楊立昌 楊躍鳴

（貴州省教育科學(xué)院 高等教育研究所，貴州·貴陽 550081）

少數(shù)民族預(yù)科教育是我國高等教育的一種特殊辦學(xué)形式，也是高等院校招生優(yōu)惠政策的重要部分，更是納入《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》依法實施的民族政策。政策實施70年來，在保障民族地區(qū)農(nóng)村貧困家庭子女依法享有公平而有質(zhì)量的高等教育發(fā)揮了積極作用，培養(yǎng)了大批少數(shù)民族人才，取得了巨大成就，有力促進了我國民族教育事業(yè)健康發(fā)展。進入21世紀以來，隨著我國高等教育規(guī)模擴張，我國高等教育已由精英化教育邁入大眾化教育階段，并即將跨入普及化階段，上大學(xué)已不是難事。在此背景下，民族預(yù)科教育陷入困境，其招生政策備受質(zhì)疑和爭議。據(jù)此，本文通過實證方法分析政策面臨的現(xiàn)實困境，并試圖提出與時俱進的民族預(yù)科招生政策發(fā)展路徑，為民族教育健康發(fā)展提供一定決策參考。

一、少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策面臨的現(xiàn)實困境

（一） 政策行政約束力存在弱化傾向，政策執(zhí)行存在一定程度偏差

依據(jù)國家少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策，分析我國西部12個?。▍^(qū)、市） 公布的高考招生政策文本（以下統(tǒng)稱《招生規(guī)定》） 情況。結(jié)果顯示，各地基本按照國家少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策執(zhí)行，但也面臨如下困境。第一，部分?。▍^(qū)、市）少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策不明晰。在12個?。▍^(qū)，市） 的《招生規(guī)定》 中，僅有7個?。▍^(qū)，市） 列出了具體的少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策，而其余5個?。▍^(qū)，市） 均未找到具體政策。第二，少數(shù)民族成分作為生源的唯一條件。在列出具體招生政策的7個省（區(qū)，市） 中，有3個?。▍^(qū)，市） 對少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策規(guī)定為“少數(shù)民族預(yù)科班只招收少數(shù)民族考生”或“全省少數(shù)民族考生均可報考”。第三，分高校類型制定差別化招生政策。在列出具體招生政策的7個省（區(qū)，市） 中，有4個?。▍^(qū)，市） 將招生高校分為國家重點院校及省外高校與省內(nèi)高校兩大類制定差別化招生政策，其中，國家部委重點院校與省外高校生源為當(dāng)年參加高考的全部少數(shù)民族考生；省內(nèi)院校生源則限定為當(dāng)年參加高考的老、少、邊、山、窮等貧困州、縣（市、區(qū)） 少數(shù)民族考生或少數(shù)民族農(nóng)村考生，具體政策有“優(yōu)先招收聚居地少數(shù)民族考生，在未完成計劃時可適當(dāng)招收散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生”或“省屬院校免費少數(shù)民族預(yù)科班招收同時具備以下條件考生：一是應(yīng)屆高中畢業(yè)生；二是農(nóng)村戶口；三是老、少、邊、山、窮縣（市、區(qū)） 的少數(shù)民族”等。

綜上，大部分省（區(qū)，市） 均按照國家政策執(zhí)行，但仍有部分?。▍^(qū)，市） 公開發(fā)布的《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定（或通知、志愿填報指南）》政策文本無有關(guān)少數(shù)民族預(yù)科招生內(nèi)容，政策不明確、不透明，缺乏法定權(quán)威性和行政約束力。部分省（區(qū)，市） 在制定政策時缺乏一定的科學(xué)性、嚴謹性和針對性，“一刀切”政策較普遍，未能體現(xiàn)國家少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策的價值取向。說明在當(dāng)前招生管理體制下，地方在執(zhí)行國家少數(shù)民族預(yù)科招生政策方面還面臨責(zé)任分工不明確、政策執(zhí)行存在偏差、政策法定權(quán)威性和行政約束力存在被弱化傾向、政策執(zhí)行效益有待提高等困境，國家少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策在指導(dǎo)和監(jiān)督地方執(zhí)行政策方面還有待加強。

（二） 政策補償作用存在淡化趨勢，降分錄取不明顯

針對“本科預(yù)科班錄取分數(shù)不得低于在有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市本科相應(yīng)批次各有關(guān)高校提檔分數(shù)線以下80分”的降分錄取政策要點，在上述12 個?。▍^(qū)，市） 中選取A省（分部屬及省外院校和省內(nèi)院校制定兩種不同招生政策）、G?。ㄈ〗y(tǒng)一招生政策） 和Y?。ㄎ床榈骄唧w招生政策） 共3個?。ň鶠槲覈贁?shù)民族8省區(qū)），統(tǒng)計分析2016-2018 共三年民族本科預(yù)科投檔分數(shù)情況，結(jié)果見表1。

由表1所示，各高校少數(shù)民族本科預(yù)科班在該三省招收的考生中，有84.56%的高校以平均超出該省當(dāng)年劃定的投檔分數(shù)線33.76分錄取，而僅有15.44%的高校平均降分11.28分錄取。從各批次錄取情況來看，有90.39%第一批次高校以超過該省當(dāng)年劃定投檔分數(shù)線34.83分錄取，僅有9.61%的第一批次高校平均降分10.41分錄??；有78.72%的第二批次高校以超過該省當(dāng)年劃定的投檔分數(shù)線32.7分錄取，僅有21.28%第二批次高校平均降分12.16分錄取。從三省錄取情況看，平均超過劃定投檔分數(shù)線錄取分最高為A省，而G省和Y省接近，平均降分錄取最多的為Y省，降分最少的為G省，A 省則在G省和Y省之間，由此說明，劃分部屬重點院校與省外高校和省內(nèi)高校兩種類型制定差別化招生政策的A省加劇了少數(shù)民族考生競爭，不利于執(zhí)行國家政策，而以“民族成份”作為唯一報考條件的G省，不僅降分幅度最少，且降分幅度逐年減少，到2018年無一所高校降分錄取，這一現(xiàn)象值得深思。此外，從三省招生錄取降分幅度看，降分幅度平均為11.28分，與國家政策規(guī)定的不超過80分還有較大差距。

表1 A、G、Y三省民族本科預(yù)科投檔分數(shù)

綜上，少數(shù)民族預(yù)科招生超過劃定投檔線錄取以部屬重點院校與省外院校為主體，降分錄取主要以省內(nèi)新建一般院校為主體，且降分幅度較少。有部分省（區(qū)） 將少數(shù)民族預(yù)科招生計劃投放給獨立學(xué)院，實現(xiàn)了降分錄取，且降分幅度較大，但獨立學(xué)院學(xué)費昂貴，貧困地區(qū)農(nóng)村少數(shù)民族考生根本無法就讀，降分無實質(zhì)意義。說明，在當(dāng)前高校招生錄取制度下，少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策優(yōu)惠性被淡化，降分錄取的補償性體現(xiàn)不充分，保障教育薄弱地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)村家庭子女均等受教育機會還不明顯，在擴大少數(shù)民族學(xué)生高等教育入學(xué)機會方面還有提升空間。

（三） 政策精準度面臨“落伍”難題，政策目標群體與受益群體存在偏差

綜上分析，選取錄取降分幅度最少的G省為研究對象，收集該省舉辦有少數(shù)民族本科預(yù)科教育的12所高校2018級在校少數(shù)民族本科預(yù)科學(xué)生基本信息，得到完整有效信息共計4589條，占全部預(yù)科在讀學(xué)生比例98.7%。同時，為便于分析，將高校劃分為A層次高校（即“一流學(xué)科”建設(shè)高校）、B層次高校（辦學(xué)歷史較長的“老牌”地方本科高校） 和C層次高校（?？粕净蛐陆ǖ牡胤奖究圃盒＃?三個層次。

統(tǒng)計該省三個層次高校就讀的少數(shù)民族本科預(yù)科學(xué)生的生源地（即城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村） 以及所在地區(qū)貧困類型（即國家扶貧開發(fā)工作重點縣、深度貧困縣、深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 情況，結(jié)果見表2。

表2 學(xué)生生源地情況 （%）

如表2所示，從城鄉(xiāng)生源結(jié)構(gòu)來看，75.71%學(xué)生來源于鄉(xiāng)村，24.29%來源于城鎮(zhèn)。A層次和B層次高校學(xué)生來源于鄉(xiāng)村占比接近，為66%左右，而C 層次高校學(xué)生來源于鄉(xiāng)村占比高達91.3%。從生源地貧困類型來看，61.26%學(xué)生來源于國家扶貧開發(fā)工作重點縣，38.74%學(xué)生來源于非國家貧困縣；22.15%來源于省級深度貧困縣，77.85%學(xué)生來源于非省級深度貧困縣；1.53%學(xué)生來源于省級深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，98.47%學(xué)生來源于非省級深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。C層次高校學(xué)生來源于國家級貧困縣、省級深度貧困縣和深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例均高于A層次和B層次高校。28.15%學(xué)生來源于建檔立卡貧困戶，71.85%學(xué)生為非建檔立卡貧困戶，且C層次高校遠高于A層次和B層次高校。

學(xué)生是否就讀重點高中很大程度上已決定其獲得高等教育機會情況，而是否進入重點高中則主要取決于義務(wù)教育階段接受教育情況。為此，我們統(tǒng)計了學(xué)生義務(wù)教育就讀學(xué)校城鄉(xiāng)分布，結(jié)果見圖1。

圖1 義務(wù)教育階段就讀學(xué)校城鄉(xiāng)分布

如圖1所示，80%預(yù)科學(xué)生小學(xué)階段在鄉(xiāng)村學(xué)校完成，而進入初中階段，這一比例下降為61.91%。A 層次高校預(yù)科學(xué)生在城鎮(zhèn)學(xué)校完成初中教育比例遠高于C層次高校。由此說明，接受義務(wù)教育情況直接影響和決定少數(shù)民族學(xué)生獲得什么樣的高等教育機會。

統(tǒng)計少數(shù)民族預(yù)科學(xué)生父母文化程度及職業(yè)情況，結(jié)果見圖2。

圖2 學(xué)生父母文化程度及工作情況

圖2所示，少數(shù)民族預(yù)科學(xué)生父母文化程度主要以初中及以下為主，分別占比85.22%和93.98%，且母親文化程度總體低于父親。但不同類型高校有差異，A層次高校學(xué)生父母文化程度為大專及以上占比分別明顯高于B層次和C層次高校。學(xué)生父母職業(yè)以外出務(wù)工、在家務(wù)農(nóng)和從事其他工作為主體，占比分別為92.39%和95.66%，其中母親留在家務(wù)農(nóng)占比高于父親。但不同類型高校有差異，A 層次高校預(yù)科學(xué)生父母工作為機關(guān)事業(yè)單位占比高于B層次和C層次高校。71%學(xué)生家庭經(jīng)濟年總收入在0.5萬元及以下，但A層次高校低于B層次和C層次高校。鄭雪松對中央民族大學(xué)2010級預(yù)科生調(diào)查顯示，學(xué)生多來自城市,農(nóng)村只占27.80%，年總收入在0.5萬元以下家庭占比低于15%[1](P89,116)。吳亞男對中南民族大學(xué)2013級預(yù)科生和大連民族學(xué)院2014級預(yù)科生調(diào)查顯示，學(xué)生來自農(nóng)牧民及外出務(wù)工人員子女只有不到20%，80%的預(yù)科生生活在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好，教育資源優(yōu)良的大城市[2](P28)。梁晨等研究也表明，弱勢階層的子女進入精英大學(xué)的比例呈下降趨勢[3]。由此說明，在競爭優(yōu)質(zhì)高等教育方面，農(nóng)村貧困少數(shù)民族家庭子女明顯弱于城市少數(shù)民族家庭子女。

綜上，面對高等教育發(fā)展新形勢和少數(shù)民族教育新要求，當(dāng)前民族預(yù)科招生政策具體實施效果的應(yīng)然和實然還存在一定差距，表現(xiàn)在城市家庭少數(shù)民族考生享有優(yōu)質(zhì)高等教育機會明顯優(yōu)于農(nóng)村貧困家庭少數(shù)民族考生，農(nóng)村貧困家庭少數(shù)民族考生在上“好大學(xué)”方面仍明顯不足，且有被拉大趨勢，政策實施精準度存在“落伍”難題，不能適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展新形勢要求，政策目標群體與受益群體與政策設(shè)計初衷還存在較大偏差。說明，在當(dāng)前公平競爭的高考招生制度下，民族預(yù)科教育招生政策在擴大少數(shù)民族弱勢群體享有優(yōu)質(zhì)高等教育機會方面還有待提升。

二、少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策發(fā)展路徑

（一） 強化政策頂層設(shè)計

當(dāng)前，我國已經(jīng)進入了全面依法治國的新階段，但我國的民族教育政策體系還不完善，尤其是綜合性法規(guī)嚴重不足，使得民族教育政策層級不高，政策剛性不足，政策效力發(fā)揮不理想[4]。新時代做好民族預(yù)科教育政策的頂層設(shè)計，首先，應(yīng)從國家層面盡快修訂和完善現(xiàn)有少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策。當(dāng)前沿用的招生政策已有10多年歷史，政策已不能完全適應(yīng)少數(shù)民族教育的新變化、新形勢和新要求，需要結(jié)合高考招生綜合改革，修訂、完善現(xiàn)有少數(shù)民族預(yù)科招生辦法，進一步明確國家政策的價值取向和受益群體，形成更具有法定權(quán)威性和行政約束力的少數(shù)民族預(yù)科招生政策，強化國家政策的指導(dǎo)和監(jiān)督職能。其次，應(yīng)推進招生政策制定民主化。國家行政部門在制定、調(diào)整、豐富、充實和完善少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策過程中，應(yīng)讓更多社會成員與社會組織參與決策，特別要充分關(guān)照少數(shù)民族邊遠地區(qū)、高寒地區(qū)、農(nóng)區(qū)和牧區(qū)等少數(shù)民族弱勢群體的訴求與意見，并根據(jù)不同訴求對政策進行調(diào)整和完善。第三，應(yīng)健全招生政策的高效運行機制和激勵約束機制。在當(dāng)前高考分省定額制背景下，應(yīng)建立健全國家調(diào)控省級統(tǒng)籌的少數(shù)民族預(yù)科招生運行機制，推進各地結(jié)合實際制定招生制度，確保國家政策精準執(zhí)行，高效運行。建立少數(shù)民族預(yù)科招生計劃傾斜機制，將招生計劃增量部分優(yōu)先用于高等教育資源相對匱乏的少數(shù)民族邊遠地區(qū)及民族預(yù)科招生制度執(zhí)行較好的?。▍^(qū)、市），擴大少數(shù)民族預(yù)科招生規(guī)模，切實發(fā)揮民族優(yōu)惠政策效益。建立健全激勵機制，激發(fā)舉辦高校辦學(xué)活力，推動招生高校針對少數(shù)民族預(yù)科教育特征制定切實有效的招生錄取辦法，進一步擴大邊遠、欠發(fā)達少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村家庭子女高等教育入學(xué)機會。

（二） 健全地方招生管理機制

我國是統(tǒng)一的多民族國家，民族眾多，處境不同，訴求各異。受歷史、自然、文化傳統(tǒng)等多種因素的制約，我國少數(shù)民族地區(qū)教育資源內(nèi)部不平衡和不充分矛盾依然突出。西部民族地區(qū)基礎(chǔ)教育與本地區(qū)中心城市相比，還存在較大差距[5]。主體民族和少數(shù)民族之間發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)還十分明顯[6]?！按箅s居、小聚居、交錯雜居”多民族居住格局更為凸顯[7]。農(nóng)村少數(shù)民族與城鎮(zhèn)少數(shù)民族學(xué)生的境遇截然不同，享有優(yōu)質(zhì)教育資源差距較大，高等教育入學(xué)機會仍不均等。對于不均等問題，如果在控制戶籍身份后，民族高等教育不平等有較大幅度下降，說明我國少數(shù)民族內(nèi)部教育機會的差異很大程度上來源于戶籍制度所致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[8]。因此，各地應(yīng)建立健全地方民族預(yù)科招生管理體制機制，修訂完善現(xiàn)有招生管理辦法，在保證程序公正與結(jié)果公正前提下，充分考慮招生條件的靈活性，確保國家優(yōu)惠政策惠及更多少數(shù)民族弱勢群體。首先，地方教育主管部門應(yīng)按照“精準扶貧”思路，制定符合本地區(qū)實際的少數(shù)民族預(yù)科精準招生政策，運用大數(shù)據(jù)手段，精準識別高考招生錄取中的少數(shù)民族弱勢群體，保障少數(shù)民族弱勢群體享有更多的高等教育機會。其次，建立招生計劃動態(tài)調(diào)整機制。將少數(shù)民族預(yù)科招生計劃由全省統(tǒng)管統(tǒng)招調(diào)整為省管縣招，即根據(jù)?。▍^(qū)、市） 內(nèi)各縣當(dāng)年農(nóng)村少數(shù)民族考生報考比例將少數(shù)民族預(yù)科招生計劃直接投放到縣，并按照投檔線下80分以內(nèi)從本縣報考的少數(shù)民族農(nóng)村家庭考生中擇優(yōu)錄取，充分保障弱勢少數(shù)民族考生依法享有高等教育機會。第三，創(chuàng)新民族預(yù)科招生類型。根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)對少數(shù)民族人才需求，依托各專業(yè)院校辦學(xué)優(yōu)勢，開設(shè)鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村全科醫(yī)生、駐村干部、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等少數(shù)民族預(yù)科班，通過定向招生、定向培養(yǎng)、定向推薦就業(yè)方式為少數(shù)民族貧困地區(qū)培養(yǎng)專門人才，服務(wù)民族地區(qū)發(fā)展。

（三） 健全政策執(zhí)行監(jiān)督機制

公共政策是政府對整個社會的價值作權(quán)威性的分配，而這種分配絕大部分取決于政策的有效執(zhí)行。由于政策系統(tǒng)內(nèi)部和外部雙重因素的影響，教育政策的執(zhí)行同樣出現(xiàn)執(zhí)行結(jié)果偏離政策預(yù)設(shè)目標的情況[9]。少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策作為一項公共政策自然面臨執(zhí)行偏離問題，這就需要建立健全公開透明和多方參與的政策執(zhí)行監(jiān)督機制。首先，國家應(yīng)建立健全少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策執(zhí)行情況督查機制，加大對各地少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策執(zhí)行情況的督查考評力度，對未嚴格執(zhí)行國家政策或落實不力的?。▍^(qū)、市） 給予通報或約談，對違反招生規(guī)定、弄虛作假、違紀違規(guī)等相應(yīng)責(zé)任人一律追究法律責(zé)任，推動國家民族政策高效執(zhí)行。其次，地方政府需要建立各部門協(xié)調(diào)配合的少數(shù)民族預(yù)科考生資格審核管理機制，運用信息技術(shù)手段整合建檔立卡貧困戶、考生戶籍信息、學(xué)生學(xué)籍信息等政務(wù)數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)對考生進行資格審查，防止高考移民、戶籍和民族成份篡改等方式占用少數(shù)民族預(yù)科教育資源。第三，地方招生部門應(yīng)建立健全少數(shù)民族預(yù)科招生制度、考生資格審查、招生錄取等信息公示制度，通過適當(dāng)方式向社會公開民族預(yù)科錄取考生信息，接受社會監(jiān)督。

三、結(jié)語

習(xí)近平總書記在2019年全國民族團結(jié)進步表彰大會上發(fā)表重要講話時指出：“中華民族是一個大家庭，一家人都要過上好日子。要加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，推進基本公共服務(wù)均等化。要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，完善差別化的區(qū)域政策。要大力培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部和各類人才?！盵10]依法落實民族政策，促進民族平等，切實保障少數(shù)民族學(xué)生特別是少數(shù)民族農(nóng)村家庭學(xué)生享有公平而有質(zhì)量的教育，這是我黨一以貫之的政策。實施好新時代少數(shù)民族預(yù)科教育招生政策，不僅關(guān)系少數(shù)民族學(xué)生高等教育入學(xué)機會均等的問題，還關(guān)系中華民族大家庭的民族團結(jié)問題，更是關(guān)系鑄牢中華民族共同體意識的問題。