孟志華

【摘要】國家審計是國家治理體系中的重要一環(huán)，對重大突發(fā)公共事件承擔(dān)著天然的審計治理責(zé)任。由于處理重大突發(fā)公共事件是對政府治理能力的考驗，因此設(shè)計重大突發(fā)公共事件的國家審計思路與流程，構(gòu)建審計評價標(biāo)準(zhǔn)有著重大的意義。基于此，通過總結(jié)我國重大突發(fā)公共事件審計的實踐經(jīng)驗，提出對重大突發(fā)公共事件審計的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】國家審計;重大突發(fā)公共事件;國家治理;資金審計

【中圖分類號】 F239.6 ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）09-0089-4

一、引言

2003年“非典”疫情暴發(fā)，國家投入大量救災(zāi)資金，社會各界也捐贈了大量的物資，審計署積極組織對“非典”專項資金和社會捐贈物資的審計工作，并及時向社會公眾公布了審計結(jié)果。在審計署官網(wǎng)的審計公告中可查的第一份審計公告為《審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告》（2003年第1號），這意味著國家審計對重大突發(fā)公共事件審計有著天然的責(zé)任。2003 ～ 2019年，審計署分別對云南大姚地震、四川汶川地震、低溫雨雪冰凍災(zāi)害、青海玉樹地震、四川蘆山地震等重大突發(fā)公共事件實施審計工作，出具并發(fā)布專項審計公告16份。實踐證明，國家審計對重大突發(fā)事件給予高度關(guān)注，這也正是國家治理視角下國家審計的重要責(zé)任。

2020年初，新型冠狀病毒疫情蔓延，審計署于2月7日迅速針對疫情的防控和救災(zāi)安排部署審計工作，印發(fā)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監(jiān)督工作的通知》，要求各級審計力量嚴(yán)格遵照審計署的部署，積極開展疫情防控財政資金和捐贈款物審計，并且要求正在進行的其他審計活動也要結(jié)合疫情防控工作展開。可見，對重大突發(fā)公共事件的審計，不僅僅是對相關(guān)資金和款物的審計，更是對重大政策執(zhí)行的審計，國家審計對應(yīng)對重大突發(fā)公共事件責(zé)無旁貸。

國家審計是國家治理體系中的重要一環(huán)，國家審計對重大突發(fā)公共事件承擔(dān)著天然的審計治理責(zé)任，全覆蓋地監(jiān)督國家治理機制各個環(huán)節(jié)的運行。在全國抗擊新冠肺炎的大背景下，新的審計管理體制運行中的國家審計應(yīng)如何全面部署應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的審計活動？已有的有關(guān)重大突發(fā)公共事件審計的實踐有著怎樣的經(jīng)驗總結(jié)？治理觀下重大突發(fā)公共事件的審計應(yīng)關(guān)注哪些問題？這些正是本文所要探討的問題。

二、重大突發(fā)公共事件審計的意義與保障

重大突發(fā)公共事件審計對于國家治理體系現(xiàn)代化意義非凡。一方面，重大突發(fā)性公共事件發(fā)生之后，國家往往會投入大量救災(zāi)資金，社會各界也會紛紛伸出援手，大量的救災(zāi)物資和資金的規(guī)范使用是民眾高度關(guān)注的問題，監(jiān)督數(shù)額巨大的防控和救災(zāi)資金、款物能否合法合規(guī)使用，并杜絕貪污、挪用和浪費，這正是國家審計對救災(zāi)資金跟蹤審計的基本功能。另一方面，對重大突發(fā)性公共事件的審計也是政府公信力的有力證明。在特殊時期，通過有效的審計行為和及時出具透明度高的審計報告，向社會公眾傳遞政府強大的緊急救助能力，對于穩(wěn)定公眾情緒、彰顯政府治理能力、傳遞積極力量、正確引導(dǎo)社會力量參與重大突發(fā)事件的救援有著重要的意義，這不僅關(guān)系到緊急救助資金使用的合規(guī)性和績效，還對維護社會穩(wěn)定有積極作用。

我國審計理論與實務(wù)在不斷發(fā)展，國家審計的職能也在不斷拓展，近年來理論和實務(wù)界都較為認(rèn)同國家審計應(yīng)具備治理職能。2004年12月，前審計長李金華最早提出“國家審計是國家治理的工具之一”這一觀點后，關(guān)于國家審計與國家治理的研究始終是審計理論研究的聚焦命題。2013年10月召開的第二十一屆世界審計組織大會所發(fā)布的《北京宣言——最高審計機關(guān)促進良治》中提出“良治”的審計理念，進一步明確了國家審計是國家治理的重要組成部分。2014年10月，前審計長劉家義在南太平洋地區(qū)最高審計組織高級審計研討班開班儀式發(fā)言時提出：“國家審計是國家治理的現(xiàn)代化的基石和重要保障，要發(fā)揮國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護者、權(quán)力運行的‘緊箍咒、反腐利劍和深化改革‘催化劑的作用?！边@一論斷為國家審計與國家治理相關(guān)的理論研究提供了方向與線索。

黨的十九大做出了改革審計管理體制的重大決策。2018年3月，黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確指出，加強黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，組建中央審計委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，優(yōu)化審計署職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系。習(xí)近平總書記親自擔(dān)任中央審計委員會主任，并要求“更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”。2018年9月以來，省一級的地方機構(gòu)改革方案陸續(xù)獲批，省一級黨委的審計委員會陸續(xù)建立并運行。該次審計管理體制的重大變革充分整合了審計監(jiān)督力量，減少了職責(zé)的交叉分散，為提升審計的獨立性、保證審計監(jiān)督的統(tǒng)一性、擴大審計監(jiān)督的覆蓋面和提高審計監(jiān)督力度起到了推動作用。我國中央審計委員會的建立，凸顯出中國共產(chǎn)黨對審計事業(yè)的重視，大大加強了對審計工作的監(jiān)督指導(dǎo)力度，以進一步提升國家治理的現(xiàn)代化水平，對于重大突發(fā)公共事件審計而言更是具有重大的推進和保障作用。

三、文獻述評

審計署發(fā)布的《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，對重大突發(fā)公共事件要積極探索全過程跟蹤審計。與審計署的工作部署相一致，學(xué)術(shù)界對重大突發(fā)公共事件全過程跟蹤審計的理論研究也逐漸豐富起來。

1. 汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建全過程跟蹤審計相關(guān)研究。已有研究中，大部分的理論研究關(guān)注2008年汶川地震災(zāi)后重建全過程跟蹤審計。王中信[1] 以汶川抗震救災(zāi)物資審計為例，系統(tǒng)地梳理了重大突發(fā)性公共事件全過程跟蹤審計的理念、組織方式、規(guī)范和依據(jù)等基本問題，并提出了國家重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容。周應(yīng)良[2] 以汶川地震救災(zāi)物資審計為例，總結(jié)了突發(fā)公共事件審計的特點以及汶川地震跟蹤審計的經(jīng)驗，并據(jù)此對突發(fā)公共事件審計提出了新的展望。梁晶[3] 、翟曉敏[4] 也根據(jù)汶川地震災(zāi)后重建跟蹤審計探討重大突發(fā)性公共事件全過程跟蹤審計的相關(guān)問題。

2.重大突發(fā)公共事件的資金審計相關(guān)研究。部分學(xué)者將研究的重點聚焦于重大突發(fā)性公共事件的資金審計問題。如黃春玲[5] 以某市救災(zāi)資金審計為例，分析我國救災(zāi)資金審計的現(xiàn)狀及存在的問題，并針對性地提出改進建議。丁佳偉[6] 采用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬎悸罚撌鰢覍徲嬙诳拐鹁葹?zāi)專項資金審計中發(fā)揮作用的路徑，并從理論和實務(wù)兩個角度對抗震救災(zāi)專項資金審計監(jiān)控問題進行研究。

3. 其他研究。趙軍鋒、金太軍[7] 基于交叉學(xué)科視角，將行政生態(tài)、危機管理和政府審計的理論融會貫通，提出了構(gòu)建國家應(yīng)急審計的組織體系和人員構(gòu)成的設(shè)想。傅明、鄒晶[8] 在分析國家應(yīng)急審計組織設(shè)立原則的基礎(chǔ)上，設(shè)計了國家應(yīng)急審計組織的框架以及應(yīng)急審計組織的協(xié)調(diào)機制。

綜上所述，現(xiàn)有研究對重大突發(fā)公共事件審計貢獻了豐厚的理論成果，但是仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)。國家審計要成為國家治理現(xiàn)代化的基石，捍衛(wèi)國家利益，不僅要做好“公共資金的守護者”，還應(yīng)念好“權(quán)力運行的緊箍咒”。顯然，已有的研究較為關(guān)注重大突發(fā)公共事件的全過程跟蹤審計，側(cè)重點主要是救災(zāi)資金的合規(guī)使用與使用績效，而對重大突發(fā)公共事件的處理及救援過程中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計的關(guān)注不足。

另外，多數(shù)學(xué)者通過分析重大突發(fā)公共事件審計的特征后發(fā)現(xiàn)，重大突發(fā)公共事件審計的目標(biāo)確定、方案制定、人員組織、審計方法、報告和問責(zé)等方面與傳統(tǒng)審計有很大的不同，因此從基本理論出發(fā)，對重大突發(fā)公共事件審計進行系統(tǒng)研究有著重要的理論價值?；诖耍疚膹膶徲嫷幕纠碚摮霭l(fā)，重新思考重大突發(fā)公共事件審計的相關(guān)問題。

四、我國重大突發(fā)公共事件審計的實踐經(jīng)驗總結(jié)

2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，將重大突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類[1] 。根據(jù)審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告匯總可知，目前我國國家審計對重大突發(fā)公共事件實施專項審計雖然涉及了幾類實踐，但總體來看較為關(guān)注自然災(zāi)害審計。

具體的，我國重大突發(fā)公共事件審計結(jié)果公告匯總?cè)缦拢骸秾徲嬍痍P(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告》（2003年第1號，總第1號），《云南省大姚地震救災(zāi)資金審計結(jié)果》（2005年第1號，總第9號），《審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告》（2008年第1號），《審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告》（2008年第2號），《審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告》（2008年第3號），《審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告》（2008年第4號），《汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果》（2010年第1號），《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計結(jié)果》（2010年第1號），《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計結(jié)果》（2010年第2號），《審計署關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計情況公告》（2010年第10號），《關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計結(jié)果》（2010年第21號），《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計結(jié)果》（2010年第3號），《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建2010年跟蹤審計結(jié)果》（2011年第8號），《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計結(jié)果》（2011年第4號），《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建2011年跟蹤審計結(jié)果》（2012年第4號），《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建2011年度跟蹤審計結(jié)果》（2012年第5號）。

通過研讀上述審計公告，發(fā)現(xiàn)在2008年汶川地震后，一方面，審計署積極組織各級審計力量，嘗試探索全過程跟蹤審計，從抗震救災(zāi)物資審計到災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計共發(fā)布了多項專項審計公告，涉及應(yīng)急救災(zāi)物資的籌集、分配、管理和使用等環(huán)節(jié)的運行狀況和運行效率，審計成效較好。除涉及重大公共突發(fā)事件審計的這16項專項審計公告之外，其他審計公告中也部分涉及了重大突發(fā)公共事件審計的結(jié)果。另一方面，這些審計公告中的相關(guān)信息大部分與資金的合規(guī)使用相關(guān)，而《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確指出，政府在重大公共突發(fā)事件的處置中承擔(dān)著重要的責(zé)任，應(yīng)把公眾的生命財產(chǎn)安全放在首位，從而促進經(jīng)濟社會的全面、可協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，政府相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況對于重大突發(fā)公共事件的處置具有至關(guān)重要的作用。與此同時，國家審計有責(zé)任并且有義務(wù)對重大突發(fā)公共事件中相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況進行審計，履職責(zé)任不僅僅在于檢查對救災(zāi)物資的合理、規(guī)范使用，還應(yīng)考核相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在處理重大突發(fā)公共事件時是否存在懶政、怠政，慢作為或不作為以及德不配位的情況，將領(lǐng)導(dǎo)干部在重大突發(fā)公共事件中責(zé)任的承擔(dān)作為重要的審計內(nèi)容之一，通過責(zé)任審計查處不作為干部的同時也可以發(fā)現(xiàn)一批有能力的干部，這樣的做法與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的理念一致。而在閱讀這些專項審計報告后發(fā)現(xiàn)，審計任務(wù)的完成情況并沒有明確地體現(xiàn)在審計報告中。因此，在目前重大突發(fā)公共事件審計實踐方面，國家審計對國家治理理念的踐行仍顯不足。

五、對重大突發(fā)公共事件審計的建議

本文認(rèn)為，應(yīng)按照以下思路建立并優(yōu)化重大突發(fā)公共事件的審計流程，規(guī)范審計行為，以最大限度地保證審計效果，充分發(fā)揮國家審計的治理功能。具體如圖所示。

1. 制定重大突發(fā)公共事件審計預(yù)案。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，對于重大突發(fā)公共事件而言，完善的審計預(yù)案尤為重要。我國幅員遼闊、人口眾多，地質(zhì)特征復(fù)雜、自然災(zāi)害多發(fā)，對人民群眾的生命和財產(chǎn)可能造成嚴(yán)重的危害，我國的重大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機制已經(jīng)先行一步建立，建立重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急審計機制也是大勢所趨。重大突發(fā)公共事件的審計預(yù)案的設(shè)計應(yīng)參考我國已有的審計實踐經(jīng)驗，如汶川地震災(zāi)后重建的全過程跟蹤審計的實踐為我國重大突發(fā)公共事件的審計提供了豐富的參考經(jīng)驗。并且應(yīng)以重大突發(fā)公共事件的類型和響應(yīng)級別為出發(fā)點，明確劃分重大突發(fā)公共事件審計的啟動條件，從審計資源的調(diào)配和組織方式、審計力量的協(xié)調(diào)機制、審計流程和審計結(jié)果報告方式、審計成果考核體制等方面，結(jié)合我國審計體制的特征設(shè)計審計預(yù)案，保證對重大突發(fā)公共事件的及時響應(yīng)，從而高效地完成審計活動。

2. 組建應(yīng)急審計隊伍和運行機制。重大突發(fā)公共事件的特征之一在于突發(fā)性，即需要在較短的時間內(nèi)組建起具有相關(guān)專業(yè)背景的審計隊伍。為了適應(yīng)該要求，本文認(rèn)為應(yīng)采用“平戰(zhàn)結(jié)合”的思路建立應(yīng)急審計隊伍。作為審計機關(guān)的常設(shè)審計機構(gòu)，該審計隊伍在平時執(zhí)行常規(guī)的審計任務(wù)，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共事件應(yīng)立即啟動戰(zhàn)時應(yīng)急狀態(tài)，迅速轉(zhuǎn)換身份。因此，在選擇該隊伍人員時應(yīng)考慮人員素質(zhì)以及多元化的專業(yè)背景，從而應(yīng)對不同類型的重大突發(fā)性公共事件審計活動。同時，考慮到重大突發(fā)公共事件通常需要在較短時間內(nèi)完成重大且繁重的審計任務(wù)，為保障審計效果，可以考慮由應(yīng)急審計核心隊伍牽頭，集合內(nèi)部審計、社會審計以及軍隊審計力量，形成合力執(zhí)行重大突發(fā)公共事件審計。為了保證應(yīng)急審計隊伍的高效運作，應(yīng)急審計隊伍的運行機制應(yīng)采用處置管理機制，建立“一把手掛帥”的領(lǐng)導(dǎo)體制，集中統(tǒng)一部署審計任務(wù)，并建立垂直管理機制，從而實現(xiàn)重大突發(fā)公共事件信息數(shù)據(jù)的充分共享以及信息的快速反饋，提升審計效率。

3. 構(gòu)建恰當(dāng)?shù)膶徲嫎?biāo)準(zhǔn)體系。審計評價可以發(fā)揮預(yù)警、糾偏與反饋的作用，更好地實現(xiàn)良治。重大突發(fā)公共事件審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系與傳統(tǒng)績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系的區(qū)別較大，不僅應(yīng)考慮傳統(tǒng)績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)中所關(guān)注的經(jīng)濟性、效益性和效果性（3E），還應(yīng)多維度地設(shè)置評價標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《北京宣言——最高審計機關(guān)促進良治》提出的“良治”理念，審計對國家良治的推進作用表現(xiàn)在維護民主法治、提高政府效能、預(yù)防打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生、推動透明問責(zé)六個方面。據(jù)此，本文認(rèn)為，評價指標(biāo)體系除了包括傳統(tǒng)的3E指標(biāo)之外，還應(yīng)考慮能夠體現(xiàn)政府效能、反映民生及問責(zé)效果的指標(biāo)，如政府管理部門在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的響應(yīng)程度、組織管理效能、風(fēng)險控制水平、信息公開和及時程度等方面，并且需要選擇恰當(dāng)?shù)脑u價方法。

4. 完善審計信息公開制度。重大突發(fā)公共事件的審計結(jié)果不僅受到各方的強烈關(guān)注，審計結(jié)果的影響范圍也非常廣泛。具體而言，審計結(jié)果不僅表現(xiàn)在能為政府職能部門的相關(guān)決策提供參考，提升職能部門對重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對能力和對人民群眾生命財產(chǎn)的保障能力，還表現(xiàn)在審計信息對社會公眾輿論的導(dǎo)向作用。因此，審計信息必須及時、準(zhǔn)確地公布。鑒于重大突發(fā)公共事件的特殊性，可以改變原有審計公告模式，即通過及時召開新聞發(fā)布會，或微信公眾號、新聞媒體專訪等更靈活、更多樣的信息披露方式先將重要信息簡要傳遞給相關(guān)信息使用者，之后再發(fā)布固定的審計結(jié)果公告。重大突發(fā)公共事件若能得到相關(guān)職能部門的有效處置，救助物資若能夠得到妥當(dāng)使用，必然會增強政府公信力，有助于維護社會穩(wěn)定。

5. 強化審計問責(zé)制度。重大突發(fā)公共事件的審計問責(zé)機制不同于傳統(tǒng)的審計問責(zé)，由于重大突發(fā)公共事件具有突發(fā)性和緊迫性，對社會公眾的財產(chǎn)和生命造成了嚴(yán)重危害，需要利用巨額的社會公共資源來應(yīng)對，這些都對審計問責(zé)制度提出了新的要求，同時也提升了審計問責(zé)的難度。審計機關(guān)作為政府的行政機關(guān)，依法享有行政處罰權(quán)，但目前沒有法律明確規(guī)定審計機關(guān)可以直接作為問責(zé)的主體，審計機關(guān)只有提出處罰建議和意見的權(quán)力。因此，在重大突發(fā)公共事件審計中，應(yīng)盡快處理相關(guān)責(zé)任人以穩(wěn)定社會公眾的情緒，還需要增強相關(guān)信息披露、優(yōu)化審計問責(zé)程序、迅速啟動問責(zé)，從而有力保障審計成果落地。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ] ? 王中信.重大突發(fā)性公共事件全過程跟蹤審計方式探討[ J].審計研究，2009（6）：3 ～ 7.

[ 2 ] ? 周應(yīng)良.突發(fā)性公共事件審計的探索與嘗試——汶川地震救災(zāi)款物審計[ J].審計與理財，2010（1）：21 ～ 22.

[ 3 ] ? 梁晶.重大突發(fā)公共事件跟蹤審計研究[D].太原：山西財經(jīng)大學(xué)，2014.

[ 4 ] ? 翟曉敏.重大突發(fā)性公共事件全過程跟蹤審計研究[D].廣州：廣東外語外貿(mào)大學(xué)，2018.

[ 5 ] ? 黃春玲.某市救災(zāi)資金審計案例分析[ J].審計月刊，2015（8）：40 ～ 41.

[ 6 ] ? 丁佳偉.抗震救災(zāi)專項資金審計監(jiān)控研究[D].杭州：浙江財經(jīng)大學(xué)，2018.

[ 7 ] ? 趙軍鋒，金太軍.論國家應(yīng)急審計的組織建設(shè)——基于交叉學(xué)科視角[ J].行政科學(xué)論壇，2019（1）：12 ～ 17.

[ 8 ] ? 傅明，鄒晶.構(gòu)建國家應(yīng)急審計組織的設(shè)想[ J].審計月刊，2011（2）：21 ～ 23.