一界定。廣義的生態(tài)補償包括對造成的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)損害的補償,以及向保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境與功能而犧牲的集體和個人的補償,可以解釋為生態(tài)服務(wù)的支付、交易、獎勵或補償?shù)慕M合體。狹義的生態(tài)補償指對人類行徑給生態(tài)環(huán)境引發(fā)的不良影響的補償,即人類生產(chǎn)生活對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成損害及損害后所實施的恢復(fù)與綜合整治等一系列活動的總稱[16]。相比之下,廣義的生態(tài)補償更加注重對保護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)而犧牲利益的群體的補償,因此筆者主要研究廣義的濕地生態(tài)補償。

1.2 濕地生態(tài)補償

萬容[17]認為濕地生態(tài)補償是對濕地提供的生態(tài)服務(wù)的支付、交易、獎勵或補償?shù)慕M合體,以達到生態(tài)環(huán)境利用或保護行為的外部效應(yīng)內(nèi)部化,保持生態(tài)功能穩(wěn)定,實現(xiàn)濕地的可持續(xù)利用,滿足生態(tài)文明建設(shè)要求。與上述表述不同,趙光洲等[18]提出濕地生態(tài)補償是對濕地資源利益主體關(guān)系的糾正,達到在濕地資源利用中受益者主動付費、保護者獲得回報、破壞者承擔責(zé)任、受害者得到賠償?shù)男Ч?。劉子剛等[19]則認為濕地生態(tài)補償是一種經(jīng)濟手段和利益協(xié)調(diào)機制,目的是促進濕地生態(tài)功能的恢復(fù)及保護,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,既補償濕地保護和恢復(fù)者,又對開發(fā)利用及破壞者征收生態(tài)補償稅費用于濕地生態(tài)功能的修復(fù)和保護。通過相關(guān)概念總結(jié)分析,筆者認為濕地生態(tài)補償至少應(yīng)包括以下3方面內(nèi)容:(1)由濕地資源利用者或破壞者付費,并承擔相應(yīng)責(zé)任;(2)對濕地資源開發(fā)受害者或因保護濕地而放棄發(fā)展機會成本的個人或集體進行補償;(3)對濕地生態(tài)系統(tǒng)自身保護或恢復(fù)成本進行補償,特別是建設(shè)濕地自然保護區(qū)、濕地公園等。

2 濕地生態(tài)補償研究對象

2.1 濕地生態(tài)補償載體

長期以來,由于相關(guān)利益者對濕地資源的不均衡分配,保護者難以獲得相應(yīng)回報,而受益者免費獲得環(huán)境效益;破壞者對環(huán)境損害承擔的責(zé)任有限,而受害者也沒有得到賠償,這種不公使?jié)竦乇Ｗo變得困難重重[20]。濕地生態(tài)補償載體是建設(shè)補償機制的前提,補償主體指消費濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為群體,是濕地生態(tài)補償工作的主導(dǎo)者,明確補償主體是解釋“誰補償”的問題;補償客體指實施濕地生態(tài)補償?shù)难a償目標,明確補償客體是解釋“補給誰”的問題[21]。

在國外,ENGEL等[9]認為補償客體應(yīng)為最低成本的環(huán)境服務(wù)提供者,若產(chǎn)權(quán)明晰則最合適的補償客體為資源所有者。大多數(shù)學(xué)者將補償客體分為有影響力的地方和個人2類[27-28]。目前許多國家生態(tài)補償客體都采取該劃分方式,對社區(qū)集體的非現(xiàn)金補償以及按個人和家庭貢獻比例而給予的現(xiàn)金補償[14]。在國內(nèi),補償客體一般包括2方面;(1)為反映濕地資源價值,補償資源所有者和保護者;(2)考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,對濕地生態(tài)系統(tǒng)進行補償[29]。但有學(xué)者認為生態(tài)補償客體應(yīng)不僅能提供大量生產(chǎn)資料以支持人類生存與發(fā)展,而且要在改善和保護生態(tài)環(huán)境工作中承擔著重要角色,因此濕地生態(tài)系統(tǒng)作為補償?shù)淖罱K客體,仍需要通過人類才能間接達到補償效果[26]。

2.2 濕地生態(tài)補償方式

濕地生態(tài)補償方式包括直接補償和間接補償2大類,直接補償是補償客體獲得實物和現(xiàn)金補償,間接補償則是獲得優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)等補償[30]。從短期來看,經(jīng)濟補償似乎更符合補償客體意愿,但通常補償基金有限,同時補償區(qū)域經(jīng)濟和教育水平較落后,造成補償資金使用效率較低,因此采用項目、技術(shù)、政策和智力等形式的綜合補償比經(jīng)濟補償更加科學(xué)合理。當前主要按照資金轉(zhuǎn)移方式開展補償方式研究(表1[31-33])。

表1 濕地生態(tài)補償方式匯總

Table 1 Summary of the wetland ecological compensation methods

政策方式內(nèi)涵及特征實踐來源文獻 政府財政政策各級政府財政轉(zhuǎn)移支付方式及專項資金上、下級政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付,利益雙方的橫向轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護專項基金國家建立重要自然保護區(qū)和生態(tài)功能區(qū)、補償基金制度以及跨省域補償?shù)萚31-32] 生態(tài)稅費政策包括生態(tài)補償費、資源費和污染排放費的補償實踐及生態(tài)環(huán)境稅改革又稱環(huán)境稅或綠色稅,為保護資源環(huán)境的各種稅收總稱,是一種內(nèi)化外部成本和激勵環(huán)保行為的經(jīng)濟手段,是國家公共財政的重要支撐按照濕地征用面積、使用資源量、污染程度和破壞面積可分別征收濕地占用稅、資源使用稅和生態(tài)恢復(fù)費等[31-32] 市場交易政策包括水資源、碳匯和生態(tài)建設(shè)配額交易等包括私人模式、開放市場交易模式以及生態(tài)產(chǎn)品認證和標記模式,有利于激活市場因素美國濕地銀行、水質(zhì)交易,碳排放權(quán)交易等[33]

2.3 濕地生態(tài)補償融資

我國濕地保護資金主要來源于公共財政、建設(shè)項目和國際項目資本3大類投資。公共財政投資包括國家和地方財政的濕地保護補貼、項目和專項基金;建設(shè)項目投資主要為農(nóng)業(yè)、林業(yè)和海洋等部門因保護濕地而發(fā)起的項目投入;國際項目資本投資指國際金融機構(gòu)和組織以貸款、捐贈等形式保護濕地的資金投入[34]。目前我國濕地生態(tài)補償逐漸由政府主導(dǎo)的單一投資向多元化、市場化的融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變(表2[34])。

表2 濕地生態(tài)補償融資渠道

Table 2 The financing channels of wetland ecological compensation

融資渠道內(nèi)涵優(yōu)、缺點 政府主導(dǎo)型政府通過財政或信貸手段來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資金的積累、配置和管理優(yōu)點是充分發(fā)揮各個環(huán)節(jié)激勵效用,具有穩(wěn)定性和保障性;缺點是政府財政壓力大,資金效率有待提高 政府-市場型政府和市場共同作用保護濕地生態(tài)系統(tǒng),主要包括建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓(BOT)和生態(tài)彩票模式優(yōu)點是渠道多樣,緩解財政壓力,能獲得長期穩(wěn)定投資,同時能進行自我監(jiān)督,提高效率;缺點是存在風(fēng)險和市場問題,法律保障缺失 市場主導(dǎo)型通過市場手段積累、配置和管理生態(tài)環(huán)境資金,實現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護,主要包括基金和生態(tài)金融渠道優(yōu)點是渠道多樣,方式靈活,能獲得長期穩(wěn)定投資,同時道德指數(shù)高,專業(yè)化程度高,可規(guī)避風(fēng)險;缺點是機制不完善,缺乏創(chuàng)新,增加稅收負擔,產(chǎn)權(quán)模糊,監(jiān)管不足

2.4 濕地生態(tài)補償標準

根據(jù)濕地保護的內(nèi)涵及特點,確定補償標準主要考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、保護濕地生態(tài)系統(tǒng)而喪失的發(fā)展機會成本與直接經(jīng)濟損失以及損失和破壞濕地生態(tài)后所需的恢復(fù)成本3方面因素[35](表3[12,36-38])。

表3 濕地生態(tài)補償標準確定方式比較

Table 3 Comparison of the methods for determining wetland ecological compensation standard

依據(jù)內(nèi)容優(yōu)、缺點來源文獻 濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值不同類型和區(qū)域濕地生態(tài)功能及價值各異,同時濕地生態(tài)功能復(fù)雜,需根據(jù)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實際價值,確定補償標準(1)不適合具體濕地生態(tài)補償標準,但可提供上限參考;(2)為濕地生態(tài)價值的認知及重點區(qū)域劃定奠定基礎(chǔ);(3)評估要求較高,但有助于解決濕地生態(tài)保護區(qū)資金短缺的難題,緩解協(xié)調(diào)開發(fā)與保護之間的矛盾[12,36-37] 保護濕地生態(tài)系統(tǒng)喪失的發(fā)展機會成本與直接經(jīng)濟損失補償標準參考濕地保護損失的機會成本,結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟水平和居民意愿等因素確定。具體方法包括機會成本法和受償意愿法(1)機會成本法應(yīng)用較為廣泛;(2)受償意愿法體現(xiàn)人文關(guān)懷,可提高公眾恢復(fù)和保護濕地的積極主動性,促進濕地生態(tài)補償工作順利實施;(3)可操作性較強,但缺乏一定的公平性[12,38] 破壞濕地生態(tài)后所需的恢復(fù)成本對于造成損害的濕地,根據(jù)恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)所投入的人力和物力成本征收生態(tài)補償費(1)不適合具體濕地生態(tài)補償標準,但可提供下限參考;(2)是對自然保護區(qū)管理者進行生態(tài)補償?shù)囊环N現(xiàn)實方法,但是實際很難獲取用于分析人力和物力成本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)[12,38]

2.5 濕地生態(tài)補償模式

創(chuàng)建濕地生態(tài)補償長效機制的條件是具有完備的濕地補償方式,而補償模式直接決定補償方式。不同濕地生態(tài)補償模式研究劃分標準不同。在實踐操作中,既要考慮補償相關(guān)利益群體,也要考慮補償濕地生態(tài)系統(tǒng)。采用基于政府財政轉(zhuǎn)移支付的直接補償時還需要關(guān)注市場化補償機制,因地制宜地選擇生態(tài)補償模式(表4[5,39-41])。

表4 生態(tài)補償模式匯總

Table 4 Summary of the ecological compensation models

劃分標準生態(tài)補償模式內(nèi)涵及特征具體方式文獻來源 按生態(tài)補償資金來源以政府為主導(dǎo)的政府補償模式政府是生態(tài)補償重要支付方,但市場調(diào)節(jié)仍是一種輔助手段政府主導(dǎo)的貨幣、商品、智力、項目、技術(shù)和政策等補償,包括征收生態(tài)稅費等[39] 以市場化運作為主導(dǎo)的市場補償模式以加快發(fā)展綠色生態(tài)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為指導(dǎo),補償主體為市場參與者資源開發(fā)補償、水權(quán)等生態(tài)權(quán)利交易、環(huán)保補償和綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)補償?shù)萚5,39] 按生態(tài)補償資金分配對利益相關(guān)群體的補償模式主要包括個人、集體以及通過利用濕地資源獲取收入的企業(yè)和有關(guān)部門等補貼濕地保護、管理或擁有的主體,同時由使用、污染或破壞的主體付費,采取實物賠償?shù)萚40]對濕地生態(tài)系統(tǒng)的補償模式采取重大工程等措施恢復(fù)、重建和保護濕地,或支持相關(guān)研究建設(shè)重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)和退耕還湖還濕工程,開展湖泊恢復(fù)計劃等[40-41]

2.6 濕地生態(tài)補償績效

通常以“額外增益”來表示生態(tài)補償績效,即在評估時強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一初始目標[14],包括通過付費購買及給定預(yù)算約束條件下所能獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),重點評估額外性和成本有效性2個指標[42]。從成本-效益角度看,對客體生計的直接和間接補償是生態(tài)補償支出成本的主要部分。

總體來說,濕地生態(tài)補償是以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)濕地開發(fā)利用中利益相關(guān)者的關(guān)系,最終實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和客體福祉的“雙贏”。在生態(tài)補償績效評價時通常重點關(guān)注濕地生態(tài)補償對改善濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響、補償政策實施成本與效益、補償對改善當?shù)剞r(nóng)戶福祉的作用、農(nóng)戶參與意愿和綜合優(yōu)化調(diào)控技術(shù)5個方面內(nèi)容[43]。

隱喻指用一種事物暗喻另一種事物，暗示二者之間存在相似性或類推性。它的本質(zhì)是用一種事物和經(jīng)驗理解另一種事物和經(jīng)驗，應(yīng)然地，喻體往往是具體、生動的常見事物或形象，這樣才能發(fā)揮它輔助理解本體的功能。教師在教學(xué)中常常穿插著隱喻，這種妙趣橫生的詞語能讓學(xué)生迅速理解和掌握知識點，并且產(chǎn)生體驗的共鳴。

3 濕地生態(tài)補償政策與實踐

3.1 國外濕地生態(tài)補償政策與實踐

3.1.1國外濕地生態(tài)補償政策

從世界范圍來看,濕地保護經(jīng)歷了鼓勵利用、限制使用與保護以及零凈損失3個階段。美國在濕地保護方面積累了廣泛經(jīng)驗,其濕地銀行制度是目前發(fā)展較為成熟、運用較為廣泛的一項政策,在濕地保護和市場化融資方面提供了較有價值的經(jīng)驗[44]。目前國際上最具代表性的生態(tài)補償政策工具包括保護抵消、生態(tài)服務(wù)付費和生態(tài)交易機制3個大類[40](表5[45-48])。

表5 國際生態(tài)補償政策及案例

Table 5 The international ecological compensation policies and cases

政策機制 內(nèi)涵案例來源文獻 保護抵消通過監(jiān)管驅(qū)動市場的創(chuàng)建,主要是減輕和彌補土地開發(fā)商對生態(tài)系統(tǒng)的影響美國濕地銀行、資源占補平衡[45] 生態(tài)服務(wù)付費理論基礎(chǔ)為科斯經(jīng)濟學(xué),是基于市場并強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)管理的生態(tài)保護模式哥斯達黎加FONAFIFO生態(tài)服務(wù)付費、加拿大濕地保育制度[46-48] 生態(tài)交易能有效實現(xiàn)環(huán)境目標,允許相關(guān)權(quán)利或許可證通過市場機制重新分配以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置水質(zhì)和碳排放權(quán)交易,德國的橫向轉(zhuǎn)移支付[48]

3.1.2美國濕地銀行實踐

面對濕地的嚴重破壞,美國在1972年通過的《清潔水法案》中納入了濕地開發(fā)和利用管理制度。濕地銀行的概念于1993年被正式提出[44-45]。美國濕地銀行是一個監(jiān)管驅(qū)動下的市場,通過濕地信貸交易來實現(xiàn)濕地平衡的目標,建立一系列制度,特別是在市場創(chuàng)建與運作方面推動其成功實踐[49]。濕地銀行在確保濕地合理開發(fā)利用的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)濕地的有效保護,保證濕地總面積和功能的平衡[50]。

美國濕地銀行主要涉及銀行主辦者、濕地開發(fā)者和濕地銀行檢查小組(mitigation bank review team,MBRT)3個利益群體。濕地銀行主辦者是賣家,需先將計劃草案提交給MBRT,在審核后簽署銀行協(xié)議書,并按內(nèi)容履行合約,選擇合適位置建設(shè)或恢復(fù)濕地,以一定面積的濕地作為濕地存款,供需要補償?shù)膯挝换騻€人購買。濕地開發(fā)者是買家,通常是對濕地生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的從事開發(fā)建設(shè)活動的群體。開發(fā)者應(yīng)盡可能避免破壞濕地,選擇對濕地破壞最小化的方案,對那些最小化的、不可避免的不利影響,則需要購買濕地信用進行等效補償。MBRT主要負責(zé)審核計劃草案,監(jiān)管銀行協(xié)議的實施和濕地信貸的產(chǎn)生,監(jiān)督濕地開發(fā)者遵守“避免、最小化、補償”的順序,遵循濕地開發(fā)許可證進行開發(fā)活動[49]。

3.2 我國濕地生態(tài)補償政策與實踐

3.2.1我國濕地生態(tài)補償政策

我國于20世紀80年代進入濕地生態(tài)補償萌芽階段,相繼出臺了土地管理法、環(huán)境保護法、水土保持法、自然保護區(qū)條例和水污染防治法等多部直接涉及濕地生態(tài)保護內(nèi)容的法律法規(guī)。進入21世紀以來,政府更是出臺各項保護和規(guī)劃文件,明確了我國濕地保護與合理利用的指導(dǎo)思想和行動綱領(lǐng),提出濕地保護全局目標。隨后我國濕地生態(tài)補償進入試點探索和起步階段,2009年由財政部會同水利部、原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)境保護部和原國家林業(yè)局等多部門啟動并實施全國濕地生態(tài)補償試點工作。2011、2014年先后印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法〉的通知》(財農(nóng)〔2011〕423號)和《關(guān)于切實做好退耕還濕和濕地生態(tài)效益補償試點等工作的通知》(財農(nóng)便〔2014〕319號),進一步明確省級財政部門、林業(yè)主管部門、承擔試點任務(wù)縣級政府和實施單位的責(zé)任,提出加強財政資金管理的要求,為加強濕地保護和建立生態(tài)補償制度奠定了堅實基礎(chǔ)。2016年印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)及《關(guān)于印發(fā)濕地保護修復(fù)制度方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕89號)著力落實濕地生態(tài)保護與補償任務(wù),率先開展補償試點。2017年通過的《建立國家公園體制總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號)旨在建立健全濕地生態(tài)保護補償制度。十九大報告也提出“強化濕地保護和恢復(fù),加快完善市場化、多元化生態(tài)補償機制,建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[2]。

3.2.2我國濕地生態(tài)補償實踐

我國在濕地生態(tài)補償實踐方面做了諸多有益探索。1992年正式加入《濕地公約》后,隨即采取了一系列措施恢復(fù)和保護濕地,并將合理利用與保護濕地納入國家優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。21世紀初我國不斷增強濕地保護規(guī)劃,對重點區(qū)域?qū)嵤尵刃员Ｗo,履行《濕地公約》的相關(guān)規(guī)定。2009年國家提出建立濕地生態(tài)補償制度并開展試點工作,2010年將多個濕地納入濕地保護補貼范圍,隨即正式啟動《生態(tài)補償條例》,標志著我國濕地生態(tài)補償制度達到新的立法準備階段。各省、區(qū)、市也在積極探索濕地生態(tài)補償實踐[51],黑龍江、廣東、天津、江蘇、青海和西藏等安排專項資金用于濕地生態(tài)效益補償?shù)脑圏c工作;山東鼓勵實施退耕還濕與退漁還濕,對積極響應(yīng)的集體和個人給予補償并對其轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)給予幫扶;湖北出臺洪湖濕地生態(tài)補償辦法,以此加強對洪湖濕地資源的保護;2013年江西省鄱陽湖南磯國家級濕地自然保護區(qū)探索“點鳥獎湖”生態(tài)激勵機制。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)能實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)和文化服務(wù)價值的定量描述,目前已有研究嘗試將其納入生態(tài)補償績效考核評價中[52]。

4 研究存在的問題與改進建議

4.1 研究存在的問題

目前我國濕地生態(tài)補償研究主要集中在理論和政策實踐方面,在理論研究方面重點圍繞補償載體、方式、融資、標準、模式和績效等,且更傾向于研究補償過程中方式、標準和模式以及補償實施后的績效,一個重要的原因是這些研究內(nèi)容與公民利益直接相關(guān),關(guān)乎濕地生態(tài)補償實施的成敗。在政策實踐研究方面,開展了大量探索研究,已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的政策和實踐策略。但我國濕地生態(tài)補償工作起步較晚,理論研究和實踐應(yīng)用都與國外存在較大差距,仍處在試點探索和起步階段,目前存在的問題主要包括:

(1)濕地生態(tài)補償理論研究落后于實踐。生態(tài)補償涉及的利益群體較多,包括國家、政府、企業(yè)、集體和個人等,同時涉及多學(xué)科多領(lǐng)域交叉,需要進行多方面利益權(quán)衡,理論研究滯后則難以為實踐提供強力支撐。

(2)濕地生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)制度設(shè)計存在欠缺。盡管一些地區(qū)已經(jīng)開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償試點工作,并取得一定成效。然而,各地區(qū)自然資源稟賦各異,導(dǎo)致補償主體、范圍和標準等差異性較大,同時生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)不盡完善,影響濕地保護效果。

(3)濕地生態(tài)補償資金渠道相對單一,補償標準差異大。我國濕地生態(tài)補償主要采用政府補償模式,存在諸多弊端,如政府財政負擔大,權(quán)責(zé)不對等,資金使用監(jiān)管力度不足導(dǎo)致資金利用效率低等。同時生態(tài)補償實施先決條件為濕地資源生態(tài)服務(wù)價值收益和損失的量化評估,不同區(qū)域地理、社會和經(jīng)濟條件不同，增加了補償標準定量評價的難度。

(4)相應(yīng)監(jiān)管及補償成效評估機制還不健全。我國濕地保護生態(tài)補償工作起步較晚,相關(guān)行業(yè)技術(shù)人才嚴重缺乏,易導(dǎo)致監(jiān)管和補償成效評估機制不能及時到位,從而影響生態(tài)補償效率。

4.2 改進建議

(1)加強濕地生態(tài)補償理論研究。生態(tài)補償特別是濕地保護生態(tài)補償理論研究不夠成熟。盡管在國家和省級層面已初步確立補償資金來源,但補償途徑較單一,主要依靠國家和地方政府建設(shè)重大生態(tài)工程及輔助項目等,市場資源參與不足。應(yīng)加強濕地生態(tài)補償理論研究,公平公正利用好補償資金,保護好濕地資源。

(2)加快濕地生態(tài)補償制度研究。加強濕地保護生態(tài)補償制度研究勢在必行,這需要通過對相關(guān)規(guī)定進行梳理和協(xié)調(diào),推動制定綜合性生態(tài)補償法規(guī)與符合各地實際的濕地生態(tài)補償法律法規(guī),明確補償區(qū)域范圍,建立不同級別的濕地生態(tài)保護區(qū)或自然保護區(qū),為實施濕地生態(tài)補償提供科學(xué)依據(jù)。

(3)創(chuàng)新濕地生態(tài)補償模式研究。積極開展市場化、多元化生態(tài)保護補償模式研究,推動政府與市場相互支持是當前加快完善濕地保護生態(tài)補償機制的關(guān)鍵。同時鼓勵各地因地制宜地開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償工作,充分發(fā)揮試點帶動作用。例如大力推進準市場化生態(tài)補償模式的試行研究,在推行過程中借鑒學(xué)習(xí)國外濕地銀行、公共私營合作制(PPP)等成熟模式。

(4)增強濕地生態(tài)補償監(jiān)管及績效評估研究。監(jiān)管及績效評估機制直接決定生態(tài)補償實施的成敗。需要積極探索公眾參與方式,考慮將GEP與現(xiàn)有績效考核體系進行有機結(jié)合,對現(xiàn)有基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績效考核進行適當調(diào)整,通過完善考核激勵機制降低生態(tài)補償效率損失。