林 堅(jiān) 陳雪梅 LIN Jian, CHEN Xuemei

0 引言

我國(guó)土地整治經(jīng)歷了以土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾為主、以農(nóng)用地整理為主和城鄉(xiāng)全域土地整治3個(gè)階段，而20世紀(jì)80年代初提出的國(guó)土整治，則以國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)為主。2012年以來(lái)，不論土地整治還是國(guó)土整治，都更加關(guān)注空間提質(zhì)與生態(tài)修復(fù)的雙重目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)對(duì)山水林田湖草的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。與此同時(shí)，高度城市化地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心地區(qū)，普遍面臨著土地資源趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，但郊野地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地則存在閑置、荒廢、布局零散等低效利用現(xiàn)象[1]。為此，以上海市為代表，持續(xù)探索不同形式的郊野單元規(guī)劃，對(duì)高度城市化地區(qū)的鄉(xiāng)村土地整治、國(guó)土整治進(jìn)行了一次空間組織創(chuàng)新，也逐漸承擔(dān)起城市集中建設(shè)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“集建區(qū)”）以外的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制任務(wù)，有力地推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。在新的歷史條件下，隨著統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制、統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)籌開(kāi)展國(guó)土整治等要求的提出，如何看待土地整治、國(guó)土整治、郊野單元規(guī)劃之間的關(guān)系，尤其是結(jié)合國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的背景，分析郊野單元規(guī)劃的定位和作用，已經(jīng)成為一個(gè)重要議題。本文試圖從歷史演進(jìn)的視角來(lái)探討上述問(wèn)題，以期更好地理解郊野單元在高度城市化地區(qū)國(guó)土整治中的重要作用。

1 土地整治和國(guó)土整治：源于“治野”，拓展于“開(kāi)發(fā)”，走向多目標(biāo)統(tǒng)籌

1.1 土地整治:源于“治野”,拓展于“開(kāi)發(fā)”,強(qiáng)調(diào)“提質(zhì)”和“修復(fù) ”

我國(guó)最早的土地整治活動(dòng)可追溯到西周時(shí)期的井田制度[2]88。《周禮·遂人》記載，“凡治野，夫間有遂，遂上有徑；十夫有溝，溝上有畛……川上有路，以達(dá)于畿”，表明當(dāng)時(shí)人們已經(jīng)開(kāi)始了以規(guī)整田塊、興修渠道和建設(shè)道路為主要內(nèi)容的土地整理。古代奴隸社會(huì)的井田制、秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏隋唐的均田制等，均可視為土地整治的雛形[2]88。

我國(guó)現(xiàn)代意義上的土地整治則始于改革開(kāi)放以后，經(jīng)歷了土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)整理和城鄉(xiāng)全域土地整治3個(gè)階段（見(jiàn)圖1）。1986年我國(guó)第一部《土地管理法》將“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為立法主要目標(biāo)，并對(duì)國(guó)有荒山荒地灘涂開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)損毀土地復(fù)墾做出原則規(guī)定，開(kāi)始了以未利用地開(kāi)發(fā)為主的土地整治[3]1。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地和土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，加上生態(tài)退耕戰(zhàn)略的實(shí)施，全國(guó)耕地資源數(shù)量一度銳減；為保護(hù)耕地資源、保障糧食安全，國(guó)家強(qiáng)調(diào)實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，土地整治側(cè)重開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理，后續(xù)又強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，以增減掛鉤政策為引擎的農(nóng)村建設(shè)用地整理逐漸成為土地整治的重要組成部分[3]1-2。2008年以后，土地整治概念被提出，并逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略部署[3]3。為解決土地粗放利用和閑置浪費(fèi)問(wèn)題，中央提出對(duì)城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率和效益[4]，土地整治從早期關(guān)注非建設(shè)用地尤其是農(nóng)地的整治拓展為城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌整治，并蛻變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合化解用地矛盾的主要手段，堪稱是對(duì)“治野”的繼承和發(fā)展。

圖1 1986年以來(lái)我國(guó)土地整治發(fā)展演變階段劃分

隨著土地整治的演進(jìn)，土地整治的概念被明確定義為：為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃，對(duì)未利用、低效利用和閑置利用、損毀和退化土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)，以保障土地利用的效益和永續(xù)性，是土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾和土地修復(fù)的統(tǒng)稱[5]。因此，土地整治強(qiáng)調(diào)對(duì)效益不高的土地進(jìn)行挖潛和整理，體現(xiàn)“提質(zhì)”；同時(shí)，將土地修復(fù)作為獨(dú)立的類型納入土地整治業(yè)務(wù)體系，強(qiáng)調(diào)對(duì)污染土地、退化土地等進(jìn)行治理，體現(xiàn)“修復(fù)”。綜合我國(guó)土地整治的發(fā)展進(jìn)程，土地整治首先是“治野”，旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，后續(xù)是關(guān)注“開(kāi)發(fā)”，最終在生態(tài)文明建設(shè)背景下形成以“提質(zhì)”和“修復(fù)”目標(biāo)為主、“治野”和“開(kāi)發(fā)”行動(dòng)并重的思路。

1.2 國(guó)土整治:從重“開(kāi)發(fā)”到重“整治”，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)、規(guī)劃“五位” 統(tǒng)籌

我國(guó)的國(guó)土整治始于20世紀(jì)80年代。吳傳鈞院士認(rèn)為，國(guó)土整治包括國(guó)土的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)、國(guó)土調(diào)查以及為實(shí)施這些方面而制定的規(guī)劃[6-7]。這一概念實(shí)際是指國(guó)土開(kāi)發(fā)整治，即通過(guò)國(guó)土考察、國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土管理，因地制宜地進(jìn)行生產(chǎn)布局，調(diào)整經(jīng)濟(jì)部門結(jié)構(gòu)，在一定范圍內(nèi)兼顧統(tǒng)籌，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)，從而使國(guó)土的開(kāi)發(fā)和整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)[8]2。而根據(jù)《土地整治術(shù)語(yǔ)》，國(guó)土整治也是指對(duì)國(guó)家管轄范圍內(nèi)的地域空間（包括領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)海域）進(jìn)行的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)活動(dòng)的總稱[5]17。在國(guó)土整治中，國(guó)土（整治）規(guī)劃是全面推動(dòng)開(kāi)發(fā)、利用、治理和修復(fù)4項(xiàng)工作的中心環(huán)節(jié)，也是協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)之間相互矛盾的有力措施，它以現(xiàn)狀為基底，明確國(guó)土發(fā)展中的問(wèn)題，確定發(fā)展目標(biāo)，并對(duì)開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)做出總體部署，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)、全面、綜合的發(fā)展構(gòu)想。

國(guó)土整治的目標(biāo)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)隨國(guó)土發(fā)展的主要矛盾變化而不同。早期的國(guó)土整治以開(kāi)發(fā)和利用為中心環(huán)節(jié)，重在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效益的最大化。而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，資源過(guò)量消耗、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突顯，生態(tài)文明建設(shè)得到高度重視，國(guó)土整治更注重生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和資源的有效利用，其中心環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向國(guó)土治理和保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)山水林田湖草的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，相應(yīng)強(qiáng)調(diào)：國(guó)土整治要針對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中產(chǎn)生的問(wèn)題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，修復(fù)國(guó)土空間功能，提升國(guó)土空間質(zhì)量，促進(jìn)國(guó)土空間有序開(kāi)發(fā)的活動(dòng)，成為統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、建設(shè)美麗生態(tài)國(guó)土的總平臺(tái)[5]8。

從重“開(kāi)發(fā)”向重“整治”的轉(zhuǎn)變，表明國(guó)土整治與時(shí)代的發(fā)展要求緊密相連。但這并不意味國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用環(huán)節(jié)被放棄，相反，國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用環(huán)節(jié)被要求應(yīng)兼?zhèn)鋯?wèn)題意識(shí)、戰(zhàn)略眼光和前瞻布局，總目標(biāo)是提升國(guó)土開(kāi)發(fā)質(zhì)量。因此，國(guó)土整治始終要求涵蓋開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)4個(gè)環(huán)節(jié)，并且要求通過(guò)有效的規(guī)劃手段，統(tǒng)籌好國(guó)土在開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)之間的關(guān)系，乃至適應(yīng)各環(huán)節(jié)動(dòng)態(tài)變化及調(diào)整的要求，國(guó)土整治“五位一體”的系統(tǒng)性特征和訴求一以貫之（見(jiàn)圖2），“提質(zhì)”和“修復(fù)”成為國(guó)土整治的重要時(shí)代目標(biāo)。

綜上分析，土地整治始于“治野”，在后續(xù)發(fā)展中，其內(nèi)涵和外延分階段拓展，但仍屬于土地管理的專項(xiàng)性工作，也可以理解為：土地整治是一種“土地利用工程”，出發(fā)點(diǎn)主要是“治病”，具體操作是通過(guò)多部門、多目標(biāo)、多功能、多手段等的整合，對(duì)土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾、修復(fù)等業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌。而國(guó)土整治包括開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)及規(guī)劃的“五位”統(tǒng)籌，不但應(yīng)對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的國(guó)土空間利用的“病”，也具有預(yù)防國(guó)土空間的功能失調(diào)或退化的功能，兼顧“治病”和“治未病”，是一種具有針對(duì)性、前瞻性和戰(zhàn)略性的統(tǒng)籌活動(dòng)。在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，土地整治、國(guó)土整治均高度關(guān)注“提質(zhì)”和“修復(fù)”的目標(biāo)，這也為土地整治融入國(guó)土整治這一外延更寬、范圍更大的概念奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 郊野單元規(guī)劃：高度城市化地區(qū)國(guó)土整治和用途管制的空間組織方式創(chuàng)新

2.1 上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展及定位擴(kuò)展

圖2 國(guó)土整治的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)、規(guī)劃“五位”統(tǒng)籌[8]91-101

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，高度城市化地區(qū)普遍面臨土地資源緊缺問(wèn)題，但同時(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)用地閑置、農(nóng)地利用零散的現(xiàn)象比比皆是。以上海為例，早在2015年，全市建設(shè)用地總面積為3 071 km2，已經(jīng)接近《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的規(guī)劃目標(biāo)3 226 km2，并且《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》進(jìn)一步規(guī)劃減量，相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)將減至3 200 km2，可增加的建設(shè)用地逼近極限。然而，上海郊野地區(qū)的用地效率低下，遠(yuǎn)郊區(qū)、近郊區(qū)、浦東新區(qū)、中心城區(qū)的單位建設(shè)用地GDP相對(duì)比例為1：1.7：3.2：11.6，現(xiàn)狀建設(shè)用地分布零散，用地結(jié)構(gòu)不盡合理。這些和傳統(tǒng)郊野地區(qū)的規(guī)劃編制、實(shí)施及管理相對(duì)滯后不無(wú)關(guān)系。

面對(duì)上述問(wèn)題，上海市較早提出郊野單元①郊野單元：指在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，它是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)絡(luò)，原則上以鎮(zhèn)域?yàn)?個(gè)基本單元。對(duì)于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復(fù)雜的，可適當(dāng)劃分2—3個(gè)單元。的概念，開(kāi)展了郊野單元規(guī)劃，先后歷經(jīng)1.0版、2.0版和3.0版（見(jiàn)圖3）。上海1.0版郊野單元規(guī)劃主要是為解決低效建設(shè)用地、“多規(guī)合一”和“減量化”問(wèn)題。規(guī)劃以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為指導(dǎo)，承接區(qū)（縣）土地整治規(guī)劃，以田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的綜合整治為主，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集建區(qū)之外的鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的各專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)集建區(qū)外零星建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行拆除復(fù)墾，落實(shí)減量化方案和類集建區(qū)②類集建區(qū)：是指根據(jù)上海市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的減量化任務(wù)，在集中建設(shè)區(qū)外通過(guò)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化后，可獲得的相應(yīng)的集中建設(shè)區(qū)外的建設(shè)用地規(guī)劃空間。類集建區(qū)在規(guī)模上由實(shí)際完成的減量化任務(wù)按比例確定，在布局上以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的遠(yuǎn)景布局方案為依據(jù)，在用地性質(zhì)上參照集建區(qū)的用地管控要求。布局方案[9]，由區(qū)政府編制，原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)土局”）負(fù)責(zé)批復(fù)，并通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施方案來(lái)指導(dǎo)集建區(qū)外的項(xiàng)目建設(shè)和土地整治，也作為頒發(fā)“一書(shū)三證”的依據(jù)。1.0版郊野單元規(guī)劃實(shí)質(zhì)是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，目標(biāo)在于“減量化”，試圖通過(guò)統(tǒng)籌組織部分建設(shè)項(xiàng)目，整治集建區(qū)外零散破碎、設(shè)施條件差、環(huán)境惡化的用地，本身也有部分的詳細(xì)規(guī)劃色彩，可以借助規(guī)劃許可手段來(lái)管控項(xiàng)目落地，從而有力地促進(jìn)郊野地區(qū)土地的合理利用。

2016年，原市規(guī)土局頒布《上海市郊野單元規(guī)劃實(shí)施政策的若干意見(jiàn)（試行）》，郊野單元規(guī)劃進(jìn)入2.0版，其對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土整治的促進(jìn)作用明顯加強(qiáng)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)用地、永久基本農(nóng)田的嚴(yán)格保護(hù)，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤以及對(duì)有條件建設(shè)區(qū)的空間獎(jiǎng)勵(lì)政策（“拆三還一”）、“圖則管控”等。規(guī)劃依據(jù)鎮(zhèn)域總體發(fā)展定位，聚焦空間統(tǒng)籌布局、近期空間布局和土地使用，整合近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行鄉(xiāng)村單元圖則管理[10]。它由區(qū)縣政府和原市規(guī)土局組織編制，報(bào)市人民政府批復(fù)。2.0版郊野單元規(guī)劃不再局限于對(duì)集建區(qū)外的土地開(kāi)發(fā)整理，而是充分應(yīng)用土地整治工具，勾連城鄉(xiāng)兩頭用地增減關(guān)系，并推動(dòng)基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善；此外，借鑒城市控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)集建區(qū)外有條件地區(qū)的圖則管理，增強(qiáng)了土地用途管制功能，相當(dāng)于土地整治規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的結(jié)合。

2018年以來(lái)，上海修訂《上海市郊野單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》，更加聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出要“聚焦近期，保障實(shí)施”“底線管控，集約節(jié)約”“全域統(tǒng)籌，上下聯(lián)動(dòng)”。相應(yīng)的，3.0版規(guī)劃也表述為郊野單元（村莊）規(guī)劃。規(guī)劃主要承擔(dān)鎮(zhèn)域用途管制、建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)、推動(dòng)國(guó)土整治等任務(wù)，在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)空間統(tǒng)籌布局并增加了風(fēng)貌規(guī)劃引導(dǎo)，著眼于鄉(xiāng)村地區(qū)的未來(lái)發(fā)展[11-12]。它由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府組織編制，區(qū)規(guī)劃和自然資源局審查，區(qū)政府審批，由上海市規(guī)劃和自然資源局備案，是法定性規(guī)劃。3.0版郊野單元規(guī)劃形成鎮(zhèn)域空間管制和村域圖則管控的兩級(jí)機(jī)制，成為在鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃未正式形成時(shí)的鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證的法定依據(jù)。它從一個(gè)為專項(xiàng)服務(wù)的平臺(tái)擴(kuò)展為可發(fā)揮全域用途管制的管理工具，主要扮演補(bǔ)充高度城市化地區(qū)村莊規(guī)劃的角色。

2.2 郊野單元規(guī)劃的創(chuàng)新：“統(tǒng)籌國(guó)土整治”“統(tǒng)一用途管制”

從上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，郊野單元規(guī)劃脫胎于土地整治規(guī)劃，但其定位和效力與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行了多個(gè)階段的擴(kuò)展，創(chuàng)新之處主要包括兩方面。

一是高度城市化地區(qū)國(guó)土整治的空間組織方式創(chuàng)新。率先在鄉(xiāng)村地區(qū)建立起全域覆蓋的網(wǎng)格化單元管理模式，并基于這種網(wǎng)絡(luò)單元實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理的統(tǒng)籌組織，通過(guò)在時(shí)序和空間上對(duì)各部門的協(xié)調(diào)，解決了各環(huán)節(jié)之間重復(fù)、矛盾的問(wèn)題，保障了郊野地區(qū)國(guó)土整治的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、空間布局的優(yōu)化以及土地資源的高效、合理化開(kāi)發(fā)。

二是在鎮(zhèn)域?qū)用娼y(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的空間組織方式創(chuàng)新。即基于鎮(zhèn)域單元整合各類專項(xiàng)規(guī)劃，明確規(guī)劃責(zé)任主體，以“底線管控”“規(guī)劃許可”“分區(qū)管控”和“單元圖則”等強(qiáng)化全域空間用途管制，是在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃缺位情況下對(duì)郊野地區(qū)空間規(guī)劃體系的搭建嘗試，對(duì)落實(shí)農(nóng)村建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)空間的管控要求具有重要意義，有利于國(guó)土合理開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

3 展望：以郊野單元規(guī)劃推動(dòng)高度城市化地區(qū)的國(guó)土空間治理

上海郊野單元規(guī)劃的探索歷程表明，在高度城市化地區(qū)開(kāi)展單元式、網(wǎng)格化的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐和管理，有利于極大促進(jìn)國(guó)土空間的基層治理，有效銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系的各項(xiàng)要求。對(duì)照國(guó)土空間規(guī)劃的五級(jí)三類體系要求，郊野單元規(guī)劃涵蓋鎮(zhèn)、村兩級(jí)，兼具鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外詳細(xì)規(guī)劃）、國(guó)土整治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施方案等功能，使得國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、國(guó)土整治規(guī)劃等任務(wù)得以整合，并落實(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)基層，推動(dòng)國(guó)土整治和用途管制的實(shí)施，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)高效的國(guó)土空間治理。做好高度城市化地區(qū)的郊野單元規(guī)劃，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)以下4方面工作。

圖3 上海市郊野單元規(guī)劃階段劃分及其主要內(nèi)容和規(guī)劃定位[13]

3.1 積極融入國(guó)土空間規(guī)劃體系

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確指出，“在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃”，以上海為代表的郊野單元規(guī)劃實(shí)際上已經(jīng)做了開(kāi)拓性的探索。未來(lái)，高度城市化地區(qū)應(yīng)推行多村聯(lián)合編制的郊野單元規(guī)劃，以規(guī)劃傳導(dǎo)、用途管制依據(jù)、推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施等為核心任務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的管控性、實(shí)用性和統(tǒng)籌性，使之成為各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)在鄉(xiāng)村地區(qū)的最終落實(shí)端。

3.2 動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌國(guó)土整治各個(gè)方面

郊野單元規(guī)劃要加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)的空間布局研究，統(tǒng)籌全域全要素，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，有效騰挪用地，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀等“多位一體”的保護(hù)修復(fù)和利用。要豐富用地指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，包括在保證質(zhì)量的前提下實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，推行建設(shè)用地復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、增存掛鉤等政策。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度研究，探索退耕還林還水獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤、生態(tài)修復(fù)面積獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤、生態(tài)保護(hù)占地補(bǔ)償?shù)?，形成生態(tài)用地與農(nóng)用地、建設(shè)用地之間的增減勾連機(jī)制，推動(dòng)國(guó)土整治的有效落實(shí)，釋放國(guó)土整治各項(xiàng)工作統(tǒng)籌推進(jìn)的紅利。

3.3 推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)用途管制落實(shí)

嚴(yán)格遵循上位規(guī)劃對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定結(jié)果；緊密銜接區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）層面的分區(qū)，依據(jù)分區(qū)的主導(dǎo)功能做好向單元或地塊傳導(dǎo)，管控用地性質(zhì)及用地結(jié)構(gòu)；以一個(gè)或多個(gè)行政村建立的單元為基礎(chǔ)，建立“名錄+邊界+指標(biāo)”的技術(shù)管理工具框架，擬定“管控要求+職責(zé)清單+實(shí)施主體”的行政事權(quán)清單及各級(jí)法律法規(guī)、規(guī)章制度清單，強(qiáng)化3種用途管制工具的管控力度。

針對(duì)建設(shè)和非建設(shè)活動(dòng)，實(shí)施差別化用途管制。以鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可或建設(shè)用地規(guī)劃許可管理建設(shè)活動(dòng)，以產(chǎn)權(quán)許可管控耕地、園地、林地、水域?yàn)┩?、草地等的使用。將與各類專項(xiàng)規(guī)劃一致的土地使用納入單元圖則，并將近期落實(shí)項(xiàng)目入庫(kù)，以“圖則化管控+項(xiàng)目化管理”推進(jìn)國(guó)土整治的實(shí)施。

3.4 加強(qiáng)上位規(guī)劃的傳導(dǎo)和協(xié)調(diào)

加強(qiáng)上位規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)郊野單元規(guī)劃的傳導(dǎo)，在單元層面協(xié)調(diào)整合各專項(xiàng)規(guī)劃，尤其是加強(qiáng)近期項(xiàng)目落實(shí)的研究和協(xié)調(diào)。更值得注意的是，國(guó)土整治專項(xiàng)規(guī)劃綜合了國(guó)土開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理、修復(fù)等要求，其提出的各類項(xiàng)目安排，對(duì)實(shí)施國(guó)土整治具有重要的作用，對(duì)編制乃至實(shí)施郊野單元規(guī)劃是至關(guān)重要的。