李呈輝，李思文

(河南省人民勝利渠管理局，河南 新鄉(xiāng) 453002)

目前，灌區(qū)灌溉面積約占中國耕地面積49%，是全國總量75%糧食和90%以上的經(jīng)濟作物生產(chǎn)基地。20世紀80年代以來，隨著中國的經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村稅費改革及“兩工”的取消，在灌溉管理上面臨著一系列的問題，比如灌溉面積萎縮、灌溉系統(tǒng)及附屬建筑物老化失修、灌溉導致生態(tài)環(huán)境惡化等。為了解決這些問題，中國啟動了水管單位體制改革，將排澇和防洪等公益性服務(wù)交給水管理單位負責，在灌區(qū)末級渠系管理方面實行灌溉由集體管理向農(nóng)民組織或其他實體管理轉(zhuǎn)變的方式，將灌溉系統(tǒng)的管理權(quán)移交給由用水戶組成的管理組織機構(gòu)。同時，世界各國也面臨同樣的灌溉管理困境和推行灌溉管理改革。因此，關(guān)于灌區(qū)末級渠系灌溉管理轉(zhuǎn)移的研究成為當前主要熱點之一。

一般來講，國外將灌溉職責轉(zhuǎn)移給農(nóng)民用水者協(xié)會情況居多。HEARNE等[1]認為水資源集權(quán)管理的開發(fā)和水分配制度過度依賴于公共機構(gòu)，水管理績效低于私人部門，結(jié)果證明是不那么令人滿意。BOWEN等[2]灌溉工程評價研究表明，灌溉水的使用效率低且與灌溉無關(guān)的水費尋租行為造成了工程使用實際所收到的利益遠遠低于計劃利益水平。YERCAN[3]比較土耳其Gediz流域農(nóng)業(yè)用水者參與灌溉管理前后的灌溉方案，認為灌溉用水是公共池塘資源，用水者協(xié)會、合作社、農(nóng)協(xié)等用水者組織接替政府管理職責是良好的解決辦法。STACEY[4]認為將灌溉系統(tǒng)運營和維護的職責交給農(nóng)民的參與式灌溉管理，有效地促進了供水成本的較大回收。DINAR等[5]認為灌溉改革包括用水者參與和灌溉機構(gòu)改革兩個方面內(nèi)容，農(nóng)民的參與程度與效果，往往會決定用水協(xié)會成功與否以及灌溉改革的成敗，但成立用水戶協(xié)會而不進行機構(gòu)改革的話，也必定要失敗。VERMILLION[6]基于土地改良地區(qū)聯(lián)合會的案例研究表明農(nóng)民參與和農(nóng)民組織的加強是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必備條件。JOHNSON[7]認為用水者收取的水費已能夠滿足用水者用于系統(tǒng)運行與維護方面的支出，用水者協(xié)會在灌區(qū)末級系統(tǒng)的運作與維護方面取得了成功。武華光等[8]根據(jù)中國灌區(qū)末級渠系發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的原因分析，認為末級渠系產(chǎn)權(quán)改制和農(nóng)民用水戶參與式灌溉管理是解決目前末級渠系管理低效的最優(yōu)方案。王金霞等[9]研究認為需要建立強有力的制度和政策環(huán)境，保障用水者參與的長久效益，才能實現(xiàn)農(nóng)戶的有效參與，否則水管理制度改革中的農(nóng)戶參與會流于形式。穆賢清等[10]研究表明雖然灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會有效地促進了灌區(qū)末級渠系管理提升，但由于權(quán)利轉(zhuǎn)移不充分，會限制灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會的進一步發(fā)展。

綜上所述，國內(nèi)外學者對灌區(qū)末級渠系灌溉管理及運行權(quán)轉(zhuǎn)移的方案、制度進行了系統(tǒng)的研究,并提出了用水者參與管理末級渠系管理中存在的問題及相應(yīng)對策。目前各種灌區(qū)末級渠系管理模式已運行了20多年，仍然缺乏可靠的方法對各種管理模式進行有效地評價。本文探討了灌區(qū)末級渠系管理模式的可持續(xù)性生計評價體系，量化了灌區(qū)末級渠系管理模式的評價標準，對提升灌區(qū)末級渠系管理效益具有重要的科學意義。

1 灌區(qū)末級渠系管理模式的可持續(xù)性生計評價指標體系構(gòu)建

生計是謀生的方式, 灌區(qū)末級渠系管理模式可持續(xù)性生計包含為末級管理組織生存和發(fā)展所需的能力、資產(chǎn)及從事的活動。根據(jù)生計的內(nèi)涵, 結(jié)合保證灌區(qū)末級渠系良性運轉(zhuǎn)機制及保障高效節(jié)水的原則, 將可持續(xù)性生計評價轉(zhuǎn)化為對渠系末級管理組織的生計目標實現(xiàn)和功能轉(zhuǎn)換程度評價。在對灌區(qū)末級渠系運行效果調(diào)研的基礎(chǔ)上,確定工程管理水平、用水管理水平、組織管理水平、財務(wù)管理水平以環(huán)境管理水平為灌區(qū)可持續(xù)性生計評價的主要內(nèi)容(見表1)。

(1)工程管理。灌區(qū)末級渠系工程管理是可持續(xù)生計的基礎(chǔ)，完整的工程體系及配套建筑物是完成灌區(qū)灌溉服務(wù)必備的條件，因此，將其作為灌區(qū)末級渠系可持續(xù)生計的基本指標，反映這一指標有工程完好率及工程配套率。

表1 灌區(qū)末級渠系可持續(xù)生計評價指標、目標值及權(quán)重Tab.1 Evaluation index system, target value and weight of sustainable livelihood of the last canal system in irrigation area

(2)用水管理。用水管理主要任務(wù)是保證適時適量供給農(nóng)作物用水，提高灌溉水的利用率，保障灌溉系統(tǒng)科學運行。內(nèi)容包括水源供水情況分析和預(yù)測，用水計劃正確地編制和執(zhí)行，水量合理調(diào)配，田間灌水組織，并通過灌溉試驗，改進灌水技術(shù)，節(jié)約用水。用水管理是灌區(qū)末級渠系用水的核心。依據(jù)河南省灌區(qū)當前生產(chǎn)條件，主要選取灌溉水保證率、灌溉水分生產(chǎn)效率、田間水利用系數(shù)、節(jié)水灌溉面積占總灌溉面積比例4個指標。

(3)組織管理。組織管理主要內(nèi)容包括管理體制、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、規(guī)章制度建設(shè)、職工培訓等。組織管理是灌區(qū)末級渠系節(jié)水高效運行的保障，考慮到灌區(qū)末級渠系的任務(wù)主要是保障有效利用灌溉水資源，所以選取節(jié)水灌溉制度制定與執(zhí)行程度和用水戶參與灌溉管理的比例2個指標。節(jié)水灌溉制度制定與執(zhí)行程度是灌區(qū)末級渠系用水的組織制度保障，用水戶參與灌溉管理的比例是衡量灌區(qū)末級渠系人員配備情況。制度和人是灌區(qū)末級渠系高效運行的根本。

(4)財務(wù)管理。財務(wù)管理主要工作是實行企業(yè)化管理，合理計收水費。由于末級渠系為準公益性服務(wù)組織，營利不是灌區(qū)末級渠系管理組織的目標，但維持其正常運行需要合理的經(jīng)費支出，也是灌區(qū)末級渠系管理的關(guān)鍵。目前，灌區(qū)末級渠系管理組織的運行來源經(jīng)費為水費，因此選取成本水價到位率和水費收取率2個指標來評判灌區(qū)末級渠系管理組織財務(wù)管理指標的運行情況。

(5)環(huán)境管理。環(huán)境管理是灌區(qū)末級渠系管理的前提，指為了嚴格控制新的污染，對可能影響環(huán)境的灌區(qū)末級渠系管理行為評價。綜合評判灌區(qū)末級渠體系管理的結(jié)果，主要是農(nóng)業(yè)非點源污染，選取環(huán)境滿意率和化肥使用量2個指標來評價灌區(qū)末級渠系的環(huán)境管理。

(6)評價指標目標值的確定。灌區(qū)末級渠系可持續(xù)性生計評價指標的目標值必須遵循工程完好、用水有保障、能有效促進節(jié)水和高效用水、管理組織經(jīng)營良好、促進灌區(qū)末級渠系環(huán)境可持續(xù)五項原則,也就是說, 灌區(qū)末級渠系首先應(yīng)達到未改革前的水平，在此基礎(chǔ)上進一步確保灌區(qū)末級渠系的長遠生計。為此, 參閱有關(guān)國家灌溉管理的有關(guān)規(guī)范中關(guān)于高效用水的有關(guān)指標, 結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果并參考相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù), 綜合分析確定灌區(qū)末級渠系管理水平的目標值(見表1)。

2 研究方法

基于灌區(qū)末級渠系的指標體系設(shè)計, 應(yīng)用以下模型評價得到灌區(qū)末級渠系可持續(xù)性生計的綜合指數(shù):

(1)

(2)

式中：Sj為區(qū)域j模式末級渠系管理可持續(xù)性生計的綜合指數(shù)；Zij為區(qū)域j的第i項評價指標的實際值；Mij為區(qū)域j的第i項評價指標的目標值；Wi為第i項指標的權(quán)重。

評價指標體系權(quán)重的確定采用系統(tǒng)工程定性與定量相結(jié)合的層次分析法。根據(jù)本文評價需要和調(diào)查結(jié)果的情況, 設(shè)置5個一級指標和 12 個二級指標，各評價指標權(quán)重采用專家咨詢和層次分析相結(jié)合的方法確定(見表1)。

3 結(jié)果與分析

3.1 研究數(shù)據(jù)來源

灌區(qū)末級渠系管理模式發(fā)展不均衡，各個灌區(qū)模式各有代表性。為此，主要選擇河南省灌區(qū)末級渠系改革試點單位梅山灌區(qū)作為用水者協(xié)會管理模式代表，該灌區(qū)共有用水者協(xié)會115 個，實際控制面積8.36 萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)量149 627 戶；選擇人民勝利渠灌區(qū)作為灌區(qū)專管機構(gòu)延伸的灌區(qū)末級渠系管理模式，調(diào)查灌區(qū)管理機構(gòu)15個，實際控制面積1.25 萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)量24 498 戶；陸渾水庫灌區(qū)作為鄉(xiāng)村管理模式代表，調(diào)查村鎮(zhèn)管理模式11個，實際控制面積0.43 萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)量5 365 戶。按照抽樣調(diào)查要求，在確定灌區(qū)末級渠系樣本區(qū)域后抽取10個作為樣本進行分析，以保障樣本可靠性。

3.2 灌區(qū)末級渠系管理可持續(xù)性生計分類評價

(1)工程管理。末級渠系完好率方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.68、0.58和 0.65, 分別完成目標值的 97.1%、82.9%和 92.9%；末級渠系配套建筑物完好率方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.8、0.7和 0.75, 分別完成目標值的 100%、87.5%和 93.8%；數(shù)據(jù)顯示,在農(nóng)村費改稅后,有專門管理組織的末級渠系工程管理盡管有一定衰弱,總體而言工程管理保持良好。其中用水者協(xié)會對末級渠系工程管理最為有效，專管延伸的管理模式次之，村鎮(zhèn)管理模式最差(見表2)。

表2 不同灌區(qū)末級渠系管理模式工程管理情況Tab.2 Project management of different irrigation area final canal system management mode

(2)用水管理。灌溉水保證率方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.64、0.62和 0.48, 分別完成目標值的 85.3%、82.7%和 64%；灌溉水分生產(chǎn)效率方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.94、0.89和 0.95 kg/m3, 分別完成目標值的 94%、89%和 95%；田間水利用效率方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.63、0.55和 0.6, 分別完成目標值的90%、78.6%和85.7%；節(jié)水灌溉面積占總灌溉面積的比例方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.33、0.14和 0.38, 分別完成目標值的 66%、28%和76%；以上數(shù)據(jù)顯示灌區(qū)末級渠系專管延伸的模式能更有效地促進用水管理(見表3)。

表3 不同灌區(qū)末級渠系管理模式用水管理情況Tab.3 Water use management situation of management mode of final canal system in different irrigation areas

(3)組織管理。末級渠系節(jié)水灌溉制度的制定與執(zhí)行程度方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為0.17、0.1和 0.25,分別完成目標值的17%、10%和 25%；用水戶參與灌溉管理比例方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為 0.8、0.56和 0.6,分別完成目標值的100%、62.5%和 75%；節(jié)水灌溉制度的制定與執(zhí)行是灌區(qū)末級渠系組織管理的重要手段，3種模式的節(jié)水灌溉制度的制定與執(zhí)行程度均較低，一方面與目前灌區(qū)普遍存在的水價按畝計費的水費收取方式有關(guān)，另外一方面說明我國目前農(nóng)業(yè)用水模式和高效節(jié)水管理模式有很大差距，各種灌區(qū)末級渠系管理模式未能發(fā)揮組織管理的功能(見表4)。

表4 不同灌區(qū)末級渠系管理模式組織管理情況Tab.4 Organization and management of management mode of final canal system in different irrigation areas

(4)財務(wù)管理。由于目前灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價由河南省政府統(tǒng)一制定，水價均未達到終端水價標準。在成本水價到位率方面,用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為0.72、0.54和 0.41, 分別完成目標值的72%、54%和 41%；末級渠系水費收取率方面,用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸三種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為0.9、0.75和 0.68,分別完成目標值的94.7%、80%和71.6%；數(shù)據(jù)顯示,在農(nóng)村費改稅后,有專門管理組織的末級渠系水費征收工作整體保持良好，但在完成成本水價目標方面有一定的差距，目前的灌區(qū)末級渠系管理組織可持續(xù)性發(fā)展程度一般(見表5)。

表5 不同灌區(qū)末級渠系管理模式財務(wù)管理情況Tab.5 Financial management of management mode of final canal system in different irrigation areas

(5)環(huán)境管理。在環(huán)境滿意率方面,用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為0.78、0.75和0.82,分別完成目標值的78%、75%和 82%；末級渠系農(nóng)藥化肥使用率方面, 用水者協(xié)會、村鎮(zhèn)管理和專管延伸3種灌區(qū)末級渠系管理模式分別為0.07、0.05和0.08,分別完成目標值的35%、25%和40%；數(shù)據(jù)顯示,在灌區(qū)末級渠系組織管理下，環(huán)境總體達到良好狀態(tài)(見表6)。

表6 不同灌區(qū)末級渠系管理模式環(huán)境管理情況Tab.6 Environmental management of management mode of final canal system in different irrigation areas

3.3 灌區(qū)末級渠系可持續(xù)性生計綜合評價

采用構(gòu)建的指標體系和提出的評價模型,采用式(3)計算灌區(qū)末級渠系可持續(xù)性生計的綜合指數(shù)。

(3)

式中：Ai=∑Bjαj，εj、αj分別為一級和二級指標權(quán)重，具體計算結(jié)果見表7。

表7 灌區(qū)末級渠系可持續(xù)生計評價結(jié)果 %

從表7可以看出，末級渠系管理組織在灌區(qū)管理中發(fā)揮了積極作用，3個類型的末級渠系管理組織評價綜合指數(shù)均在60%以上，其中用水者協(xié)會綜合指數(shù)達到了74.64%。5類評價指標中，以工程管理評價指標最高，均超過了85%，其次為用水管理，組織管理指數(shù)最差，均不足50%。數(shù)據(jù)表明，以上3種灌區(qū)末級渠系管理模式在農(nóng)村稅改制度后，補位了灌區(qū)末級渠系工程管理和用水管理，發(fā)揮了積極作用。但以上3種管理模式在組織管理和環(huán)境管理方面仍有不足，說明現(xiàn)有的管理模式對灌區(qū)末級渠系節(jié)水管理和環(huán)境管理方面仍存在嚴重缺位問題。

4 結(jié) 論

盡管灌區(qū)末級渠系管理問題得到了社會的廣泛關(guān)注，灌區(qū)末級渠系得到了一定程度的維護，末級渠系管理組織的生計得到保障, 但可持續(xù)性發(fā)展的目標并沒有完全實現(xiàn)，尤其是經(jīng)營管理、高效節(jié)水和促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等方面仍滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。因此，從保障灌區(qū)末級渠系可持續(xù)性生計的角度, 應(yīng)建立和規(guī)范灌區(qū)末級渠系管理模式的運行體制；建立多元化的投入機制，增加末級渠系改造的投入，積累物質(zhì)性資產(chǎn)和保證農(nóng)民增收增效；建立樣板，加強宣傳，提高干群應(yīng)用灌區(qū)末級渠系管理模式的積極性；積極開展培訓，提高灌區(qū)末級渠系管理組織成員的技術(shù)水平；加強監(jiān)督與考核，促進末級渠系管理模式的健康發(fā)展?？沙掷m(xù)性生計評價結(jié)果和灌區(qū)末級渠系基本情況吻合度較高, 客觀地反映了構(gòu)建灌區(qū)末級渠系管理模式可持續(xù)性生計評價指標體系和量化標準的可信度和可行性。灌區(qū)末級渠系可持續(xù)性生計進行評價采用定性及定量結(jié)合的方法，有效地反映了灌區(qū)末級渠系管理組織生計發(fā)展狀況, 能及時對灌區(qū)末級渠系管理模式創(chuàng)新進行客觀評價。