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        準(zhǔn)確理解監(jiān)督談話

        2020-05-26 18:24:21譚霖雨
        青年生活 2020年13期
        關(guān)鍵詞:苗頭監(jiān)察機(jī)關(guān)傾向性

        譚霖雨

        《監(jiān)察法》第19條規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法行為的監(jiān)察對(duì)象,按照管理權(quán)限,可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況”。主流觀點(diǎn)認(rèn)為,該條文是監(jiān)察談話監(jiān)督功能的體現(xiàn),是監(jiān)督談話的法規(guī)范依據(jù)。為理解監(jiān)督談話,筆者將從條文難點(diǎn)的理解以及實(shí)踐中兩種監(jiān)督談話類型教育提醒、談話函詢?nèi)胧址治觥?/p>

        1.“可能發(fā)生職務(wù)違法行為”的理解

        《監(jiān)察法》第19條規(guī)定:“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象,監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限,可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況”。對(duì)于該條款中“可能發(fā)生職務(wù)違法行為”,理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為:“應(yīng)當(dāng)以相關(guān)問題線索作為行使談話的基礎(chǔ)”[1]。上述觀點(diǎn)源于官方對(duì)《監(jiān)察法》第19條的解釋:“(談話的)要件是其可能發(fā)生職務(wù)違法,這主要是指監(jiān)察對(duì)象有相關(guān)問題線索,或者有職務(wù)違法方面的苗頭性、傾向性問題等”[2]。對(duì)于理論界的上述觀點(diǎn),筆者持商榷態(tài)度。理由有二:一是如果要求談話以問題線索為基礎(chǔ),則官方解釋區(qū)分“有相關(guān)問題線索”和“苗頭性、傾向性問題”顯得多余;二是實(shí)踐中對(duì)于苗頭性、傾向性問題的教育提醒則于法無(wú)據(jù)[3]。筆者認(rèn)為,“苗頭性、傾向性問題”和“有相關(guān)問題線索反映”是一種程度上的遞進(jìn)關(guān)系。一是,“從審理的大量案件中可以抽象出這樣一個(gè)結(jié)論:破‘法無(wú)不從破‘紀(jì)開始,且發(fā)展的軌跡往往都是一樣的:先從出現(xiàn)違紀(jì)苗頭到逐步越過紀(jì)律底線,之后又從一般違紀(jì)發(fā)展到嚴(yán)重違紀(jì),最后引起質(zhì)變,演變?yōu)樯嫦舆`法犯罪”[4],針對(duì)有關(guān)問題線索的反映的談話,可能導(dǎo)致問題線索轉(zhuǎn)入初步核實(shí)的結(jié)果[5],可見其問題性質(zhì)與一般違紀(jì)接近,應(yīng)與“苗頭性、傾向性問題”相區(qū)分。二是,《規(guī)則》規(guī)定談話函詢材料應(yīng)當(dāng)計(jì)入廉政檔案,但教育提醒卻未作此要求??梢娗罢邍?yán)于后者。

        2.談話函詢

        談話函詢是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象存在一般性問題的線索,或者收到反映監(jiān)察對(duì)象一般性問題的線索時(shí),可以采取的線索處置方式。監(jiān)察談話并未被《監(jiān)察法》明確規(guī)定,系監(jiān)察談話的實(shí)踐類型,其法律依據(jù)是《監(jiān)察法》第19條,《規(guī)則》對(duì)談話函詢也有規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)日常監(jiān)督的目的是發(fā)現(xiàn)問題,盡早盡快解決?!氨O(jiān)察對(duì)象有相關(guān)問題線索反映”[6]雖未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問題線索,但應(yīng)是其應(yīng)有之義。

        監(jiān)察機(jī)關(guān)處置問題線索有予以了結(jié)、暫存待查、談話函詢、初步核實(shí)四種,暫存待查是問題雖具一定可查性,但時(shí)機(jī)、條件等不成熟或者存在涉案人一時(shí)難以找到等情形,暫不具備初步核實(shí)條件而存放備查;予以了結(jié)是線索反映問題失實(shí)或者沒有可能開展核查工作,包括雖有職務(wù)違法事實(shí)但情節(jié)輕微不需要追究法律責(zé)任,已建議有關(guān)單位恰當(dāng)處理,被反映人已去世等[7]。初步核實(shí)則是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)受理和發(fā)現(xiàn)的反映監(jiān)察對(duì)象涉嫌違法犯罪問題線索的處理方式[8]。“如果反映的問題屬于一般性問題,通常進(jìn)行談話函詢”[9]。對(duì)于什么是一般性問題,筆者認(rèn)為結(jié)合上述對(duì)4種問題線索處置方式的描述,談話函詢所針對(duì)的一般性問題,是指所反映的問題在兩可之間,既有導(dǎo)向職務(wù)違法犯罪,也有導(dǎo)向其反面。

        談話函詢包括談話、函詢兩種形式。二者有相同之處,也有不同之處。二者的相同點(diǎn)有:一是性質(zhì)相同,都是監(jiān)察一般性問題線索的處置方式;二是法律依據(jù)相同,都是《監(jiān)察法》第19條;三是后續(xù)處理相同,參照《規(guī)則》,對(duì)談話函詢結(jié)果都可以做予以了結(jié)、談話處置、初步核實(shí),對(duì)誣告陷害者都要追究責(zé)任。四是在實(shí)踐中的審批程序都實(shí)行分類分級(jí)審批。二者的不同點(diǎn)有:一是形式不同,談話是以面對(duì)面問答的方式進(jìn)行,函詢是以書面方式不同;二是執(zhí)行程序不同,這也是由其形式不同決定的。參照《規(guī)則》,談話由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人或者承辦部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行,可以由被談話人所在黨委(黨組)、紀(jì)委監(jiān)委(紀(jì)檢監(jiān)察組、紀(jì)檢監(jiān)察工委)有關(guān)負(fù)責(zé)人陪同;也可以委托被談話人所在單位黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行。談話應(yīng)當(dāng)在具備安全保障條件的場(chǎng)所內(nèi)進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)談話的,應(yīng)當(dāng)制作談話筆錄,談話后可以視情況由被談話人寫出書面說(shuō)明。函詢通過監(jiān)察機(jī)關(guān)辦公廳(室)名義發(fā)函給被反映人,抄送同級(jí)黨委(黨組)和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組主要負(fù)責(zé)人。被函詢?nèi)耸盏胶笥?5個(gè)工作日的時(shí)間書寫說(shuō)明材料。說(shuō)明材料寫好后由所在黨委(黨組)負(fù)責(zé)人簽署意見后函復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)。被函詢?nèi)耸屈h委(黨組)主要負(fù)責(zé)人或者說(shuō)明材料涉及黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人的,不須簽署意見,直接函復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)[10]。

        談話函詢的后果?!侗O(jiān)察法》對(duì)此沒有規(guī)定,參考《規(guī)則》第30條,對(duì)于經(jīng)談話函詢發(fā)現(xiàn)反映不實(shí),或者沒有證據(jù)證明存在問題的,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采信了結(jié),并向被函詢?nèi)税l(fā)函反饋。此處雖然沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)是否協(xié)助被談話人對(duì)被反映的問題予以澄清,但談話函詢“已經(jīng)給監(jiān)察對(duì)象的名譽(yù)、工作造成了一定的影響,所以應(yīng)當(dāng)在被監(jiān)察對(duì)象所在單位進(jìn)行一定范圍的了結(jié)澄清說(shuō)明”[11]。對(duì)于問題輕微,不需要追究法律責(zé)任的,采取談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、予以誡勉等方式處理。反映問題比較具體,但被反映人予以否認(rèn)且否認(rèn)理由不充分具體的,或者說(shuō)明存在明顯問題的,一般應(yīng)當(dāng)再次談話或者函詢;發(fā)現(xiàn)其涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題需要追究紀(jì)律和法律責(zé)任的,予以初步核實(shí)。

        談話函詢的后續(xù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)談話函詢的說(shuō)明情況進(jìn)行抽查核實(shí)。談話函詢材料將被存入被談話人廉政檔案。

        3.教育提醒談話

        教育提醒談話是監(jiān)察機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象存在苗頭性、傾向性問題的處理方式。教育提醒談話并未被《監(jiān)察法》明確規(guī)定,系監(jiān)察談話的實(shí)踐類型,《規(guī)則》對(duì)教育提醒談話也有類似規(guī)定。

        有觀點(diǎn)將監(jiān)察談話劃分為提醒型監(jiān)察談話、調(diào)查型監(jiān)察談話、處置型監(jiān)察談話。認(rèn)為提醒型監(jiān)察談話是“對(duì)個(gè)案輕微問題線索予以事前型規(guī)制”,“是指監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)有證據(jù)證明可能發(fā)生職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的監(jiān)察對(duì)象展開的,以批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉為主要目的的監(jiān)察談話”[12]。該觀點(diǎn)的目的在于通過“有證據(jù)證明”來(lái)對(duì)苗頭性、傾向性問題予以限定,使之明確、客觀、可操作,以此防止監(jiān)察談話權(quán)的濫用。對(duì)其限定監(jiān)察談話權(quán)的目的,筆者是肯定的。但該觀點(diǎn)是對(duì)苗頭性、傾向性問題不正確限縮,是對(duì)教育提醒談話的誤解。教育提醒談話體現(xiàn)的是“監(jiān)督常在、震懾常在”[13],是有則改之,無(wú)則加勉。

        綜上,準(zhǔn)確把握監(jiān)督談話,要準(zhǔn)確把握“苗頭性、傾向性”問題與一般性問題之間的遞進(jìn)關(guān)系;要準(zhǔn)確把握教育提醒談話與談話函詢之間的遞進(jìn)關(guān)系。

        參考文獻(xiàn):

        [1]同上①.

        [2]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義,方正出版社,2018,126.

        [3]可參見《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第7條,雖然該規(guī)定屬于黨內(nèi)規(guī)范,但由于紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公,其規(guī)定對(duì)監(jiān)察實(shí)踐有實(shí)際指導(dǎo)意義。

        [4]中紀(jì)委案件審理室,準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”[J],中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2015(24),26-29.

        [5]同上②,127.

        [6]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義,方正出版社,2018,126。

        [7]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義,方正出版社,2018,181。

        [8]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義,方正出版社,2018,183。

        [9]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》釋義,方正出版社,2018,98。

        [10]參見《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第29條。

        [11]金成波、張航,國(guó)家監(jiān)察法視閾下談話制度的運(yùn)用與完善[J],長(zhǎng)白學(xué)刊,2020(02)28-35.,

        [12]曾哲、丁俊文,基于法定職權(quán)的監(jiān)察談話:政治屬性與法治路徑[J],時(shí)代法學(xué),2019,17(6),10-19.

        [13] 把改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能[]J,中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2019(02),29-30.

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