文_ 夏 鋒

鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是我國新時(shí)代重要發(fā)展戰(zhàn)略。面對(duì)世界百年未有之大變局，黨的十九屆四中全會(huì)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”。2020年3月底中央下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）；4月初，國家發(fā)展改革委下發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，兩個(gè)文件的核心內(nèi)容之一都是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，不僅是有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)沖擊的重要舉措，也是我國經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展需要深入研究的重大時(shí)代命題。

一、“三農(nóng)”問題重大變化要求加快城鄉(xiāng)融合

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)條件和主要矛盾發(fā)生深刻變化，正處在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的攻關(guān)期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求更加強(qiáng)烈和緊迫。

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的深刻變化。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中青壯年勞動(dòng)力缺乏。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，從全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員的年齡看，36～54歲的占47.3%，55歲以上的占33.6%，35歲以下的僅占19.2%；從受教育程度看，初中及以下的占91.8%，高中學(xué)歷以上僅占8.3%。面對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)糧食進(jìn)口帶來的沖擊，要把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快引導(dǎo)工商資本入鄉(xiāng)發(fā)展，建立與農(nóng)民集體合作共贏模式，激發(fā)中青年人種糧積極性，提高種糧農(nóng)民職業(yè)化水平。

新冠肺炎疫情反映出農(nóng)民工市民化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中的突出短板。從非典到新冠肺炎疫情暴發(fā)17年來，盡管農(nóng)民工問題得到相當(dāng)大程度的解決，但總體上看，農(nóng)民工市民化、定居化滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)民工作為勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化與作為消費(fèi)者城鎮(zhèn)化相分離模式，導(dǎo)致農(nóng)民工跨省流動(dòng)規(guī)模量大，且流動(dòng)頻率高。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前城市中的“候鳥式”外來就業(yè)人口仍占流動(dòng)人口總量70%以上，這是疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)增加、疫情后復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度增加、城市產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的重要原因。吸取非典和新冠肺炎疫情教訓(xùn)，加快農(nóng)民工市民化、定居化、消費(fèi)模式城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量已經(jīng)刻不容緩。

鄉(xiāng)村治理主客體結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。我國鄉(xiāng)村人口從2005年的近7.5億人減少到2018年的5.6億人，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員從2005年的3.3億人降至2.0億人左右。隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式的變化，鄉(xiāng)村治理主體、客體、環(huán)境等因素也發(fā)生深刻變化，新的矛盾問題增多。如何建立適應(yīng)農(nóng)民結(jié)構(gòu)變化的治理模式，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的重大問題。

二、注重鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”

鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的兩個(gè)“輪子”，也是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的兩大“引擎”。進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段，要“突出以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置”。

以鄉(xiāng)村振興夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興是新型城鎮(zhèn)化成功的重要標(biāo)志。與歐美等先行完成城市化國家不同，我國的基本國情是農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口多、資源匱乏。2015年，美國農(nóng)業(yè)人口占比約2%，歐洲農(nóng)業(yè)人口占比不到10%。2018年，我國農(nóng)村常住人口為5.6億，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比達(dá)到26.1%。我國戶均耕地規(guī)模僅相當(dāng)于歐盟的1/40、美國的1/400。衡量我國新型城鎮(zhèn)化成功與否，一個(gè)重要標(biāo)志是城鎮(zhèn)化是否帶動(dòng)了鄉(xiāng)村振興，是否有效吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，并成功實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑是就地、就近城鎮(zhèn)化。一是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段構(gòu)建農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，大力發(fā)展農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民就地就業(yè)渠道，提高農(nóng)民多元化收入水平。二是大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土不離鄉(xiāng)”的就近城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城市群、超特大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。第一，農(nóng)業(yè)要強(qiáng)，離不開城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，即使把農(nóng)民工等因素剔除掉，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重仍達(dá)到18.3%。與發(fā)達(dá)國家相比，高出8.3個(gè)百分點(diǎn)；與世界銀行定義的進(jìn)入高收入的“門檻國家”農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重（12.8%）相比，還需要降低至少5～6個(gè)百分點(diǎn)。提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，必須依靠城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，走農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)之路；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的科技服務(wù)和人才支撐，主要來源于城鎮(zhèn)地區(qū)的科技機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員，這同樣離不開城鎮(zhèn)化。

第二，農(nóng)民要富，離不開城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志是中等收入群體的擴(kuò)大。由于工業(yè)與服務(wù)業(yè)收益高于農(nóng)業(yè)收益，部分發(fā)達(dá)國家中等收入群體形成的路徑，主要通過城鎮(zhèn)化及其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。從我國城鎮(zhèn)化的歷史來看，城鎮(zhèn)化為中等收入群體的擴(kuò)大創(chuàng)造了良好條件。2012—2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從52.57%提高到59.58%，8年間我國城鎮(zhèn)化率提高了近7.0個(gè)百分點(diǎn)，每年約提高1個(gè)百分點(diǎn)，每年進(jìn)城人口約1700萬人。更多的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，客觀上帶來了包括農(nóng)民在內(nèi)的整體收入水平的提高。到2025年，人口城鎮(zhèn)化格局基本形成，對(duì)實(shí)現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產(chǎn)生重要影響。

以“雙輪驅(qū)動(dòng)”提高全要素生產(chǎn)率。有研究表明，2011—2020年，如果每年的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)參與率能增加1個(gè)百分點(diǎn)，潛在增長(zhǎng)率將增加0.88個(gè)百分點(diǎn)；如果提高全要素生產(chǎn)率，其對(duì)應(yīng)的潛在增長(zhǎng)率幾乎達(dá)到1個(gè)百分點(diǎn)。未來“雙輪驅(qū)動(dòng)”將形成經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。例如，2018年，我國農(nóng)民工接受高中及以上教育的數(shù)量占比僅不到三成。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工受教育程度和專業(yè)技能水平，人口紅利將轉(zhuǎn)型升級(jí)為人力資本和人才紅利，全要素生產(chǎn)率也將得到極大提高。

三、實(shí)施“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略重在三大制度創(chuàng)新

從歷史進(jìn)程和現(xiàn)實(shí)情況看，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性因素，主要是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、基本公共服務(wù)制度和土地制度這三者緊密相連，推動(dòng)一項(xiàng)改革，必然觸及其他兩項(xiàng)制度創(chuàng)新。實(shí)施“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，要以完善產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，加快三大制度聯(lián)動(dòng)改革，形成系統(tǒng)集成制度創(chuàng)新成果。

以人口城鎮(zhèn)化為目標(biāo)全面實(shí)施居住證制度?！笆奈濉睍r(shí)期在全國范圍內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，取代傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。第一，戶籍制度存在的歷史條件和現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生重大變化。從總體看，我國已經(jīng)跨過劉易斯拐點(diǎn)，進(jìn)入勞動(dòng)力人口總量負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，需要加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革進(jìn)程，否則不僅勞動(dòng)力紅利會(huì)加快消失，還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民工被動(dòng)返鄉(xiāng)的“逆庫茲涅茨現(xiàn)象”。

第二，全面實(shí)施居住證制度的條件總體具備。堅(jiān)持以人為核心的城鎮(zhèn)化理念，居住證制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生深刻變化，突出表現(xiàn)在戶籍制度與居住證制度背后的“含金量”在趨同，差別在縮小，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程在加快，為到2025年全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，以個(gè)人身份證號(hào)或者社會(huì)保障號(hào)為主要標(biāo)識(shí)，用居住證對(duì)城鄉(xiāng)居民記錄一生、管理一生、服務(wù)一生創(chuàng)造了條件。

第三，關(guān)鍵在于建立“人地錢掛鉤”配套政策激勵(lì)相容的改革機(jī)制。隨著戶籍制度改革越來越觸及深層次問題，難點(diǎn)是基本公共服務(wù)支出責(zé)任更多地落在地方政府的頭上。在中央和地方、省級(jí)和省以下各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力還存在不相適應(yīng)的情況下，只要妨礙勞動(dòng)力社會(huì)性流動(dòng)的傳統(tǒng)戶籍制度存在，以農(nóng)民工為主要構(gòu)成的外來勞動(dòng)力就不能充分、均等地享受與普通市民相同的公共服務(wù)。即使許多城市采取了“居住證+積分制”的落戶辦法，但由于地方政府支出責(zé)任不對(duì)稱導(dǎo)致激勵(lì)不相容，難以真正調(diào)動(dòng)地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的主動(dòng)性。為此，要?jiǎng)?chuàng)造條件建立中央和地方改革激勵(lì)相容機(jī)制，加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵(lì)力度，激發(fā)地方改革的積極性。

加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。目前，單位或雇主為外出就業(yè)農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”總體水平較低。以北京和浙江為例，2017年，單位或雇主為農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”的比例，北京未超過五成，浙江未超過四成。有學(xué)者建議，要為農(nóng)民工建立獨(dú)立的社會(huì)保障制度。筆者認(rèn)為，不同社會(huì)群體的社會(huì)保障水平可以有差距，不同收入群體可以選擇不同檔次參保，但制度改革的方向性目標(biāo)是統(tǒng)一社會(huì)保障制度，盡快改變我國社會(huì)保障制度和政策的碎片化問題。為農(nóng)民工建立獨(dú)立的社會(huì)保障制度，短期可能有效果，但長(zhǎng)期看，實(shí)際上進(jìn)一步固化了農(nóng)民工群體和農(nóng)民工制度，與讓農(nóng)民工成為歷史的大方向背道而馳，弊大于利。為此建議，按照“完善社保體系、統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)、提升保障水平、提高統(tǒng)籌層次、堅(jiān)持量力而行、加強(qiáng)財(cái)力保障”的總體思路，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。打破以身份為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)架構(gòu)，以建立更加公平的社會(huì)保障制度為目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度逐步接軌。

關(guān)鍵是落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度因素中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排，也直接影響戶籍和基本公共服務(wù)制度改革成效。實(shí)施“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，關(guān)鍵是以落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)，改革權(quán)利不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結(jié)構(gòu)。第一，按照市場(chǎng)決定資源配置的改革取向，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！兑庖姟分忻鞔_提出“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”。這是我國農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。土地作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，在其配置中應(yīng)不應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，長(zhǎng)期以來存在爭(zhēng)論。改革開放40多年來，我國形成了以“招拍掛”出讓為主要方式和特征的國有土地市場(chǎng)體系，但農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)化改革長(zhǎng)期滯后，城鄉(xiāng)二元化的土地制度限制了土地要素自由流動(dòng)，極大地制約了農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺少資本積累，只能“裸身進(jìn)城”。為此建議：按照市場(chǎng)決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的大原則，在用途嚴(yán)格管制和嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行的前提下，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)、同等入市、供求決定價(jià)格。盡快建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)不同所有制土地平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不同權(quán)屬的土地在建設(shè)用地方面應(yīng)統(tǒng)一推向市場(chǎng)，讓市場(chǎng)決定其價(jià)值高低；對(duì)于其受益群體，應(yīng)按國家相關(guān)法律法規(guī)均等對(duì)待。

第二，以擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性為重點(diǎn)深化農(nóng)村宅基地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)行《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)尚未賦予農(nóng)民宅基地及其住房完整的用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)，并嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍和取得宅基地的成員資格，這實(shí)際上否認(rèn)了農(nóng)民宅基地及其住房的商品性質(zhì)，不僅抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、雙向互動(dòng)。為此建議：順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的大趨勢(shì)，以有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性為重點(diǎn)，以賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整財(cái)產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)，允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃前提下進(jìn)入市場(chǎng)，以此盤活閑置宅基地，提高農(nóng)村宅基地使用效率，也為實(shí)施“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略提供制度保障。