文_ 夏 鋒

鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是我國新時代重要發(fā)展戰(zhàn)略。面對世界百年未有之大變局，黨的十九屆四中全會提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強調(diào)要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”。2020年3月底中央下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）；4月初，國家發(fā)展改革委下發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，兩個文件的核心內(nèi)容之一都是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，不僅是有效應(yīng)對新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟可持續(xù)增長沖擊的重要舉措，也是我國經(jīng)濟走向高質(zhì)量發(fā)展需要深入研究的重大時代命題。

一、“三農(nóng)”問題重大變化要求加快城鄉(xiāng)融合

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)條件和主要矛盾發(fā)生深刻變化，正處在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長動力轉(zhuǎn)換的攻關(guān)期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求更加強烈和緊迫。

農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的深刻變化。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中青壯年勞動力缺乏。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，從全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員的年齡看，36～54歲的占47.3%，55歲以上的占33.6%，35歲以下的僅占19.2%；從受教育程度看，初中及以下的占91.8%，高中學(xué)歷以上僅占8.3%。面對新冠肺炎疫情對糧食進口帶來的沖擊，要把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快引導(dǎo)工商資本入鄉(xiāng)發(fā)展，建立與農(nóng)民集體合作共贏模式，激發(fā)中青年人種糧積極性，提高種糧農(nóng)民職業(yè)化水平。

新冠肺炎疫情反映出農(nóng)民工市民化是我國經(jīng)濟社會治理中的突出短板。從非典到新冠肺炎疫情暴發(fā)17年來，盡管農(nóng)民工問題得到相當(dāng)大程度的解決，但總體上看，農(nóng)民工市民化、定居化滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，農(nóng)民工作為勞動力城鎮(zhèn)化與作為消費者城鎮(zhèn)化相分離模式，導(dǎo)致農(nóng)民工跨省流動規(guī)模量大，且流動頻率高。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前城市中的“候鳥式”外來就業(yè)人口仍占流動人口總量70%以上，這是疫情擴散風(fēng)險增加、疫情后復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度增加、城市產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的重要原因。吸取非典和新冠肺炎疫情教訓(xùn)，加快農(nóng)民工市民化、定居化、消費模式城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量已經(jīng)刻不容緩。

鄉(xiāng)村治理主客體結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。我國鄉(xiāng)村人口從2005年的近7.5億人減少到2018年的5.6億人，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員從2005年的3.3億人降至2.0億人左右。隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式的變化，鄉(xiāng)村治理主體、客體、環(huán)境等因素也發(fā)生深刻變化，新的矛盾問題增多。如何建立適應(yīng)農(nóng)民結(jié)構(gòu)變化的治理模式，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的重大問題。

二、注重鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動”

鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的兩個“輪子”，也是推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的兩大“引擎”。進入城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段，要“突出以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置”。

以鄉(xiāng)村振興夯實新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興是新型城鎮(zhèn)化成功的重要標(biāo)志。與歐美等先行完成城市化國家不同，我國的基本國情是農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口多、資源匱乏。2015年，美國農(nóng)業(yè)人口占比約2%，歐洲農(nóng)業(yè)人口占比不到10%。2018年，我國農(nóng)村常住人口為5.6億，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比達到26.1%。我國戶均耕地規(guī)模僅相當(dāng)于歐盟的1/40、美國的1/400。衡量我國新型城鎮(zhèn)化成功與否，一個重要標(biāo)志是城鎮(zhèn)化是否帶動了鄉(xiāng)村振興，是否有效吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，并成功實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。而實現(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑是就地、就近城鎮(zhèn)化。一是加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，運用現(xiàn)代科技手段構(gòu)建農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，大力發(fā)展農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民就地就業(yè)渠道，提高農(nóng)民多元化收入水平。二是大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土不離鄉(xiāng)”的就近城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城市群、超特大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

以新型城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)村振興。第一，農(nóng)業(yè)要強，離不開城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，即使把農(nóng)民工等因素剔除掉，我國農(nóng)業(yè)勞動力比重仍達到18.3%。與發(fā)達國家相比，高出8.3個百分點；與世界銀行定義的進入高收入的“門檻國家”農(nóng)業(yè)勞動力比重（12.8%）相比，還需要降低至少5～6個百分點。提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，必須依靠城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村剩余勞動力，走農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)之路；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的科技服務(wù)和人才支撐，主要來源于城鎮(zhèn)地區(qū)的科技機構(gòu)和服務(wù)人員，這同樣離不開城鎮(zhèn)化。

第二，農(nóng)民要富，離不開城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志是中等收入群體的擴大。由于工業(yè)與服務(wù)業(yè)收益高于農(nóng)業(yè)收益，部分發(fā)達國家中等收入群體形成的路徑，主要通過城鎮(zhèn)化及其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。從我國城鎮(zhèn)化的歷史來看，城鎮(zhèn)化為中等收入群體的擴大創(chuàng)造了良好條件。2012—2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從52.57%提高到59.58%，8年間我國城鎮(zhèn)化率提高了近7.0個百分點，每年約提高1個百分點，每年進城人口約1700萬人。更多的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，客觀上帶來了包括農(nóng)民在內(nèi)的整體收入水平的提高。到2025年，人口城鎮(zhèn)化格局基本形成，對實現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產(chǎn)生重要影響。

以“雙輪驅(qū)動”提高全要素生產(chǎn)率。有研究表明，2011—2020年，如果每年的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動參與率能增加1個百分點，潛在增長率將增加0.88個百分點；如果提高全要素生產(chǎn)率，其對應(yīng)的潛在增長率幾乎達到1個百分點。未來“雙輪驅(qū)動”將形成經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動力。例如，2018年，我國農(nóng)民工接受高中及以上教育的數(shù)量占比僅不到三成。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工受教育程度和專業(yè)技能水平，人口紅利將轉(zhuǎn)型升級為人力資本和人才紅利，全要素生產(chǎn)率也將得到極大提高。

三、實施“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略重在三大制度創(chuàng)新

從歷史進程和現(xiàn)實情況看，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性因素，主要是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、基本公共服務(wù)制度和土地制度這三者緊密相連，推動一項改革，必然觸及其他兩項制度創(chuàng)新。實施“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，要以完善產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)要素市場化配置為重點，加快三大制度聯(lián)動改革，形成系統(tǒng)集成制度創(chuàng)新成果。

以人口城鎮(zhèn)化為目標(biāo)全面實施居住證制度?！笆奈濉睍r期在全國范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，取代傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。第一，戶籍制度存在的歷史條件和現(xiàn)實需求發(fā)生重大變化。從總體看，我國已經(jīng)跨過劉易斯拐點，進入勞動力人口總量負增長時代，需要加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革進程，否則不僅勞動力紅利會加快消失，還會產(chǎn)生農(nóng)民工被動返鄉(xiāng)的“逆庫茲涅茨現(xiàn)象”。

第二，全面實施居住證制度的條件總體具備。堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化理念，居住證制度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生深刻變化，突出表現(xiàn)在戶籍制度與居住證制度背后的“含金量”在趨同，差別在縮小，基本公共服務(wù)均等化進程在加快，為到2025年全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，以個人身份證號或者社會保障號為主要標(biāo)識，用居住證對城鄉(xiāng)居民記錄一生、管理一生、服務(wù)一生創(chuàng)造了條件。

第三，關(guān)鍵在于建立“人地錢掛鉤”配套政策激勵相容的改革機制。隨著戶籍制度改革越來越觸及深層次問題，難點是基本公共服務(wù)支出責(zé)任更多地落在地方政府的頭上。在中央和地方、省級和省以下各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力還存在不相適應(yīng)的情況下，只要妨礙勞動力社會性流動的傳統(tǒng)戶籍制度存在，以農(nóng)民工為主要構(gòu)成的外來勞動力就不能充分、均等地享受與普通市民相同的公共服務(wù)。即使許多城市采取了“居住證+積分制”的落戶辦法，但由于地方政府支出責(zé)任不對稱導(dǎo)致激勵不相容，難以真正調(diào)動地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的主動性。為此，要創(chuàng)造條件建立中央和地方改革激勵相容機制，加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度，激發(fā)地方改革的積極性。

加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。目前，單位或雇主為外出就業(yè)農(nóng)民工繳納“五險一金”總體水平較低。以北京和浙江為例，2017年，單位或雇主為農(nóng)民工繳納“五險一金”的比例，北京未超過五成，浙江未超過四成。有學(xué)者建議，要為農(nóng)民工建立獨立的社會保障制度。筆者認為，不同社會群體的社會保障水平可以有差距，不同收入群體可以選擇不同檔次參保，但制度改革的方向性目標(biāo)是統(tǒng)一社會保障制度，盡快改變我國社會保障制度和政策的碎片化問題。為農(nóng)民工建立獨立的社會保障制度，短期可能有效果，但長期看，實際上進一步固化了農(nóng)民工群體和農(nóng)民工制度，與讓農(nóng)民工成為歷史的大方向背道而馳，弊大于利。為此建議，按照“完善社保體系、統(tǒng)一制度設(shè)計、提升保障水平、提高統(tǒng)籌層次、堅持量力而行、加強財力保障”的總體思路，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。打破以身份為基礎(chǔ)的社會保險制度設(shè)計架構(gòu)，以建立更加公平的社會保障制度為目標(biāo)，推進城鄉(xiāng)社會保障制度逐步接軌。

關(guān)鍵是落實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。在阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度因素中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排，也直接影響戶籍和基本公共服務(wù)制度改革成效。實施“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，關(guān)鍵是以落實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為重點，改革權(quán)利不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結(jié)構(gòu)。第一，按照市場決定資源配置的改革取向，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。《意見》中明確提出“推進土地要素市場化配置”。這是我國農(nóng)村土地制度改革的一項創(chuàng)舉。土地作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，在其配置中應(yīng)不應(yīng)該發(fā)揮市場決定作用，長期以來存在爭論。改革開放40多年來，我國形成了以“招拍掛”出讓為主要方式和特征的國有土地市場體系，但農(nóng)村集體土地的市場化改革長期滯后，城鄉(xiāng)二元化的土地制度限制了土地要素自由流動，極大地制約了農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺少資本積累，只能“裸身進城”。為此建議：按照市場決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的大原則，在用途嚴格管制和嚴格規(guī)劃執(zhí)行的前提下，實現(xiàn)同地同權(quán)、同等入市、供求決定價格。盡快建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現(xiàn)不同所有制土地平等參與市場競爭，不同權(quán)屬的土地在建設(shè)用地方面應(yīng)統(tǒng)一推向市場，讓市場決定其價值高低；對于其受益群體，應(yīng)按國家相關(guān)法律法規(guī)均等對待。

第二，以擴大產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性為重點深化農(nóng)村宅基地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)行《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)尚未賦予農(nóng)民宅基地及其住房完整的用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)，并嚴格限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍和取得宅基地的成員資格，這實際上否認了農(nóng)民宅基地及其住房的商品性質(zhì)，不僅抑制了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、雙向互動。為此建議：順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動的大趨勢，以有序擴大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性為重點，以賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整財產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)，允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃前提下進入市場，以此盤活閑置宅基地，提高農(nóng)村宅基地使用效率，也為實施“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略提供制度保障。