楊秀 付琳 張東雨

摘要：中國(guó)是全球受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一。中國(guó)政府一向高度重視適應(yīng)氣候變化問(wèn)題，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃采取了一系列適應(yīng)氣候變化的舉措，取得了積極成效?；趪?guó)內(nèi)外相關(guān)理論、實(shí)踐和中國(guó)適應(yīng)氣候變化的需求與戰(zhàn)略安排，構(gòu)建國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包含氣候變化影響類指標(biāo)、工作進(jìn)展指標(biāo)和成效指標(biāo)等，對(duì)2010年以來(lái)中國(guó)適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展進(jìn)行了初步評(píng)估。結(jié)果表明：2010年以來(lái)，氣候變化對(duì)中國(guó)的影響呈下降趨勢(shì)，中國(guó)在適應(yīng)理念、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等方面的工作持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)及其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等適應(yīng)氣候變化主要領(lǐng)域的能力顯著提升。

關(guān)鍵詞：適應(yīng)氣候變化;指標(biāo)體系;氣候變化風(fēng)險(xiǎn);軟措施;硬措施;基礎(chǔ)設(shè)施

中圖分類號(hào)：x8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章分類號(hào)：1674-7089（2020）02-0083-16

作者簡(jiǎn)介：楊秀，博士，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心政策法規(guī)部副主任、研究員：付琳，碩士，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心政策法規(guī)部助理研究員;張東雨，碩士，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心政策法規(guī)部研究助理。

一、背景與綜述

中國(guó)是全球受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一。中國(guó)實(shí)施減緩與適應(yīng)并重的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，高度重視適應(yīng)氣候變化工作。構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，及時(shí)跟蹤與評(píng)估適應(yīng)工作的進(jìn)展，是推動(dòng)適應(yīng)氣候變化工作的有效途徑。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一些與適應(yīng)氣候變化有關(guān)的指標(biāo)體系，為適應(yīng)工作的開(kāi)展提供了初步依據(jù)。2013年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)工作的意見(jiàn)的通知》，適應(yīng)氣候變化相關(guān)的統(tǒng)計(jì)，包含氣候變化及影響類指標(biāo)6項(xiàng)，適應(yīng)氣候變化類指標(biāo)6項(xiàng)，適應(yīng)氣候變化相關(guān)的資金投入指標(biāo)6項(xiàng)。2013年11月印發(fā)的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（下文簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》）發(fā)布了農(nóng)業(yè)、水資源、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)等領(lǐng)域的15項(xiàng)適應(yīng)指標(biāo)。有關(guān)部門的專項(xiàng)指標(biāo)體系也涉及部分適應(yīng)指標(biāo)。例如，《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)體系》中包含水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度等6個(gè)方面的18項(xiàng)海綿城市建設(shè)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016-2020年）》提到了優(yōu)良遺傳基因保護(hù)利用、科學(xué)綠化造林、近自然經(jīng)營(yíng)理念、林業(yè)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理等5個(gè)方面共8項(xiàng)林業(yè)適應(yīng)氣候變化指標(biāo)。《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)體系、防災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)、宣傳教育及國(guó)際合作5個(gè)方面，提出了8項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃性指標(biāo)。

一些研究報(bào)告和文獻(xiàn)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)適應(yīng)氣候變化的能力或政策進(jìn)行了評(píng)估。防護(hù)設(shè)施的設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施的重新配置等可視為硬性措施，包括生命線工程、監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施等;軟性措施則著眼于未來(lái)，預(yù)先改變生產(chǎn)和生活的具體方式，包括社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、減貧等。Chen等、Tapia等、Pandey等關(guān)注適應(yīng)氣候變化的不同主體和領(lǐng)域，利用自然資本、工程資本、金融資本、人力資本、社會(huì)資本、管理體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、建筑環(huán)境、自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等因素構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。景秀俊等、太平洋島嶼應(yīng)用地球科學(xué)委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署分別基于敏感性、適應(yīng)能力、暴露度等維度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，多數(shù)指標(biāo)體系將適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域作為設(shè)定評(píng)價(jià)框架的依據(jù)（表1）。

然而，國(guó)家和各部門適應(yīng)氣候變化的相關(guān)指標(biāo)體系涉及的指標(biāo)數(shù)量有限，且多側(cè)重于氣候變化及影響、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等領(lǐng)域，不僅缺乏基礎(chǔ)設(shè)施、公眾健康、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、適應(yīng)氣候變化理念等領(lǐng)域的評(píng)價(jià)指標(biāo)，也缺少評(píng)價(jià)工作進(jìn)展情況的指標(biāo)，無(wú)法全面評(píng)估國(guó)家適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)狀和工作進(jìn)展。在已有研究中，定量指標(biāo)數(shù)量偏少，多數(shù)指標(biāo)無(wú)法用量化數(shù)據(jù)來(lái)表征，部分指標(biāo)無(wú)法從公開(kāi)途徑獲得數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)的質(zhì)量與連貫性無(wú)法保證，導(dǎo)致指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)結(jié)果不完整，不同年份的評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法比較，區(qū)域間的評(píng)價(jià)結(jié)果也無(wú)法比較。此外，多數(shù)指標(biāo)體系不足以全面、完整地評(píng)價(jià)國(guó)家適應(yīng)氣候變化能力的提高程度和工作的推進(jìn)情況，各部門的指標(biāo)體系不能協(xié)調(diào)銜接：現(xiàn)有的研究報(bào)告和文獻(xiàn)缺乏針對(duì)中國(guó)適應(yīng)氣候變化的工作需要和實(shí)際進(jìn)展的分類指標(biāo)。為了全面了解氣候變化對(duì)中國(guó)的潛在威脅和實(shí)際影響，及時(shí)準(zhǔn)確地反映國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展，以量化跟蹤評(píng)估的方式科學(xué)地推動(dòng)適應(yīng)工作不斷前進(jìn)，亟需建立國(guó)家適應(yīng)氣候變化指標(biāo)體系。

二、構(gòu)建國(guó)家適應(yīng)氣候變化指標(biāo)體系的思路

（一）構(gòu)建原則

國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)充分體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，重視與居民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，將提高社會(huì)適應(yīng)能力作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，而且確保構(gòu)建的指標(biāo)體系是可統(tǒng)計(jì)、可考核、可監(jiān)測(cè)與可評(píng)估的。具體而言，構(gòu)建國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)考慮以下基本原則。

第一，部門協(xié)同。適應(yīng)氣候變化的工作涉及多個(gè)部門，設(shè)置指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)重視與國(guó)家現(xiàn)有政策制度和部門工作的銜接。

第二，動(dòng)態(tài)調(diào)整?；谖覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀推進(jìn)適應(yīng)氣候變化工作，根據(jù)相關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略和新的發(fā)展趨勢(shì)與要求，及時(shí)調(diào)整適應(yīng)策略和適應(yīng)措施。

第三，定量評(píng)估為主。為了科學(xué)、客觀地反映國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展，兼顧評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)可比性和可得性，應(yīng)側(cè)重于易統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)質(zhì)量好、可比性較強(qiáng)的指標(biāo)。

第四，具有指導(dǎo)意義。國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要能夠有效評(píng)估相關(guān)工作的進(jìn)展和成效，也應(yīng)該是規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)工作的重要標(biāo)桿，因此，指標(biāo)應(yīng)對(duì)國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作具有指導(dǎo)意義。

（二）目的與作用

適應(yīng)氣候變化一般遵循評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、確立目標(biāo)、開(kāi)展行動(dòng)、評(píng)估效果的決策流程（圖1）。例如，2003年，英國(guó)的UKCIP項(xiàng)目提出了完整的應(yīng)對(duì)氣候變化的決策框架，主要包括識(shí)別氣候變化影響的重點(diǎn)問(wèn)題并確定目標(biāo)、建立決策標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、確定適應(yīng)措施、評(píng)估適應(yīng)措施、決策、實(shí)施決策、跟蹤監(jiān)測(cè)等8個(gè)步驟。2014年，IPCC第五次評(píng)估第二工作組的報(bào)告指出，全面評(píng)估潛在的影響是評(píng)價(jià)各種替代風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)的效益和決定取舍的核心?？梢酝ㄟ^(guò)具備多重反饋的迭代風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程開(kāi)展氣候變化適應(yīng)工作，其核心過(guò)程包括：第一，規(guī)劃范圍，包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)、確定標(biāo)準(zhǔn);第二，分析，包括確定方案、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、決定取舍;第三，實(shí)施，包括評(píng)估與學(xué)習(xí)、決策和監(jiān)控。綜上，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)既能對(duì)適應(yīng)氣候變化的工作開(kāi)展整體評(píng)價(jià)并提供科學(xué)指導(dǎo)，也能評(píng)估氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)與適應(yīng)行動(dòng)的效果，評(píng)價(jià)適應(yīng)目標(biāo)的合理性與適應(yīng)行動(dòng)的有效性。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在適應(yīng)決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以下作用。

第一，在氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，基于已開(kāi)展的評(píng)估工作，設(shè)置指標(biāo)以描述氣候變化對(duì)我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)和影響。明確氣候變化的影響，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是制定適應(yīng)決策的先決條件。中國(guó)對(duì)氣候變化的敏感性高，是受氣候變化影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一。根據(jù)中國(guó)《第三次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，農(nóng)業(yè)、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公眾健康等方面都是受氣候變化影響較為嚴(yán)重的領(lǐng)域。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)能夠較為系統(tǒng)、全面地反映氣候變化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的影響以及這些影響的變化趨勢(shì)，定量描述一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)面臨的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在確立適應(yīng)目標(biāo)環(huán)節(jié)，緊扣國(guó)家相關(guān)政策目標(biāo)，衡量適應(yīng)目標(biāo)的準(zhǔn)確性。制定適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略、規(guī)劃或行動(dòng)方案指標(biāo)可以用來(lái)衡量適應(yīng)目標(biāo)的準(zhǔn)確性。在政策方面，《戰(zhàn)略》提出了“適應(yīng)能力顯著增強(qiáng)、重點(diǎn)任務(wù)全面落實(shí)、適應(yīng)區(qū)域格局基本形成”的主要目標(biāo)，《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）則提出了“適應(yīng)氣候變化能力大幅提升”的主要目標(biāo)。在新形勢(shì)下，我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作面臨新要求，例如，黨的十九大報(bào)告明確將氣候變化列為非傳統(tǒng)安全威脅，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)保大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，包括以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系，提出了“堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的工作方針和“不斷提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的奮斗目標(biāo)。因此，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須能夠檢驗(yàn)適應(yīng)工作的目標(biāo)是否與《戰(zhàn)略》《規(guī)劃》一致，是否反映出習(xí)近平總書記“生命共同體”的方針和“獲得感、幸福感、安全感”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三，在開(kāi)展適應(yīng)行動(dòng)環(huán)節(jié)，緊扣國(guó)家重點(diǎn)適應(yīng)任務(wù)，設(shè)置工作進(jìn)展指標(biāo)以評(píng)估適應(yīng)行動(dòng)的具體進(jìn)展情況。綜合來(lái)看，《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》規(guī)定的重點(diǎn)領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海洋與海岸帶、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、公眾健康、防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、能力建設(shè)等。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)能夠反映上述重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力的變化，特別是能夠判斷已開(kāi)展的適應(yīng)行動(dòng)是否符合《戰(zhàn)略》或《規(guī)劃》的政策目標(biāo)。

第四，在適應(yīng)效果評(píng)估環(huán)節(jié)，綜合考慮國(guó)家適應(yīng)氣候變化的重大目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，設(shè)置效果指標(biāo)以評(píng)估適應(yīng)工作的成效。部分發(fā)達(dá)國(guó)家基于已有政策或行動(dòng)計(jì)劃，構(gòu)建了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期評(píng)估國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展。例如，英國(guó)于2012年啟動(dòng)了五年一次的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，德國(guó)和法國(guó)建立了科學(xué)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系。其中，德國(guó)的監(jiān)測(cè)框架（Monitoring Framework）基于《德國(guó)適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（DAS）提出了15項(xiàng)行動(dòng)和跨部門優(yōu)先適應(yīng)領(lǐng)域，制定了相應(yīng)的影響與響應(yīng)指標(biāo);法國(guó)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估框架基于國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃提出了19個(gè)領(lǐng)域的既定目標(biāo)和跨部門活動(dòng)（Cross-sectoral Theme Outlined），提出了分領(lǐng)域的適應(yīng)措施與行動(dòng)?？梢?jiàn)，國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必須基于《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》提出的重點(diǎn)適應(yīng)領(lǐng)域和任務(wù)，開(kāi)展定期評(píng)估，從而真實(shí)反映適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展和效果。

（三）與當(dāng)前適應(yīng)氣候變化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的銜接

基于2013年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》，構(gòu)建國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，側(cè)重于評(píng)價(jià)氣候變化的影響和適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展。與《應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》相比，本評(píng)價(jià)體系擬體現(xiàn)三方面的變化。第一，氣候變化及影響類指標(biāo)更加聚焦，去除了部分氣象水文類非風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，新增受災(zāi)人口占比、災(zāi)害對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害、開(kāi)展基礎(chǔ)研究情況等3個(gè)指標(biāo)。第二，新增軟措施類指標(biāo)，包括適應(yīng)理念、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，11個(gè)二級(jí)指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)各重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)工作的指導(dǎo)和評(píng)估。第三，在硬措施類指標(biāo)中新增了基礎(chǔ)設(shè)施類指標(biāo)，在林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等3個(gè)一級(jí)指標(biāo)中新增了16個(gè)二級(jí)指標(biāo)，力爭(zhēng)全面反映城鄉(xiāng)重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化工作的水平與最新進(jìn)展。

（四）構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為了更加客觀地對(duì)國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)、考核、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，本研究構(gòu)建了國(guó)家適應(yīng)氣候變化指標(biāo)體系，包含9個(gè)一級(jí)指標(biāo)：A1氣候變化影響類指標(biāo)，A2適應(yīng)理念類指標(biāo)，A3監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)類指標(biāo)，A4防災(zāi)減災(zāi)類指標(biāo)，A5公眾健康類指標(biāo)，A6農(nóng)業(yè)類指標(biāo)，A7林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)類指標(biāo)，A8水資源類指標(biāo)，A9基礎(chǔ)設(shè)施類指標(biāo)。其中，A1至A5屬于軟措施類指標(biāo)，旨在反映國(guó)家適應(yīng)氣候變化政策制度體系是否完善，適應(yīng)工作是否得到足夠的支撐;A6至A9屬于硬措施類指標(biāo)，旨在反映當(dāng)前我國(guó)農(nóng)、林、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)能力，并通過(guò)時(shí)間序列反映《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》等相關(guān)政策的實(shí)施情況。

綜合考慮指標(biāo)內(nèi)涵、數(shù)據(jù)質(zhì)量和可得性，最終選取了36個(gè)二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)成評(píng)價(jià)體系。如表2所示。

三、國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作進(jìn)展評(píng)價(jià)及分析

根據(jù)表2的國(guó)家適應(yīng)氣候變化指標(biāo)體系，采集2010-2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)。分析二級(jí)指標(biāo)的變化趨勢(shì)，得到一級(jí)指標(biāo)的變化情況，以此反映我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展。

（一）氣候變化影響類指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)氣候變化影響類指標(biāo)一直在波動(dòng)變化，氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)和影響呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明由氣候變化引起的災(zāi)害對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響逐步降低，中國(guó)適應(yīng)氣候變化的總體能力逐漸提高。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，農(nóng)作物受災(zāi)面積、氣象災(zāi)害引發(fā)的直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例、受災(zāi)人口占總?cè)丝诘谋壤汲尸F(xiàn)總體下降趨勢(shì)，如圖2、圖3、圖4所示。

2010-2018年，中國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積年均下降7.07%，氣象災(zāi)害引發(fā)的直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例年均下降16.9%，受災(zāi)人口占總?cè)丝诘谋壤昃陆?3.7%。因?yàn)闉?zāi)害對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害的數(shù)據(jù)不可得，所以未對(duì)此項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）軟措施類指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)在適應(yīng)理念、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等四個(gè)領(lǐng)域的工作均有所推進(jìn)，國(guó)家適應(yīng)氣候變化的頂層設(shè)計(jì)逐步完善，防災(zāi)減災(zāi)宣傳持續(xù)開(kāi)展，適應(yīng)理念有所增強(qiáng)，各類氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制逐步完善，自然災(zāi)害預(yù)警信息公眾覆蓋率有所提升，防災(zāi)減災(zāi)救助體系逐步完善，整體防災(zāi)減災(zāi)能力增強(qiáng)，有效應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)公眾健康的風(fēng)險(xiǎn)的能力穩(wěn)步提高。但是，災(zāi)害造成的人員傷亡情況沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)。

1.適應(yīng)理念

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)正逐步構(gòu)建起適應(yīng)氣候變化的綜合與專項(xiàng)規(guī)劃（行動(dòng)方案）體系，出臺(tái)了《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》等綱領(lǐng)性文件，圍繞氣候變化風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展了一系列研究、監(jiān)測(cè)與評(píng)估，不僅包括頂層設(shè)計(jì)，也包括技術(shù)研發(fā)與支撐工作。在氣候變化領(lǐng)域，科研經(jīng)費(fèi)和資金投入不斷增加，防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動(dòng)持續(xù)開(kāi)展。

在適應(yīng)目標(biāo)方面，2010年以來(lái)，中國(guó)逐步構(gòu)建起適應(yīng)氣候變化的綜合與專項(xiàng)規(guī)劃（行動(dòng)方案）體系，《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》成為統(tǒng)領(lǐng)適應(yīng)氣候變化工作的綱領(lǐng)性文件?？傮w來(lái)說(shuō)，在《戰(zhàn)略》和《規(guī)劃》的部署下，各主要領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化規(guī)劃體系初步建立，個(gè)別領(lǐng)域已經(jīng)印發(fā)了應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)規(guī)劃。分領(lǐng)域來(lái)看，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、海洋、防災(zāi)減災(zāi)等仍是我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)工作的重點(diǎn)逐步從發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向資源生態(tài)保護(hù)和減災(zāi)保收等。針對(duì)“山水林田湖草”的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控工作，我國(guó)發(fā)布了一系列規(guī)劃和行動(dòng)方案，并發(fā)布了針對(duì)林業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化特別行動(dòng)方案。水資源領(lǐng)域的工作重點(diǎn)從水利發(fā)展、水安全與利用逐步轉(zhuǎn)向節(jié)水行動(dòng)規(guī)劃、水源保護(hù)和黑臭水體治理。在海洋領(lǐng)域，工作重點(diǎn)以海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、科技發(fā)展為主，發(fā)布了海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，工作重點(diǎn)以應(yīng)急救災(zāi)、災(zāi)害統(tǒng)計(jì)與防御為主，已發(fā)布綜合防災(zāi)減災(zāi)和氣象災(zāi)害防御規(guī)劃。

在適應(yīng)行動(dòng)方面，我國(guó)相當(dāng)重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作，科研經(jīng)費(fèi)和資金投入持續(xù)增加?！笆濉逼陂g，科技部在氣候變化領(lǐng)域的投入超過(guò)25億元?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家科技計(jì)劃中安排用于節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化的投入超過(guò)100億元。“十一五”期間，我國(guó)啟動(dòng)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)，總投入經(jīng)費(fèi)約1.1億元：適應(yīng)氣候變化的資金投入約為3.9萬(wàn)億元，年均投入0.78萬(wàn)億元;2010-2014年，國(guó)家財(cái)政為了支持減緩和適應(yīng)氣候變化的相關(guān)行動(dòng)，支出資金8210.69億元。

2.監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)

在適應(yīng)行動(dòng)方面，2010年以來(lái)，中國(guó)逐步完善江河洪水、干旱和暴雨、森林火險(xiǎn)、海洋觀測(cè)等監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，初步建立了全國(guó)旱情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，健全各級(jí)防汛抗旱工作責(zé)任制。各類自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制逐步完善，持續(xù)發(fā)布各類重大災(zāi)害警示信息，主動(dòng)公開(kāi)重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)信息。我國(guó)已開(kāi)展城市兒童高溫?zé)崂私】碉L(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警服務(wù)試點(diǎn)，面向沿海重點(diǎn)保障目標(biāo)的精細(xì)化預(yù)報(bào)試點(diǎn)，公共場(chǎng)所健康危害因素監(jiān)測(cè)試點(diǎn)，生態(tài)系統(tǒng)對(duì)氣候變化響應(yīng)監(jiān)測(cè)試點(diǎn)等一系列試點(diǎn)工作。

在效果評(píng)估方面，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警及信息發(fā)布工作的意見(jiàn)》，提出到2015年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)氣象災(zāi)害預(yù)警信息公眾覆蓋率達(dá)到90%以上的目標(biāo)。截至目前，該目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。但是，這項(xiàng)指標(biāo)已從2016年的85.0%提高到2019年的87.3%，有了明顯進(jìn)展。

3.防災(zāi)減災(zāi)

在適應(yīng)行動(dòng)方面，2017年，民政部等九部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)指出，加強(qiáng)物資儲(chǔ)備體系建設(shè)是自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系建設(shè)的重要組成部分，未來(lái)應(yīng)大力提升我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備能力和管理水平，形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系。同時(shí)，全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建數(shù)量快速增長(zhǎng)，如圖5所示，說(shuō)明綜合減災(zāi)工作正在深入社區(qū)。

在效果評(píng)估方面，救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)是降低風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。近年來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)國(guó)家救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)次數(shù)不斷下降，如圖6所示。

4.公眾健康

氣候變化有可能引發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題，對(duì)居民健康乃至生命安全造成嚴(yán)重威脅。適應(yīng)氣候變化，及時(shí)采取積極的預(yù)防措施，降低氣候變化對(duì)健康的危害是重要而緊迫的任務(wù)。

2010-2018年，中國(guó)每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量、基礎(chǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率不斷提高，人均醫(yī)療救助水平在2014年之后穩(wěn)步上升，見(jiàn)圖7、圖8和圖9。我國(guó)在提升公眾健康保障能力方面開(kāi)展了大量工作，取得了一定進(jìn)展。雖然我國(guó)自然災(zāi)害造成的人員傷亡數(shù)量在近五年出現(xiàn)了下降，但總體未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，見(jiàn)圖10。

（三）硬措施類指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果

關(guān)于硬措施類的指標(biāo)，由于個(gè)別指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失，只統(tǒng)計(jì)了2010-2018年部分年份的數(shù)據(jù)?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)、林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力和水平有所提升。其中，農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化能力不斷增強(qiáng)，沙化土地面積穩(wěn)步下降，造林面積穩(wěn)步提升，林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量逐年向好，水資源領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化能力在供水、水質(zhì)等方面均有所提升，基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)氣候變化工作進(jìn)展顯著。

1.農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)受氣候變化的直接影響，趨勢(shì)性的氣候變化和災(zāi)害通過(guò)改變水分和熱量條件將對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)作物品種和品質(zhì)造成重大影響。提高農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化的能力已成為我國(guó)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

在適應(yīng)行動(dòng)方面，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)基本呈逐年上升的趨勢(shì)，如圖11、12所示。

圖11顯示，2010-2018年，中國(guó)節(jié)水灌溉面積年均增長(zhǎng)4.1%。圖12顯示，2010-2016年，中國(guó)保護(hù)性耕作面積的年均增長(zhǎng)率為23.0%。這說(shuō)明，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)行動(dòng)取得了一定進(jìn)展，節(jié)約用水能力提升，灌溉面積擴(kuò)大，有助于提高土壤的水分利用率，減少土壤侵蝕，提高或保持土壤肥力，進(jìn)而推動(dòng)糧食增產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力。

在效果評(píng)估方面，2010-2017年，中國(guó)農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)保持了較好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，如圖13所示。2010-2017年，中國(guó)農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)的年均增長(zhǎng)率為1.5%，說(shuō)明在農(nóng)作物種植方面，應(yīng)對(duì)氣候變化的能力有所提升。

2.林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)

林業(yè)是受氣候變化影響最直接、最脆弱的領(lǐng)域，氣候變化將導(dǎo)致物種數(shù)量銳減、森林面積縮小、荒漠化加劇等現(xiàn)象，這些都是破壞性較強(qiáng)且較為急迫的問(wèn)題。

在適應(yīng)行動(dòng)方面，重點(diǎn)開(kāi)展的工作包括監(jiān)測(cè)評(píng)估和重點(diǎn)工程建設(shè)，森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理，草原、濕地保護(hù)治理工程及生物多樣性保護(hù)工程，荒漠化、石漠化治理以及退化土地恢復(fù)工作等。2016年7月，國(guó)家林業(yè)局辦公室印發(fā)了《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案（2016-2020年）》。2010-2017年，我國(guó)沙化土地治理面積每年都有所增加，說(shuō)明沙化治理工程效果明顯。退耕還林工程完成造林面積不斷增加，說(shuō)明林業(yè)適應(yīng)氣候變化工作取得了明顯進(jìn)展。具體如圖14、15所示。

在效果評(píng)估方面，2010-2018年，我國(guó)林業(yè)有害生物防治率整體上升，如圖16所示。

圖14、15、16顯示，我國(guó)林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量逐年向好，林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)能力有所提升。

3.水資源

在適應(yīng)行動(dòng)方面，我國(guó)在水資源管理領(lǐng)域?qū)嵤┑闹攸c(diǎn)措施包括開(kāi)展水資源保護(hù)和水土流失治理工程，實(shí)施蓄水、引水、灌溉等工程，合理開(kāi)發(fā)和調(diào)配水資源，加強(qiáng)防洪抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)測(cè)預(yù)警，將氣候變化納入水資源評(píng)價(jià)和規(guī)劃范疇等。如圖17、18、19所示。

根據(jù)圖17、18、19，我國(guó)水資源工程建設(shè)投入、大江大河防洪工程建設(shè)投入和新增水土流失治理面積的年均增速分別為16.7%、17.2%和15.4%。其中，水資源工程建設(shè)投入和大江大河防洪工程建設(shè)投入的增速顯著高于同期的GDP增速，說(shuō)明我國(guó)在適應(yīng)氣候變化能力建設(shè)方面的投入力度不斷加大。在效果評(píng)估方面，我國(guó)水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率逐年上升，如圖20所示。

由圖20可見(jiàn)，2010-2017年，我國(guó)水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的年均增速為3.6%，說(shuō)明我國(guó)水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)穩(wěn)步提升。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。盡管目前暫無(wú)農(nóng)村地區(qū)黑臭水體治理的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是該文件的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)黑臭水體治理工作正式啟動(dòng)，未來(lái)我國(guó)將開(kāi)展黑臭水體治理試點(diǎn)示范縣的遴選，因此，將該指標(biāo)作為農(nóng)村地區(qū)黑臭水體治理成效的評(píng)價(jià)依據(jù)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施

在適應(yīng)行動(dòng)方面，我國(guó)在提升城鄉(xiāng)居民居住條件，完善城市能源供應(yīng)系統(tǒng)和交通系統(tǒng)，強(qiáng)化市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面開(kāi)展了大量工作。其中，各類城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成數(shù)量呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，2016年起，我國(guó)將農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造數(shù)量納入統(tǒng)計(jì)范疇。2016-2018年，危房改造數(shù)量每年都超過(guò)150萬(wàn)戶，城鄉(xiāng)居民居住用房條件穩(wěn)步改善。2010-2018年，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施改善投入年均增速約為9.74%，交通基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維投入穩(wěn)定提高。2000-2010年，電力設(shè)備安裝、運(yùn)行、檢修及供電人員增長(zhǎng)了3萬(wàn)人，電力供應(yīng)能力得到保障。城市市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)費(fèi)用從2013年的6983億元上升到2016年的9190億元，公用設(shè)施的建設(shè)維護(hù)工作得到保障。具體如圖21、22、23、24所示。

在效果評(píng)估方面，中國(guó)公共汽車、電車運(yùn)營(yíng)線路網(wǎng)長(zhǎng)度的年均增長(zhǎng)率為8.4%，從2010年的48.88萬(wàn)千米增長(zhǎng)到2017年的79.14萬(wàn)千米，交通運(yùn)輸系統(tǒng)運(yùn)行效率進(jìn)一步提高。城市建成區(qū)綠化覆蓋率以年均0.9%的速度增長(zhǎng)，生態(tài)系統(tǒng)的彈性提高，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低。城市建成區(qū)供水管道密度、排水管道密度均穩(wěn)步提升，城市供排水系統(tǒng)逐步完善，城市燃?xì)馄占奥手鹉晟?。詳?jiàn)圖25、26、27、28。

四、評(píng)估結(jié)果與政策建議

第一，建立國(guó)家適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該評(píng)價(jià)體系包括9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、36項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，極大地豐富了適應(yīng)氣候變化評(píng)價(jià)體系的內(nèi)涵，提高了量化水平。其中，A1氣候變化影響類指標(biāo)反映中國(guó)受氣候變化影響的程度，通過(guò)比較多年的數(shù)據(jù)，可以識(shí)別出相關(guān)政策或措施實(shí)施后，農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生、基礎(chǔ)設(shè)施等應(yīng)對(duì)氣候變化能力的改變程度。A2適應(yīng)理念類指標(biāo)、A3監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)類指標(biāo)、A4防災(zāi)減災(zāi)類指標(biāo)、A5公眾健康類指標(biāo)屬于軟措施，分別從氣候變化的頂層設(shè)計(jì)與公眾意識(shí)、氣候變化預(yù)報(bào)預(yù)警信息的全面性與覆蓋率、防災(zāi)減災(zāi)能力、公眾健康保障能力等方面衡量國(guó)家適應(yīng)氣候變化的政策制度體系是否完善，適應(yīng)氣候變化工作是否得到足夠的支持。A6農(nóng)業(yè)領(lǐng)域指標(biāo)、A2林業(yè)及生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域指標(biāo)、A2水資源領(lǐng)域指標(biāo)、A9基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域指標(biāo)屬于硬措施，反映了國(guó)家適應(yīng)氣候變化重點(diǎn)領(lǐng)域的行動(dòng)以及部分適應(yīng)行動(dòng)的效果，通過(guò)比較時(shí)間序列可以反映相關(guān)政策的成效。

第二，對(duì)國(guó)家適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)狀和政策實(shí)施效果進(jìn)行初步評(píng)估。結(jié)果表明，2010年以來(lái)，氣候變化對(duì)我國(guó)的影響呈下降趨勢(shì)，主要領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力顯著提升，適應(yīng)理念、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等方面的工作持續(xù)推進(jìn)。我國(guó)圍繞氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估開(kāi)展了一系列工作，包括頂層設(shè)計(jì)、資金投入、公眾意識(shí)培育、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、公眾健康保障服務(wù)等，逐步構(gòu)建起適應(yīng)氣候變化的綜合與專項(xiàng)規(guī)劃（行動(dòng)方案）體系，完善各類監(jiān)測(cè)網(wǎng)站和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，持續(xù)、主動(dòng)公開(kāi)災(zāi)害警示信息和應(yīng)對(duì)信息。目前，防災(zāi)減災(zāi)救助體系逐步完善，防災(zāi)減災(zāi)能力顯著提高，防洪工程建設(shè)投入持續(xù)增長(zhǎng)，防洪標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高，防災(zāi)減災(zāi)宣傳持續(xù)開(kāi)展。

第三，基于評(píng)價(jià)體系和評(píng)估結(jié)果，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)適應(yīng)氣候變化工作的建議。首先，研究制定評(píng)價(jià)體系，深化指標(biāo)體系的實(shí)證應(yīng)用。為綜合評(píng)估適應(yīng)工作的總體成效，需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理后再測(cè)算指標(biāo)。其次，完善適應(yīng)氣候變化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)，加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的信息公開(kāi)。研究發(fā)現(xiàn)，一些與適應(yīng)工作具有強(qiáng)相關(guān)性的指標(biāo)（如災(zāi)害對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的損害）缺少統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一些指標(biāo)（如市政公用設(shè)施建設(shè)維護(hù)與管理）與適應(yīng)氣候變化工作的相關(guān)性不高，另外，還有部分指標(biāo)出現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失現(xiàn)象。為了直觀、真實(shí)地反映國(guó)家適應(yīng)氣候變化工作的進(jìn)展，檢驗(yàn)國(guó)家適應(yīng)氣候變化措施的合理性和有效性，適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和信息公開(kāi)工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。建議完善《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》，增加適應(yīng)氣候變化工作的權(quán)重，提高該指標(biāo)體系的科學(xué)性。

（責(zé)任編輯：沈丹）