呂冬梅

【摘 要】近年來，為實現(xiàn)科學(xué)核對，精準(zhǔn)救助，保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定和諧，全國各地紛紛成立核對機構(gòu)開展核對機制建設(shè)。目前，核對機制建設(shè)基本完成，未來核對創(chuàng)新發(fā)展有待進一步探索。文章以廣西為例，從核對精準(zhǔn)程度和核對方向、核對方式、核對成效及核對服務(wù)范圍等方面分析核對工作現(xiàn)狀，探討完善核對工作機制、促進核對創(chuàng)新發(fā)展的思路。

【關(guān)鍵詞】居民;家庭經(jīng)濟狀況;核對;發(fā)展

我國《社會救助暫行辦法》頒布實施后，為實現(xiàn)科學(xué)核對，精準(zhǔn)救助，保障公民基本生活，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定和諧，全國各地加快推進居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作機制的建立與完善，全面推進社會救助體制機制的改革與發(fā)展。

1 核對工作發(fā)展的情況

廣西核對機構(gòu)自2013年成立以來，緊緊圍繞承擔(dān)全區(qū)低收入家庭經(jīng)濟狀況信息數(shù)據(jù)庫的建立和維護，經(jīng)濟狀況信息查詢與核對及宣傳交流等工作的職能機構(gòu)開展核對工作，經(jīng)過7年的發(fā)展，建成核對信息平臺，為社會救助審核審批提供了重要依據(jù)。隨著核對業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作在社會救助工作中發(fā)揮的作用越來越大。

為提高社會救助精準(zhǔn)度，更準(zhǔn)確、高效地核查申請家庭的收入和財產(chǎn)狀況，2014年6月，廣西建立跨部門、多層次、信息共享的區(qū)、市、縣“三級聯(lián)網(wǎng)”實時核對的核對大數(shù)據(jù)平臺。平臺采取“大數(shù)據(jù)、大集中、全省域”方式進行建設(shè)，通過與高級人民法院、公安、人力資源與社會保障、稅務(wù)、農(nóng)機、漁政、海事、保監(jiān)、通信管理、公積金、不動產(chǎn)、殘聯(lián)、教育、醫(yī)保等部門及工商銀行、建社銀行、農(nóng)村信用合作聯(lián)社、郵政儲蓄銀行、北部灣銀行、桂林銀行、柳州銀行、華夏銀行、浦發(fā)銀行、興業(yè)銀行簽訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議，實現(xiàn)22類信息數(shù)據(jù)共享核對，實現(xiàn)跨部門信息共享。通過“線上”的大數(shù)據(jù)平臺把社會救助申請對象隱報、瞞報的家庭經(jīng)濟狀況信息核查出來，再由社會救助部門依據(jù)核對結(jié)果進行線下核實。目前，核對平臺通過不斷完善，增加了家庭經(jīng)濟狀況監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析和決策支持等功能，開發(fā)了入戶核對手機App軟件。

核對工作一開始是為最低生活保障業(yè)務(wù)服務(wù)的，隨著核對業(yè)務(wù)發(fā)展核對領(lǐng)域的不斷拓展，目前核對領(lǐng)域從民政部門的最低生活保障、特困人員救助、臨時救助向住建部門的住房保障、醫(yī)保部門的醫(yī)療救助、教育部門的教育救助、總工會的困難職工等領(lǐng)域拓展，居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作在社會救助工作中發(fā)揮的作用越來越大。截至目前，廣西居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺共接受委托核對378.7萬戶、1 066.6萬人次，其中最低生活保障核對341.5萬戶、973.3萬人次，特困核對11.5萬戶、11.9萬多人次，低收入核對10.8萬戶、37.3萬人次，住房救助核對9.3萬戶、23.2萬人次，臨時救助核對2.1萬戶、7.6萬人次，困難職工2.78萬戶，1.02萬人次，核出申報與核對數(shù)據(jù)不相符的差異對象40萬人次。此外，監(jiān)測平臺共監(jiān)測121.2萬戶、335.5萬人次，監(jiān)測出6.9萬人次經(jīng)濟狀況發(fā)生變化。雖然核對領(lǐng)域不斷拓展，但是由于最低生活保障對象眾多，最低生活保障仍是核對占比最多的一項業(yè)務(wù)，比例為91%。

廣西核對除了依據(jù)職能開展核對工作，為救助部門審核審批提供了重要參考，還積極協(xié)助社會救助部門進行督查調(diào)研等其他社會救助工作。近年來，為做好最低生活保障兜底與扶貧銜接助力脫貧攻堅工作，社會救助在實行網(wǎng)上無紙化審批、最低生活保障審批權(quán)下放、動態(tài)管理、政策制定等方面均有了較大的發(fā)展與進步。社會救助業(yè)務(wù)的發(fā)展對核對業(yè)務(wù)的開展提出了更高的要求，包括核對的范圍的全面性、核對內(nèi)容的精準(zhǔn)性、核對流程的規(guī)范性等。

2 核對工作現(xiàn)狀分析

2.1 核對精準(zhǔn)程度和核對方向

從核對精準(zhǔn)程度看，核對工作開展的第一階段是居民家庭經(jīng)濟狀況信息數(shù)據(jù)庫的建立和維護，核對平臺的搭建是近幾年核對機構(gòu)成立之初的重點工作;核對工作開展的第二階段是精細(xì)化核對，也就是向救助部門提供更精準(zhǔn)、更全面的居民家庭經(jīng)濟狀況核對報告，為救助部門審核審批提供重要參考;核對工作開展的第三階段是核對工作標(biāo)準(zhǔn)化，即核對系統(tǒng)技術(shù)、系統(tǒng)安全、核對工作流程、核對方式方法、人員培訓(xùn)管理、規(guī)章制度、風(fēng)險控制等方面的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理。上海的核對工作早已進入第二階段，并在精細(xì)化核對的道路上探索出了適合上海核對工作開展的精細(xì)化核對方式方法，目前已向建立核對標(biāo)準(zhǔn)體系方向探索。目前，除上海以外的全國大部分省市仍處于剛完成第一階段或剛進入第二階段的時期。第一階段的核對工作解決了核對報告從無到有的問題，為社會救助審批提供了重要的參考依據(jù)，同時社會救助對核對工作的依賴性也越來越強。近幾年社會救助的業(yè)務(wù)發(fā)展對核對工作提出了更高的要求，要求核對報告更全面、高效、準(zhǔn)確、及時、專業(yè)。目前，核對工作遠(yuǎn)不能滿足救助部門的要求和實際需要。

從核對的方向看，包括社會救助申請家庭的收入和支出兩個方面，收入和支出是動態(tài)的，財產(chǎn)是靜態(tài)的。判斷居民家庭經(jīng)濟狀況主要依靠核查收入和財產(chǎn)狀況，同時綜合考慮家庭支出情況，充分考慮家庭成員因殘疾、患重病、就學(xué)等增加的剛性支出因素，綜合評估家庭貧困程度。從家庭支出角度還需考慮沒有殘疾、患重病、就學(xué)等因素導(dǎo)致的大額支出情況卻存在不符合常理的困難家庭的大額支出，如申請救助家庭月均過萬元的電費及月均過千元的電話費等異常支出，反推其家庭經(jīng)濟困難程度。目前，在家庭支出方面主要依靠線下人工核定，系統(tǒng)自動獲取支出信息功能尚需加強與完善。

2.2 核對方式

從核對方式看，居民家庭經(jīng)濟狀況的獲取包括傳統(tǒng)的人工獲取及系統(tǒng)的自動獲取。人工獲取包括正面獲取和側(cè)面收集。正面獲取是通過入戶調(diào)查，直接了解家庭成員情況、居住情況、生活情況，獲取剛性支出信息和證明材料;側(cè)面收集包括走訪鄰里、村委，側(cè)面了解社會救助申請家庭的經(jīng)濟情況。系統(tǒng)自動核查包括初次核查和動態(tài)監(jiān)測。初次核查是對于新申請社會救助對象通過與各協(xié)查部門的數(shù)據(jù)查詢，獲取其背面隱形的家庭經(jīng)濟狀況，包括房子、車子、存款、工資收入及其他財產(chǎn)狀況;動態(tài)監(jiān)測是對社會救助在享對象定期或?qū)崟r監(jiān)控其經(jīng)濟狀況變化情況。目前，人工獲取居民家庭經(jīng)濟狀況的職責(zé)在社會救助審批部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批需100%入戶核查，縣級審批部門需對新申請對象抽查30%。系統(tǒng)自動核查的職責(zé)在核對部門，一直以來，核對機構(gòu)都沒有涉足入戶調(diào)查、鄰里及村委走訪，因此核對機構(gòu)出具的核對報告僅僅是居民家庭經(jīng)濟狀況的部分反映，僅提供參考作用。由于廣西核對機構(gòu)職能僅從系統(tǒng)自動核查角度考慮，因此近年來盡管核對機構(gòu)做了大量工作，而職能的局限及核查經(jīng)濟狀況角度的偏向，造成社會救助審批工作中出現(xiàn)各種問題，大多跟正面與側(cè)面獲取信息不完善相關(guān)。

2.3 核對成效

從核對成效看，核對工作的第一階段是出具核對報告為審核審批提供參考依據(jù)，第二階段是開展核對大數(shù)據(jù)理論研究為救助政策的制定提供數(shù)據(jù)支持。目前，全國核對工作已發(fā)揮出具核對報告為審核審批提供參考依據(jù)的作用，大數(shù)據(jù)理論研究正拉開序幕處于探索階段。廣西居民家庭經(jīng)濟狀況核對大數(shù)據(jù)平臺經(jīng)過7年的運行，核對數(shù)據(jù)共享部門逐漸增多及社會救助類型的不斷擴展，核對信息平臺積累了大量的原始數(shù)據(jù)，雖然核對信息平臺可通過后臺數(shù)據(jù)監(jiān)測分析主動發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟狀況不再符合條件的對象，督促各市縣及時進行動態(tài)管理，但對這些數(shù)據(jù)的進一步分析研究形成理論成果，以及在為社會救助政策研究制定提供參考方面還有待加強。目前，核對機構(gòu)僅將申請家庭經(jīng)濟狀況的各項數(shù)據(jù)列出，救助主管部門需要人工自行分析數(shù)據(jù)做出判斷，對申請家庭經(jīng)濟狀況沒有一個直觀感受。為使救助部門能通過核對結(jié)果，清晰判斷應(yīng)采取的救助方式，核對機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)對家庭經(jīng)濟狀況數(shù)據(jù)進行深入的理論研究，例如采用數(shù)學(xué)模型對數(shù)據(jù)進行分析，確定量化方式，為救助政策的完善提供數(shù)據(jù)及理論支撐，逐步提升服務(wù)質(zhì)量。

2.4 核對服務(wù)范圍

從核對服務(wù)范圍看，未來核對工作開展分為3個階段：第一階段起步于民政，圍繞最低生活保障、臨時救助、特困供養(yǎng)對象救助等救助業(yè)務(wù)提供核對服務(wù)，充分發(fā)揮兜底保障作用;第二階段走出民政，為住房救助、教育救助、就業(yè)救助、司法救助、慈善救助等八大社會救助范圍提供核對服務(wù)，建立“一體化”救助格局;第三階段面向社會，加強對大數(shù)據(jù)的分析研究，充分發(fā)揮核對信息的“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢，為公民享受社會保障、社會福利等社會政策提供核對服務(wù)，為政府、企業(yè)和社會組織提供咨詢和決策分析，這應(yīng)該是核對工作的終極目標(biāo)。目前，核對業(yè)務(wù)范圍受《社會救助暫行辦法》的約束，核對機構(gòu)普遍拒絕社會救助部門范圍外的核對需求，核對業(yè)務(wù)發(fā)展處于第二階段。

3 核對創(chuàng)新發(fā)展的思路

針對上述對核對精準(zhǔn)度核對方向、核對方式、核對成效、核對服務(wù)范圍的現(xiàn)狀分析，未來核對創(chuàng)新發(fā)展主要考慮以下4個方面。

3.1 拓展數(shù)據(jù)共享資源，開展精細(xì)化核對，保持信息動態(tài)性

繼續(xù)推進部門聯(lián)網(wǎng)，拓展數(shù)據(jù)共享資源需要加強以下3個方面內(nèi)容：一是獲取更多居民家庭經(jīng)濟狀況收入及財產(chǎn)的種類信息，尤其是目前較難獲取的金融部門信息，可通過借助媒體進一步提高金融機構(gòu)開展金融資產(chǎn)查詢的認(rèn)識，借助政府大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，一站式查詢，實現(xiàn)金融機構(gòu)信息獲取。二是充分利用部省聯(lián)網(wǎng)將核查范圍從省級擴大到全國，獲取公安人口、車輛、工商、證券等全國范圍的信息數(shù)據(jù)。三是從居民家庭的支出角度拓展信息聯(lián)網(wǎng)核查的部門，例如與醫(yī)院、學(xué)校、殘聯(lián)、保險機構(gòu)實現(xiàn)信息共享，從醫(yī)院獲取申請對象病情、醫(yī)療費用、保險機構(gòu)報銷、公益組織的捐贈情況等;從學(xué)校獲取申請救助對象子女學(xué)費、住宿費及政府或公益組織捐贈助學(xué)金等情況;從殘聯(lián)獲取殘疾等級信息，了解因殘致貧的情況。

開展精細(xì)化核對需要在系統(tǒng)自動獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，人工干預(yù)判斷或系統(tǒng)的二次計算，修正核對報告，確保精準(zhǔn)核對，具體處理措施如下：一是系統(tǒng)獲取到多個同質(zhì)數(shù)據(jù)的處理，比如工資收入，社保繳費基數(shù)及稅局納稅基數(shù)不一致的情況，一方面通過人工主觀判定一個較為合理的數(shù)據(jù)，另一方面可通過系統(tǒng)設(shè)置為獲取一個較高或較低或均值的數(shù)值;或通過經(jīng)驗判斷在系統(tǒng)自動獲取某個較為合理的數(shù)值作為工資收入，如稅局?jǐn)?shù)據(jù)，較為準(zhǔn)確地反映工資水平;或通過大數(shù)據(jù)利用數(shù)學(xué)模型計算出系數(shù)及工資水平。二是對于需要加工處理的數(shù)據(jù)的處理，比如股票、基金、保險等金融資產(chǎn)，一方面可通過人工根據(jù)申請對象持有的份額及核查某一日的金融資產(chǎn)市值計算總價值，另一方面通過系統(tǒng)自動獲取金融資產(chǎn)指定日的市值，根據(jù)其持有份額，系統(tǒng)自動計算總價值。三是結(jié)合線下人工入戶調(diào)查的情況對核對報告數(shù)據(jù)的修正處理，例如系統(tǒng)顯示申請對象擁有某項收入或資產(chǎn)，根據(jù)入戶訪談及實地觀察不可能擁有該項資產(chǎn)，如某貧困戶名下有20輛汽車，實地觀察居住條件極為簡陋艱苦，入戶訪談了解到實際原因是其親屬將車行的車輛登記在其名下，根據(jù)實地核查情況讓申請對象做出處理后再通過系統(tǒng)核查或人工修正核對報告，確保核對報告的精準(zhǔn)性。人工干預(yù)判斷及系統(tǒng)二次處理需要較多的人力資源、較高的人力成本、較好的人員技能及素質(zhì);對系統(tǒng)的運行計算能力要求也同樣提高，也需要更多計算機方面的專業(yè)人才，均需要加強對核查人員及計算機技術(shù)人員的培訓(xùn)及規(guī)范化管理。

保持信息動態(tài)性包括系統(tǒng)自動對在享對象進行經(jīng)濟狀況動態(tài)監(jiān)測及根據(jù)系統(tǒng)監(jiān)測結(jié)果線下對在享對象的定期核查。系統(tǒng)自動對在享對象進行經(jīng)濟狀況動態(tài)監(jiān)測，以及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟狀況發(fā)生變化的對象，并將監(jiān)測報告自動發(fā)送至社會救助系統(tǒng)，提醒社會救助管理部門及時進行動態(tài)管理，保證了核對報告的及時性，發(fā)揮了預(yù)警功能。居民家庭經(jīng)濟狀況核對的矛盾在于人不能兩次踏進同一條河流，信息采集如同每一次踏入河流，無論采取什么方式踏入，每一次獲取的家庭經(jīng)濟狀況都是該家庭經(jīng)濟狀況的歷史信息，是一種對過去的反映。社會救助工作要求獲知家庭經(jīng)濟狀況的最新狀況，這個矛盾是客觀存在的。采取更為頻繁的獲取，是減小該矛盾的唯一方式，可使掌握的信息更精準(zhǔn)，但同時會帶來更為高昂的成本。精準(zhǔn)與成本如同天平的兩端，如何根據(jù)社會救助工作的實際，適當(dāng)調(diào)整天平，也是核對機構(gòu)今后應(yīng)當(dāng)不斷完善的工作。

3.2 增加核查居民家庭經(jīng)濟狀況的手段，多角度開展核查工作，保障工作機制的落實

獲取居民家庭經(jīng)濟狀況的手段有入戶調(diào)查、走訪鄰里或村委、系統(tǒng)信息核查。一直以來，核對機構(gòu)沒有涉足入戶調(diào)查、鄰里及村委走訪，而入戶調(diào)查、鄰里及村委走訪需要大量的人力、物力、財力，結(jié)合廣西農(nóng)村困難群眾人數(shù)較多、居住地較為分散、入戶核查路途遙遠(yuǎn)、社會救助及核對機構(gòu)人員緊缺等實際情況，建議利用政府購買服務(wù)引入第三方核查機構(gòu)進行入戶抽查，一是利用購買第三方服務(wù)方式，制定服務(wù)內(nèi)容，開展省一級雙隨機入戶抽檢工作，監(jiān)督抽檢過程，分析抽檢結(jié)果，形成抽檢報告。二是指導(dǎo)各地購買第三方服務(wù)入戶調(diào)查工作，首先調(diào)研各地購買服務(wù)工作，其次協(xié)助救助部門制定全區(qū)購買第三方服務(wù)的規(guī)范性文件（規(guī)定入戶程序、走訪范圍、采集內(nèi)容等），最后分析采集數(shù)據(jù)形成報告。三是將各級入戶調(diào)查采集的數(shù)據(jù)進行分類，然后匯總到信息系統(tǒng)中與原有協(xié)查部門反饋的數(shù)據(jù)形成描述家庭經(jīng)濟狀況完整數(shù)據(jù)。目前，根據(jù)社會救助業(yè)務(wù)發(fā)展要求，還需不斷探索其他手段，為群眾提供網(wǎng)上困難申請渠道，通過申請人主動申報困難情況，以及時獲取困難群眾信息等。

為保障工作機制的落實，需各級核對機構(gòu)共同協(xié)作。廣西當(dāng)前在系統(tǒng)自動獲取救助對象經(jīng)濟狀況方面已基本完全依賴省級核對機構(gòu)，但正面入戶核查和側(cè)面走訪鄰里及村委的獲取工作，還應(yīng)更多地依賴各級核對部門。省級核對機構(gòu)應(yīng)將多種核查家庭經(jīng)濟狀況的手段形成工作制度，并監(jiān)督指導(dǎo)各地認(rèn)真執(zhí)行制度。針對入戶調(diào)查工作，采取年度實地抽查方式，通過信息技術(shù)手段記錄各地入戶情況，定期統(tǒng)計分析各地落實情況。

3.3 加快數(shù)據(jù)運用理論研究，驅(qū)動核對創(chuàng)新發(fā)展，為完善救助政策提供理論依據(jù)

目前，核對機構(gòu)已經(jīng)掌握大量救助對象經(jīng)濟狀況數(shù)據(jù)，今后，若將入戶調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)及更多協(xié)查部門的數(shù)據(jù)加入核對報告，則具有更為完備的數(shù)據(jù)體系，如何利用好這些數(shù)據(jù)，挖掘數(shù)據(jù)價值，將是核對機構(gòu)的一項重要工作。通過分析目前已有的數(shù)據(jù)，掌握怎樣的家庭經(jīng)濟狀況能享受救助，怎樣的經(jīng)濟狀況不能享受，假設(shè)每次的審批都符合政策規(guī)定，將可以在繁雜的家庭經(jīng)濟狀況中，劃出一條實際符合與否的分界線，為救助主管部門根據(jù)實際分界線調(diào)整救助政策提供重要的數(shù)據(jù)和理論依據(jù)。

由于居民家庭經(jīng)濟狀況信息具有保密性，因此在挖掘信息價值的同時規(guī)范核對大數(shù)據(jù)管理機制也顯得尤為重要，一是制定核對大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析相關(guān)的工作規(guī)章及信息安全保密制度等，形成大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工作機制，對核對大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析進行規(guī)范化管理。二是加強平臺的數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)研究、數(shù)據(jù)挖掘和開發(fā)，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的氛圍，利用大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，為社會救助政策研究制定提供參考。

3.4 增加核對機構(gòu)職能，擴大核對服務(wù)范圍，促進核對工作的發(fā)展

結(jié)合社會救助業(yè)務(wù)發(fā)展的需求及未來事業(yè)單位改革發(fā)展的方向，未來核對機構(gòu)的主要職能定位是在目前已搭建基礎(chǔ)核對平臺及正常運行的基礎(chǔ)上，重點從核查居民家庭經(jīng)濟狀況的角度，為更多的部門審核審批提供更精準(zhǔn)、更科學(xué)的核對報告。為社會救助審核審批服務(wù)是核對工作的目的，但服務(wù)不是無限的，而是在有限的范圍內(nèi)，核對工作僅在精準(zhǔn)核對家庭經(jīng)濟狀況的角度為救助部門服務(wù)，如果服務(wù)無限范圍，服務(wù)的結(jié)果勢必脅迫救助部門的審批工作，也剝奪了救助部門的審批權(quán)力。

鑒于目前核對自身所處發(fā)展階段、核對機構(gòu)職能、核對相關(guān)制度的局限性，核對工作要走出社會救助面向社會還有一段很長的發(fā)展歷程，需要核對工作實現(xiàn)精準(zhǔn)核對的規(guī)范化管理才能在縱向上走得更深，需要突破核對機構(gòu)職能上的限制才能在橫向上走得更遠(yuǎn)，需要在政策上突破核對范圍的約束才能走得更高。

參 考 文 獻

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