駱 悰 劉 龍 LUO Cong, LIU Long

0 引言

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來迅速席卷全球，各大城市首當(dāng)其沖。這些原本屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的“天之驕子”成為疫情重災(zāi)區(qū)，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)城市安全防災(zāi)能力的廣泛討論和反思，議題涵蓋公共衛(wèi)生、社區(qū)韌性、健康城市和信息化建設(shè)等諸多領(lǐng)域，都有待未來的城市規(guī)劃系統(tǒng)去面對(duì)。

實(shí)際上，城市安全（包括公共衛(wèi)生安全）一直是城市規(guī)劃中從不缺席的組成部分。既有的城市總體規(guī)劃框架基本囊括了傳統(tǒng)意義上的城市防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容，包括公共衛(wèi)生、防洪除澇、抗震、消防、人防、氣象災(zāi)害防治、地質(zhì)災(zāi)害防治等內(nèi)容；與城市安全相關(guān)的內(nèi)容也一直是城市規(guī)劃審查中重要的強(qiáng)制性要素。

近年來，安全要素作為城市發(fā)展的底線型約束條件已是城市規(guī)劃領(lǐng)域的共識(shí)，取得了一 出應(yīng)加強(qiáng)定的建設(shè)成效?！吧虾?035”總體規(guī)劃就將“安 些研究也全保障”作為城市發(fā)展的4大底線約束要素之 的嘗試。一，在其編制過程中即系統(tǒng)地開展了關(guān)于超大 防治專項(xiàng)城市韌性提升路徑的探索，通過綜合性的城市 防疫領(lǐng)域安全專題研究、綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃研究和近10健康城市項(xiàng)專業(yè)系統(tǒng)的安全防災(zāi)規(guī)劃研究，對(duì)城市總體 城市規(guī)劃規(guī)劃提供支撐[1-2]。 間規(guī)劃中

但從眾多專家學(xué)者對(duì)新冠肺炎疫情的反 康城市空思來看，城市規(guī)劃中的安全防災(zāi)工作需要改善 但在的不只是個(gè)別專業(yè)系統(tǒng)和個(gè)別環(huán)節(jié)，而是涉及 劃內(nèi)容仍理念內(nèi)涵、技術(shù)方法和體制機(jī)制等方方面面。 災(zāi)害防治與此同時(shí)，我國城市規(guī)劃正處于重要的發(fā)展轉(zhuǎn) 對(duì)象的范型期，2019年發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建 超大城市立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》 （包括疾（以下簡稱“《若干意見》”），2020年1月發(fā)布 時(shí)，城市《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南》（試行），當(dāng)前 超出城市正在開展《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南》 規(guī)劃應(yīng)對(duì)的深化工作。在新冠肺炎疫情凸顯城市安全防災(zāi)面臨的新問題和新挑戰(zhàn)之際，有必要總結(jié)相關(guān)問題和經(jīng)驗(yàn)，為新的市級(jí)國土空間總體規(guī)劃提供助益。

1 既有城市安全防災(zāi)規(guī)劃的短板

盡管我國城市已在安全防災(zāi)領(lǐng)域加大投入，但城市安全保障能力依舊是城市系統(tǒng)中最明顯的短板之一。以上海市為例，雖然城市建設(shè)水平和治理水平居于國內(nèi)前列，但根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測報(bào)告（2018年度）》，城市安全韌性（包括城市防洪除澇系統(tǒng)、應(yīng)急避難場所、公共消防和應(yīng)急救援力量等方面）在5大目標(biāo)的完成度方面敬陪末座，而且與其他目標(biāo)的差距較大（見圖1）。

究其原因，結(jié)合本次新冠肺炎疫情觀察和已有研究，本文認(rèn)為當(dāng)前城市安全防災(zāi)規(guī)劃存在以下短板。

1.1 傳統(tǒng)防災(zāi)領(lǐng)域研究基礎(chǔ)扎實(shí),但對(duì)新興 城市安全問題缺乏準(zhǔn)備

本次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，許多專家即提衛(wèi)生防疫和健康城市方面的研究。這是對(duì)改變城市規(guī)劃中安全防災(zāi)范疇張帆[3]、劉奇志[4]等提出應(yīng)加強(qiáng)傳染病規(guī)劃，彌補(bǔ)當(dāng)前城市規(guī)劃體系中衛(wèi)生的短板；周素紅[5]、王蘭[6]等建議深化相關(guān)規(guī)劃研究，探討建立系統(tǒng)的健康標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和導(dǎo)則，在不同層面的空融入健康城市理念，營造可持續(xù)的健間。既有的城市規(guī)劃管理中，安全防災(zāi)規(guī)以抗震、防汛防臺(tái)、消防、民防、地質(zhì)等規(guī)劃審查的強(qiáng)制性內(nèi)容為主，研究圍逐步固化。在氣候變化、全球化和進(jìn)一步集聚等背景下，發(fā)生重大災(zāi)害病傳播、人群踩踏）及預(yù)防次生災(zāi)害能源、交通與生活必需品供給安全等常規(guī)設(shè)防能力的新型安全問題成為的空白，而這些恰是今后城市安全防災(zāi)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

1.2 專業(yè)防災(zāi)系統(tǒng)擅長后期設(shè)施建設(shè)， 鮮少參與城市前期決策

重大災(zāi)害暴發(fā)時(shí)，安全防災(zāi)系統(tǒng)就從“后衛(wèi)”變成“前鋒”。鄭德高[7]提出需在城市留白機(jī)制中充分考慮生態(tài)和安全要素，希望寶貴的規(guī)劃留白空間不僅能聚焦重大事件或重大項(xiàng)目建設(shè)的空間需求，也能在城市應(yīng)急響應(yīng)安排中迅速轉(zhuǎn)化成為安全性較高的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，從規(guī)劃源頭提高城市應(yīng)對(duì)不確定性安全事件的彈性。

然而，在大量城市規(guī)劃實(shí)踐中，其重心往往是發(fā)展愿景、空間布局、土地指標(biāo)等內(nèi)容；安全防災(zāi)系統(tǒng)僅為作為配套專項(xiàng)，只需完成強(qiáng)制性要求、滿足上位標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范即可，并未真正參與城市前期決策；當(dāng)空間愿景與安全防災(zāi)要求存在沖突時(shí)，也往往是后者做出妥協(xié)和調(diào)整。長期的“配角”定位，使得安全防災(zāi)系統(tǒng)在面對(duì)重大災(zāi)害時(shí)，很難勝任“主角”的重任；安全防災(zāi)系統(tǒng)角色的配套化也可能導(dǎo)致結(jié)論的合理性出現(xiàn)偏差，從而降低對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的保障能力。如西北邊疆某城市片面跟風(fēng)學(xué)習(xí)大連的大廣場建設(shè)理念，不顧當(dāng)?shù)氐匦蔚孛惨蛩睾脱雌诮邓卣?，?zhí)意在荒漠山地照搬內(nèi)地平原地區(qū)的方格路網(wǎng)和廣場布局模式。結(jié)果當(dāng)汛期來臨時(shí)，新建成的城區(qū)被短時(shí)間暴發(fā)的洪水淹沒，造成巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失，以至于必須將城市規(guī)劃和建設(shè)安排推倒重來，不僅給地方平添災(zāi)害，也造成了很大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。

1.3 與設(shè)施建設(shè)能力相比， 安全防災(zāi)綜合治理能力薄弱

新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，疾控防疫專業(yè)部門基于原有經(jīng)驗(yàn)來處理新問題，是造成疫情擴(kuò)散的因素之一；歐美眾多國家的硬件建設(shè)不可謂不完備，但沒有結(jié)合中、日、韓等國經(jīng)驗(yàn)及時(shí)應(yīng)對(duì)，也是導(dǎo)致現(xiàn)階段疫情快速蔓延的重要原因?！盎鹕裆结t(yī)院”“雷神山醫(yī)院”的建設(shè)速度堪稱奇跡，但利用學(xué)校、體育場館、會(huì)展設(shè)施等設(shè)置“方艙醫(yī)院”更被認(rèn)為是普遍值得借鑒的高效模式。顯然，重大災(zāi)害面前，綜合治理能力的應(yīng)急響應(yīng)表現(xiàn)優(yōu)于特定領(lǐng)域、特定設(shè)施的建設(shè)能力。

在城市傳統(tǒng)安全防災(zāi)規(guī)劃中，受城市各部門事權(quán)范圍、研究方法等限制，規(guī)劃編制考慮的因素相對(duì)簡單，更多依賴專業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)判斷；一旦面臨災(zāi)害，主管部門難以精準(zhǔn)預(yù)判災(zāi)害事故的情況，也缺乏與其他專業(yè)安全防災(zāi)資源和應(yīng)急響應(yīng)措施的互動(dòng)，導(dǎo)致臨災(zāi)決策被動(dòng)、事倍功半，無法充分發(fā)揮安全防災(zāi)資源的效能。

1.4 現(xiàn)有安全防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系完備，但部分標(biāo)準(zhǔn)陳舊以及資源配置能力不足

安全防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)體系是城市規(guī)劃中落實(shí)重要安全防災(zāi)設(shè)施的基本依據(jù)，對(duì)近年城市安全防災(zāi)能力提升起到了重要作用。然而標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范帶有鮮明的強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性，在規(guī)范引導(dǎo)安全防災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí)，在更加復(fù)雜的城市安全形勢、日益緊缺的空間資源約束背景下，暴露出標(biāo)準(zhǔn)陳舊、管控要求僵化等問題。

圖1 2017年上海城市綜合運(yùn)行體征示意圖

圖2省級(jí)國土空間規(guī)劃技術(shù)路線中安全防災(zāi)內(nèi)容強(qiáng)化示意圖

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，突發(fā)事件背景下的醫(yī)療資源不足成為制約防疫工作的關(guān)鍵性因素之一。我國湖北省以外地區(qū)的新冠肺炎病死率約0.85%（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2020年4月8日，下同），而疫情嚴(yán)重的湖北省病死率達(dá)到4.74%（武漢市達(dá)5.15%），高達(dá)數(shù)倍的病死率差異，其一部分原因就是疫情中心地區(qū)的醫(yī)療系統(tǒng)在超負(fù)荷狀態(tài)下超飽和運(yùn)行甚至出現(xiàn)崩潰所致。從世界范圍來看，全球新冠肺炎病死率約5.92%，而疫情比較嚴(yán)重的意大利和西班牙這一數(shù)據(jù)分別達(dá)到12.67%和9.92%，同樣暴露出常規(guī)醫(yī)療體系建設(shè)無法有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情的問題；相比之下，醫(yī)療資源（尤其是重癥監(jiān)護(hù)資源）配置標(biāo)準(zhǔn)較高的美國、德國等國家，疫情病死率相對(duì)更低。

此外，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在指導(dǎo)具體安全防災(zāi)設(shè)施建設(shè)過程中，暴露出資源配置能力不足的問題。以城市消防系統(tǒng)建設(shè)為例，消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)希望打造功能完備（包括戰(zhàn)備執(zhí)勤、訓(xùn)練、生活、辦公、倉儲(chǔ)等）的公共消防站，因此提出較為剛性的消防站用地需求。但在消防站規(guī)劃和選址工作中，一方面，大量消防安全隱患集中的老舊城區(qū)受空間資源緊張的客觀條件限制，難以落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)消防站用地需求；另一方面，在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范約束下，難以對(duì)消防站設(shè)計(jì)功能進(jìn)行調(diào)整刪減，無法做到在保證滅火能力前提下適度降低用地需求。因此，導(dǎo)致部分老舊城區(qū)的消防站建設(shè)長期處于無法落地的困境，成為城市消防管理中的大難題。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范“按圖索驥”，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)資源的最優(yōu)化而忽視系統(tǒng)整體的安全性，可謂城市空間資源配置的負(fù)面典型。

2 對(duì)市級(jí)國土空間總體規(guī)劃的啟示

2.1 安全防災(zāi)能力是檢驗(yàn)市級(jí)國土空間總體規(guī)劃科學(xué)性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性的重要依據(jù)

2019年國務(wù)院發(fā)布的《若干意見》明確要求建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和操作性，強(qiáng)化了規(guī)劃的權(quán)威性，明確要求“任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃”。規(guī)劃地位和技術(shù)要求的提升，為城市安全防災(zāi)體系的升級(jí)提效提供了契機(jī)。

2020年1月發(fā)布的《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）明確提出將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，對(duì)重點(diǎn)安全問題開展專題研究，要求制定主要災(zāi)害的防治標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對(duì)措施等（見圖2）。

相比國家級(jí)、省級(jí)國土空間規(guī)劃對(duì)同級(jí)發(fā)展規(guī)劃的“基礎(chǔ)性”作用，作為一個(gè)城市的發(fā)展藍(lán)圖，市級(jí)國土空間總體規(guī)劃既非國土規(guī)劃的加強(qiáng)版也非城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間版，而是一定時(shí)間期限內(nèi)指導(dǎo)城市發(fā)展的施政總綱；是反映城市綜合治理能力的重要載體，應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性。其中，“國土空間”為其載體，“多規(guī)合一”為其手段，公共政策為其主要屬性，科學(xué)指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)為其核心職責(zé)。

新冠肺炎疫情凸顯了城市安全風(fēng)險(xiǎn)防范在規(guī)劃編制中的地位。國土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，為重新審視既有城市安全防災(zāi)規(guī)劃的定位、內(nèi)容和實(shí)施保障，改變過去“末端配套、被動(dòng)應(yīng)對(duì)、條線割裂、機(jī)械粗放”等問題，探索更科學(xué)的城市安全防災(zāi)治理路徑提供了難得的機(jī)遇；反過來，系統(tǒng)、高效的城市安全防災(zāi)能力也將成為檢驗(yàn)市級(jí)國土空間總體規(guī)劃科學(xué)性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性的重要依據(jù)。

2.2 安全防災(zāi)規(guī)劃的重心應(yīng)從設(shè)施布局向綜合治理轉(zhuǎn)變

市級(jí)國土空間規(guī)劃中的安全防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)從傳統(tǒng)的設(shè)施布局向系統(tǒng)性綜合治理轉(zhuǎn)變。這包括兩個(gè)維度：一是橫向覆蓋多專項(xiàng)，城市安全防災(zāi)已涉及城市的方方面面，這折射出現(xiàn)代城市治理的綜合性；二是縱向貫穿規(guī)劃編制和實(shí)施的全過程，安全防災(zāi)內(nèi)容既是規(guī)劃的“后衛(wèi)”，更是規(guī)劃的“前鋒”和“中衛(wèi)”，特殊時(shí)期還是規(guī)劃的“守門員”。

2.2.1 橫向覆蓋多專項(xiàng)

本次新冠肺炎疫情折射出單一部門和行業(yè)無法獨(dú)立應(yīng)對(duì)如此重大的災(zāi)害，就目前情況來看，對(duì)抗新冠肺炎疫情僅在各城市系統(tǒng)內(nèi)就涉及公共衛(wèi)生、醫(yī)療、應(yīng)急管理、交通、物流、能源、信息建設(shè)、生活必需品供給、環(huán)境建設(shè)等諸多方面，幾乎涵蓋現(xiàn)代城市運(yùn)行的所有相關(guān)領(lǐng)域。

規(guī)劃編制應(yīng)綜合考慮城市自身特性和安全防災(zāi)領(lǐng)域發(fā)展趨勢，在傳統(tǒng)安全防災(zāi)問題基礎(chǔ)上，考慮增加動(dòng)植物疫情防控、建筑安全（尤其是密集城區(qū)高層、超高層建筑老化風(fēng)險(xiǎn)）、食品安全、恐怖襲擊、突發(fā)環(huán)境事故（含核、生化污染）等一系列新興和潛在的城市安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步豐富綜合防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)涵，為多變的城市安全問題儲(chǔ)備充足的空間應(yīng)對(duì)智慧。

比如紐約市的規(guī)劃體系中設(shè)有年度綜合減災(zāi)規(guī)劃（NYC hazard mitigation plan）[8]，綜合考慮城市特點(diǎn)和氣候變化等趨勢，對(duì)海岸侵蝕、沿海風(fēng)暴、地震、洪水、極端高溫、大風(fēng)、寒潮、生化污染和核污染、網(wǎng)絡(luò)威脅、新興傳染性疾病、具有大流行特征的呼吸道病毒等城市安全問題做出了系統(tǒng)性的梳理和分析。更全面的研究范圍支撐了更充分的規(guī)劃準(zhǔn)備，從而為實(shí)現(xiàn)“更綠色、更偉大、更可持續(xù)”的“紐約2030”發(fā)展目標(biāo)提供了可能。

2.2.2 縱向貫穿規(guī)劃編制和實(shí)施的全過程

市級(jí)國土空間規(guī)劃不是規(guī)劃管理部門的一家之責(zé)，與城市安全相關(guān)的部門需要比以往更深入地參與規(guī)劃的編制和實(shí)施。安全議題應(yīng)在規(guī)劃決策的各個(gè)環(huán)節(jié)扮演重要的支撐性角色：在規(guī)劃前期研究中，通過識(shí)別影響城市中遠(yuǎn)期發(fā)展的重大安全問題、提前預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，從規(guī)劃源頭降低城市發(fā)生重大安全問題的概率；在規(guī)劃編制過程中，應(yīng)同步深化重點(diǎn)安全問題的專題分析或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃研究，對(duì)規(guī)劃愿景、空間方案提供準(zhǔn)確的安全保障底線；在規(guī)劃實(shí)施環(huán)節(jié)，安全防災(zāi)工程應(yīng)與城鎮(zhèn)建設(shè)保持同步，甚至適度超前實(shí)施，為特定地區(qū)的開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造基本的安全環(huán)境。簡而言之，安全防災(zāi)的相關(guān)要求應(yīng)跳出綜合防災(zāi)章節(jié)限制，需在市級(jí)國土空間總體規(guī)劃的目標(biāo)愿景、發(fā)展模式、空間布局、綜合交通等各領(lǐng)域均有所體現(xiàn)。

以上海市臨港地區(qū)發(fā)展為例，2003年提出在該地區(qū)建設(shè)新城設(shè)想時(shí)，當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件并不能支撐實(shí)施大規(guī)模開發(fā)（見圖3），濱江臨海的防洪防臺(tái)壓力、相對(duì)不良的地質(zhì)條件、陸域水網(wǎng)末端的水質(zhì)隱患成為制約新城遠(yuǎn)期發(fā)展的重要因素。在新城總體規(guī)劃編制過程中，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃主管部門充分認(rèn)識(shí)到安全要素對(duì)地區(qū)發(fā)展的重要性，要求優(yōu)先處理水安全等關(guān)鍵問題；并在規(guī)劃編制制度上創(chuàng)新，要求與規(guī)劃編制同步開展重要的專題要素規(guī)劃，并作為總體規(guī)劃附件同步實(shí)施。這確保了地區(qū)河網(wǎng)水系（見圖4）、重要安全防災(zāi)骨干工程等系統(tǒng)落地不走樣，為支撐地區(qū)開發(fā)提供了堅(jiān)實(shí)的安全基礎(chǔ)。臨港新城總體規(guī)劃實(shí)施10余年來，水安全等重大基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)從未發(fā)生顛覆性調(diào)整，各類開發(fā)活動(dòng)在安全保障的大框架下有序推進(jìn)。事實(shí)證明，安全防災(zāi)要素全過程參與規(guī)劃決策，對(duì)支撐臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)起到了科學(xué)的引領(lǐng)作用，也為如今打造中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

臨港地區(qū)的案例表明，傳統(tǒng)總體規(guī)劃所側(cè)重的愿景勾勒、空間描摹和景觀塑造等都可以隨城市的發(fā)展而逐步完善，但與城市安全相關(guān)的主要規(guī)劃舉措?yún)s需要在城市全面建設(shè)前一步到位，否則就會(huì)帶來難以估量的損失。因此，全新的市級(jí)國土空間總體規(guī)劃非常有必要將安全防災(zāi)的目標(biāo)、理念、對(duì)策貫穿于規(guī)劃編制和實(shí)施的全過程，由此也對(duì)規(guī)劃自身的科學(xué)性提出更高、更嚴(yán)的要求。

2.3 安全防災(zāi)規(guī)劃的技術(shù)方法應(yīng)從粗放式的經(jīng)驗(yàn)主義向精細(xì)化的系統(tǒng)評(píng)估轉(zhuǎn)變

從粗放式的經(jīng)驗(yàn)主義向精細(xì)化的系統(tǒng)評(píng)估轉(zhuǎn)變是對(duì)安全防災(zāi)規(guī)劃提升自身科學(xué)性的要求。具體而言，應(yīng)以科學(xué)定量的分析評(píng)估為基礎(chǔ)，將壓力和響應(yīng)兩方面的評(píng)估相結(jié)合，包括對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的壓力評(píng)估和對(duì)市域空間資源的應(yīng)急響應(yīng)潛力評(píng)估，由此才能支撐合理、高效的安全防災(zāi)決策，在城市治理中對(duì)潛在的安全挑戰(zhàn)做到知己知彼、有的放矢。

2.3.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：“知彼”

科學(xué)掌握各類風(fēng)險(xiǎn)源和可能災(zāi)害情景、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生過程、空間影響范圍、不同風(fēng)險(xiǎn)敏感受體的潛在損失、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響效應(yīng)等信息，將不同專業(yè)的量化風(fēng)險(xiǎn)分析整合到國土空間規(guī)劃信息平臺(tái)，將多樣化的安全挑戰(zhàn)輸出為直觀的空間表達(dá)，從而輔助綜合性安全防災(zāi)資源的配置，并在突發(fā)事件暴發(fā)的早期迅速精準(zhǔn)地提出空間應(yīng)對(duì)策略。

圖3臨港地區(qū)土地使用情況示意圖（2003年）

圖4 臨港新城水網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃圖（2003年）

如今越來越多的量化評(píng)估方法被引進(jìn)到安全防災(zāi)管理中，例如東京市為提高城區(qū)應(yīng)對(duì)大暴雨的防汛能力，制定《東京都豪雨對(duì)策基本方針》，對(duì)地區(qū)暴雨風(fēng)險(xiǎn)壓力、現(xiàn)有防汛工程有效性進(jìn)行精細(xì)評(píng)估，在此基礎(chǔ)上開展重點(diǎn)地區(qū)的防汛安全策略研究，將地下雨水調(diào)蓄池、調(diào)蓄管道、河道等建設(shè)安排與地區(qū)城市更新計(jì)劃相結(jié)合（見圖5），并在地下空間開發(fā)安排中同步實(shí)施，逐步建成世界領(lǐng)先的地下雨水調(diào)蓄設(shè)施體系[9]。與單專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法日漸成熟相比，市域綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍處于探索性研究階段；未來依托國土空間信息平臺(tái)，在空間大數(shù)據(jù)的安全應(yīng)用、重大災(zāi)害情景分析、應(yīng)急預(yù)案智慧化管理等領(lǐng)域大有可為。

2.3.2 響應(yīng)評(píng)估：“知己”

在市級(jí)國土空間總體規(guī)劃中，應(yīng)系統(tǒng)梳理市域空間資源，并對(duì)多樣化的城市空間資源在安全防災(zāi)方面的綜合利用策略開展研究，以掌握城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事故災(zāi)害的承載潛力。成熟的城市本身就是具備一定“韌性”的有機(jī)體，可以通過合理的應(yīng)急響應(yīng)組織安排，發(fā)揮比較可觀的人員安置、醫(yī)療衛(wèi)生保障、物資供應(yīng)支撐能力；但只有做好充足的準(zhǔn)備，才能在應(yīng)急狀態(tài)下迅速發(fā)揮出城市復(fù)雜系統(tǒng)的抗沖擊能力。

例如，在緊急狀態(tài)下，城市中大量學(xué)校、綠地廣場、體育場館、會(huì)展設(shè)施等現(xiàn)有設(shè)施均可迅速轉(zhuǎn)換為人員安置場所、物資集散地乃至醫(yī)療保障基地。但在國內(nèi)主管部門的建設(shè)計(jì)劃和日常管理中，“應(yīng)急避難場所”是一個(gè)相對(duì)狹窄的概念，遠(yuǎn)不能發(fā)揮出城市空間實(shí)際的應(yīng)急避難和災(zāi)時(shí)轉(zhuǎn)化潛力（見圖6）。也就是說，安全防災(zāi)設(shè)施不完全等同于應(yīng)災(zāi)能力，而后者才是關(guān)鍵。相比之下，日本城市對(duì)應(yīng)急避難空間的潛力挖掘得更加充分[10]，對(duì)各類具備條件的場地情況掌握得更加精確（見圖7），只有這樣才能在大規(guī)模災(zāi)害（如地震）發(fā)生時(shí)迅速有序地組織城市應(yīng)急響應(yīng)。

2.4 安全防災(zāi)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)從靜態(tài)約束向服從資源優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變

科學(xué)合理的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系是規(guī)劃策略得以具象化落實(shí)的關(guān)鍵抓手。如果標(biāo)準(zhǔn)體系自身無法適應(yīng)當(dāng)前城市安全治理需求，則應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整，做到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)、常變常新，為探索構(gòu)建防護(hù)水平更高、兼容性更好、效率更出色的安全防災(zāi)設(shè)施體系提供專業(yè)依據(jù)。

安全防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)體系的轉(zhuǎn)變首先應(yīng)該考慮對(duì)不合時(shí)宜的資源配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行校正、補(bǔ)充。在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，不同國家、不同城市的醫(yī)療設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高低與疫情防控效果好壞呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)性。認(rèn)清我國醫(yī)療資源建設(shè)與國外先進(jìn)水平的差距，在疫情后及時(shí)探索提高醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)成為提高大城市應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)的重要途徑。近期，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)已著手啟動(dòng)《城市防疫專項(xiàng)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的組織編制工作。這項(xiàng)工作必然會(huì)對(duì)既有的公共衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)提出合理的反饋，促進(jìn)城市衛(wèi)生和疾控防疫能力不斷提升。

安全防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)體系轉(zhuǎn)變的另一個(gè)重點(diǎn)是摒棄部門條線約束，服從城市的資源優(yōu)化配置，探索提出更靈活的管控要求，增強(qiáng)安全防災(zāi)設(shè)施建設(shè)的彈性和兼容性。例如，為適應(yīng)大城市空間資源緊張的約束，在城市消防規(guī)劃中可以適度放寬公共消防設(shè)施的建設(shè)要求[11]，更多地采用小、微型消防站的建設(shè)模式，并鼓勵(lì)消防設(shè)施與其他用地、建筑結(jié)合設(shè)置，提高空間利用效率；甚至在消防問題集中的區(qū)域，參照新加坡輕型快速消防車機(jī)動(dòng)執(zhí)勤經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)置消防駐防車位等形式，推動(dòng)城市消防安全保障水平和綜合應(yīng)急救援能力的提升。

3 結(jié)語

圖5東京重點(diǎn)地區(qū)雨水調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)策略示意圖

圖6上海市2019年已建應(yīng)急避難場所與具備疏散避難潛力的用地空間對(duì)比示意圖

黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，要求構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，要求堅(jiān)持和完善共建、共治、共享的社會(huì)治理制度，強(qiáng)調(diào)健全公共安全體制機(jī)制等。新冠肺炎疫情則直觀印證了這些要求的重要性和急迫性，疫情集中在大城市暴發(fā)，顯示了城市將是我國未來一段時(shí)間內(nèi)推進(jìn)治理體系建設(shè)的重要戰(zhàn)場。

因此，市級(jí)國土空間總體規(guī)劃的科學(xué)性本質(zhì)上應(yīng)是城市治理水平而非建設(shè)水平的反映。規(guī)劃也理應(yīng)成為所在城市實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化和落實(shí)城市各項(xiàng)治理目標(biāo)的關(guān)鍵抓手。規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不再是簡單的專項(xiàng)規(guī)劃分解實(shí)施，而是有賴于對(duì)各部門、各利益相關(guān)方的綜合統(tǒng)籌與資源配置能效。

安全保障能力是檢驗(yàn)城市治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。在城市治理體系中，城市安全防災(zāi)既是城市各領(lǐng)域發(fā)展的前置條件也是基礎(chǔ)保障，既是獨(dú)立的專項(xiàng)也需覆蓋多元領(lǐng)域。推動(dòng)安全防災(zāi)規(guī)劃從設(shè)施布局向綜合治理轉(zhuǎn)變、從建設(shè)落地向提升應(yīng)急響應(yīng)能力轉(zhuǎn)變、從指標(biāo)約束向資源配置優(yōu)化轉(zhuǎn)變，對(duì)于提升市級(jí)國土空間總體規(guī)劃的科學(xué)性、充分發(fā)揮其作為城市發(fā)展藍(lán)圖的作用具有重要意義。

圖7東京二十三區(qū)避難要素空間布局示意圖