郁琰

摘要：20世紀(jì)80年代之后，非政府組織在全球得到飛速發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中一支非常重要的組織力量。我國(guó)的非政府組織從改革開(kāi)放之后也逐漸發(fā)展起來(lái)，在推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面都發(fā)揮了獨(dú)特的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政治體制改革的進(jìn)行，非政府組織在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演著越來(lái)越重要的角色。盡管我國(guó)非政府組織在發(fā)展上取得了一定的成績(jī)，但是其發(fā)展的規(guī)模和發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國(guó)非政府組織的發(fā)展收到了一定的限制，出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，制約我國(guó)非政府組織發(fā)展的因素主要包括法制環(huán)境、管理體制和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：非政府組織;政府;困境;對(duì)策

非政府組織是西方社會(huì)市場(chǎng)失靈、政府失靈之后尋找到的稱(chēng)之為“第三種機(jī)制”的資源配置方式。通俗來(lái)講，非政府組織是除政府和企業(yè)以外的，由個(gè)人或者是團(tuán)體形成的，在管理上具有自主性，同時(shí)為非營(yíng)利性質(zhì)的，為了維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展以及個(gè)人互益而成立的組織。其具有的主要特征如下：一是具有非政府性，非政府組織不屬于政府的管轄范圍之內(nèi)，具有獨(dú)立性，同時(shí)也可以與政府寫(xiě)通知里社會(huì)，與政府處于平等地位;二是具有非營(yíng)利性質(zhì)，非政府組織的產(chǎn)生不是以盈利為目的的，其核心是“服務(wù)”。三是具有志愿性，非政府組織的參加或者退出都是由成員自己決定的，組織不具有強(qiáng)制性。

習(xí)總書(shū)記指出，要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。由此我們不難看出我國(guó)正在著手從多方面推動(dòng)社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展，基于此情形，對(duì)非政府組織展開(kāi)研究是十分有必要的。當(dāng)今社會(huì)正在飛速發(fā)展，作為社會(huì)組織重要組成部分的非政府組織，在推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面都發(fā)揮了獨(dú)特的作用。但是不可否認(rèn)，非政府組織的發(fā)展仍存在著許多問(wèn)題，只有解決這些問(wèn)題，非政府組織與社會(huì)的關(guān)系才會(huì)更加緊密，更能滿(mǎn)足日益復(fù)雜的公共需求。

一、我國(guó)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的政策環(huán)境逐漸寬松，國(guó)際化水平不斷提高，原來(lái)的“全能?chē)?guó)家”體制被打破，社會(huì)多元力量不斷生成并開(kāi)始推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在這樣的大背景下，中國(guó)的非政府組織不斷涌現(xiàn)，隨著時(shí)代發(fā)展，我國(guó)城市非政府組織的功用逐漸顯現(xiàn)，例如：提供多元的城市公共服務(wù);表達(dá)和綜合社會(huì)組織和群體利益訴求，促進(jìn)政策制定民主化、非政府組織為公民參與提供一個(gè)廣闊的平臺(tái);參與城市社區(qū)建設(shè);促進(jìn)城市反貧工作推進(jìn)等等。在內(nèi)部管理上也逐漸規(guī)范，建立了會(huì)員代表大會(huì)制度，有一套完善的選舉程序;扁平化的組織結(jié)構(gòu)，組織成員都有機(jī)會(huì)參與決策;許多非政府組織都成立有理事會(huì)，確保組織決策、項(xiàng)目的執(zhí)行。同時(shí)，我國(guó)城市NGO活動(dòng)領(lǐng)域廣，包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公益、慈善等生活各個(gè)方面，趨向全面發(fā)展。

這些非政府組織取得如此發(fā)展，與自身的努力有著極大的關(guān)系，但是它們的成功也離不開(kāi)政府的支持。此外，社會(huì)力量的重視也是非政府組織飛速發(fā)展的重要原因，甚至可以說(shuō)這是非政府組織發(fā)展的根本原因。一方面，社會(huì)公眾的認(rèn)識(shí)程度提高，為非政府組織開(kāi)展活動(dòng)提供了良好的社會(huì)環(huán)境，便于非政府組織真正開(kāi)展切實(shí)有效的活動(dòng);另一方面，非政府組織募集資金和招收志愿者更加方便。

二、我國(guó)非政府組織發(fā)展中面臨的困境及原因分析

當(dāng)前中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)各類(lèi)矛盾交織在一起。盡管?chē)?guó)內(nèi)的非政府組織在發(fā)展上取得了一定的成績(jī)，但是其發(fā)展的規(guī)模和發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。制約我國(guó)非政府組織發(fā)展的因素主要包括法制環(huán)境、管理體制和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)方面。

（一）法治體系不完善

我國(guó)非政府組織的發(fā)展要想迅速成熟起來(lái)，必須要有較為完善的法律法規(guī)體系。而我國(guó)在非政府組織領(lǐng)域的相關(guān)政策并不完善，部分法規(guī)之間還存在沖突。除此之外，我國(guó)現(xiàn)在已頒布的非政府組織法律法規(guī)在立法之初由于缺乏深入實(shí)踐的調(diào)查，法律條文的原則性太強(qiáng)，沒(méi)有實(shí)際操作細(xì)則，有些條款的可實(shí)施性極小。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等一些類(lèi)型的非政府組織沒(méi)有相應(yīng)的立法，行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)的法律地位沒(méi)有明確的規(guī)定，職能管理沒(méi)有可操作性法規(guī)體系，造成行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)在社會(huì)體系中沒(méi)有法律地位，這給這些組織的管理造成很大的不順。另一方面，涉外社會(huì)團(tuán)體基層社會(huì)團(tuán)體等組織，其發(fā)起成立職能管理機(jī)構(gòu)法律責(zé)任等方面均缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，造成政府部門(mén)管理“無(wú)法可依”。

（二）管理體制滯后

管理體制是指管理部門(mén)的體系和制度，包括管理機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系體系和規(guī)范、相關(guān)制度建設(shè)以及內(nèi)在的管理目標(biāo)、管理理念等一系列因素形成的體系。管理機(jī)構(gòu)和制度是管理體制存在的載體。非政府組織的發(fā)展過(guò)程中，一套完善的管理體制是必不可少的。

我國(guó)非政府組織管理體制已基本形成，但由于我國(guó)非政府組織采用的是以“雙重管理體制”為特征的舊體制，已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期下我國(guó)非政府組織的發(fā)展對(duì)管理體制的要求?！半p重管理體制”不僅限制非政府組織數(shù)量上的發(fā)展，還弱化了社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)使得非政府組織提供社會(huì)服務(wù)的能力受到限制。同時(shí)，由于我國(guó)對(duì)非政府組織的定位和認(rèn)識(shí)還不夠準(zhǔn)確，政府和非政府組織之間的關(guān)系較為模糊，不利于非政府組織發(fā)展。

而隨著時(shí)代發(fā)展，以公民意識(shí)為基礎(chǔ)的非政府組織逐步滲入到國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，成為公民參與社會(huì)活動(dòng)的基本載體。針對(duì)我國(guó)非政府組織管理體制滯后產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，無(wú)論是理論還是實(shí)踐方面，近年來(lái)都在呼吁改革創(chuàng)新。許多地方政府通過(guò)出臺(tái)政府文件頒布地方性的行政法規(guī)等，積極探索取消雙重管理體制。在行業(yè)協(xié)會(huì)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)城市社區(qū)基層組織等相關(guān)領(lǐng)域，關(guān)于突破雙重管理體制的的探索已經(jīng)取得廣泛共識(shí)并在實(shí)踐中有所突破，但從整體的制度改革上看，現(xiàn)階段還很難全面突破雙重管理體制的束縛。

（三）社會(huì)監(jiān)督缺失

國(guó)務(wù)院于2004年頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，首次將對(duì)非政府組織的監(jiān)管問(wèn)題提上法規(guī)議程，在對(duì)基金會(huì)運(yùn)作和監(jiān)管的事務(wù)方面，確定了較為科學(xué)的社會(huì)監(jiān)督原則和相應(yīng)的規(guī)章制度，如：規(guī)定公幵透明的原則、明確基金會(huì)理事會(huì)的構(gòu)成比例、組織成員限額和基本社會(huì)職責(zé)等。然而，對(duì)于我國(guó)數(shù)量龐大的非政府組織，要想得到良好的社會(huì)監(jiān)督還有很多工作需待完成。針對(duì)保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)的公眾舉報(bào)制度也尚未建立，所以公眾除了通過(guò)媒體間接介入之外，沒(méi)有其他途徑直接參與到社會(huì)監(jiān)督的過(guò)程。

由于缺乏良好的社會(huì)監(jiān)督和行政監(jiān)管，我國(guó)一些非政府組織逐漸發(fā)展成以“營(yíng)利”為目的，一些本來(lái)應(yīng)以提供社會(huì)服務(wù)為其活動(dòng)宗旨的民辦學(xué)校、民辦醫(yī)療單位、民辦文化設(shè)施等炮制出各種面向富人階層的高端服務(wù)項(xiàng)目，以賺取高額利潤(rùn)，有些甚至成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的中高盈利的增長(zhǎng)點(diǎn);一些基金會(huì)打著公益的旗號(hào)四處聚斂錢(qián)財(cái)，敗壞了公益事業(yè)在公眾中的聲譽(yù)。如此次新冠肺炎疫情中的武漢紅十字會(huì)，正是由于社會(huì)監(jiān)督和行政監(jiān)管的缺失，才出現(xiàn)了捐贈(zèng)物資分配等問(wèn)題，在網(wǎng)絡(luò)上引起人們熱議。這些行為導(dǎo)致人們對(duì)于非政府組織的公信力越來(lái)越低，對(duì)我國(guó)非政府組織的發(fā)展起到了制衡作用。

三、我國(guó)非政府組織面臨的困境的對(duì)策分析

（一）完善有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)

任何一個(gè)領(lǐng)域的健康發(fā)展都離不開(kāi)健全完善的法律體系，非政府組織也不例外。只有具備良好的法治環(huán)境才能使非政府組織得以進(jìn)一步發(fā)展。我國(guó)正在倡導(dǎo)建立社會(huì)主義法治國(guó)家，因此非政府組織立法的發(fā)展也應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，確保有法可依，有法必依。具體來(lái)說(shuō)，可以釆取三個(gè)措施來(lái)強(qiáng)化完善法律體系。一是針對(duì)我國(guó)非政府組織的不同類(lèi)型細(xì)化非政府組織的立法，針對(duì)不同領(lǐng)域的非政府組織有與之相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī);二是修改完善原有的法律法規(guī)。非政府組織是在內(nèi)部和外部環(huán)境的不斷變化中發(fā)展的，在原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的法律已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前非政府組織的發(fā)展，必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求加以修訂;三是制定一部普遍適用的非政府組織管理法。立法要兼顧各類(lèi)非政府組織的共性，既有利于非政府組織發(fā)揮其職能，又有利于外部監(jiān)管體系的建立。

（二）完善管理體制，正確處理政府和非政府組織的關(guān)系

我國(guó)必須進(jìn)一步完善非政府組織管理體制。首先是加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代非政府組織體制，對(duì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)四大類(lèi)非政府組織實(shí)行民政部門(mén)直接登記;其次要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的非政府組織管理體制。民政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)登記審查和依法監(jiān)管，確立切實(shí)可行的職能轉(zhuǎn)變方案，并將這些改革措施切實(shí)落實(shí)到非政府組織的管理中來(lái)。

除此之外，非政府組織還應(yīng)加強(qiáng)自身自律機(jī)制，要求政府培育和增強(qiáng)非政府組織的自我控制能力，健全組織內(nèi)部人事和財(cái)務(wù)等制度，建立多渠道籌款機(jī)制，爭(zhēng)取群眾廣泛參與，使非政府組織逐步走上自主、自立的良性發(fā)展軌道。完善非政府組織績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提升組織成員的公民意識(shí)和政治素養(yǎng)。在管理機(jī)制層面，要完善民主決策機(jī)制，杜絕非政府組織成為家族、私人掌控的情況，真正做到“權(quán)為民所用，利為民所求”。

同時(shí)，政府還應(yīng)將一些事務(wù)性的管理職能和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織，這樣既有利于提高政府的行政效能，也有利于非政府組織職能發(fā)揮上有著更廣闊的市場(chǎng)空間。同時(shí)，政府要從承擔(dān)興辦社會(huì)公共事業(yè)的角色中退出來(lái)，轉(zhuǎn)而承擔(dān)好管理社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任，把原本就該由非政府組織承擔(dān)的興辦社會(huì)事業(yè)的責(zé)轉(zhuǎn)移給非政府組織，通過(guò)實(shí)施一系列有利于非政府組織健康發(fā)展的政策推動(dòng)和培育非政府組織成長(zhǎng)，加大和增強(qiáng)非政府組織提供社會(huì)公共服務(wù)的能力。構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“小政府大社會(huì)”的治理模式，讓非政府組織在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）建立和完善監(jiān)督管理制度，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系

雙重管理體制改革對(duì)政府的監(jiān)管能力和綜合水平將會(huì)是一個(gè)非常大的考驗(yàn)。在著手廢除雙重管理制度的同時(shí)，必須同步建立和完善監(jiān)督管理制度，構(gòu)建一個(gè)有效的綜合監(jiān)管體系。一個(gè)全方位的綜合監(jiān)管體系主要包括政府各部門(mén)的協(xié)同監(jiān)管、登記主管部門(mén)監(jiān)管、社會(huì)公眾監(jiān)督和非政府組織行業(yè)自律。除了從法律角度建立相對(duì)完善的管理體系之外，政府還可以從以下方面進(jìn)行監(jiān)督：

第一，政府建立新的單獨(dú)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)。除了對(duì)非政府組織內(nèi)部監(jiān)管之外，還嚴(yán)格要從公正角度出發(fā)，對(duì)非政府組織從業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督，可以考慮建立組織和個(gè)人信用檔案，以確立非政府組織及其成員的危機(jī)感，規(guī)范組織從業(yè)資格。

第二，建立規(guī)范的外部監(jiān)督體制。改變以往的只從入口監(jiān)管的管理模式，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，由復(fù)雜化的繁冗管理線簡(jiǎn)單化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，使一切有公益之心的社會(huì)成員加入到非政府組織的隊(duì)伍中來(lái)，增加非政府組織的數(shù)量。政府要準(zhǔn)確定位自身角色不在是業(yè)務(wù)直接提供和管理者，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宏觀調(diào)控監(jiān)管者。

對(duì)于所有的非政府組織，尤其是利用政府財(cái)政資源和捐贈(zèng)資源生存和運(yùn)作的非政府組織，必須進(jìn)行信息公開(kāi)和接受社會(huì)監(jiān)督，更好的利用和發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督在非政府組織監(jiān)管中的作用。完善的監(jiān)督管理制度是建立在政府有效監(jiān)管社會(huì)廣泛監(jiān)督和行業(yè)充分自律的基礎(chǔ)之上的，幾種監(jiān)管力量的合力共同形成有效的監(jiān)管體系。

四、結(jié)語(yǔ)

非政府組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中可能出現(xiàn)的不足。當(dāng)今社會(huì)，非政府組織越來(lái)越成為社會(huì)發(fā)展不可缺少的同盟軍，并成為當(dāng)代社會(huì)公共治理和提供各種服務(wù)的重要力量，其發(fā)揮的作用也是得到公眾認(rèn)可的：構(gòu)筑了政府與民眾之間的橋梁，完善了社會(huì)保障，緩解了社會(huì)矛盾，提供了公共服務(wù)，解決了群眾日常生活的困難等。

當(dāng)前，我國(guó)都已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到非政府組織發(fā)展的重要意義。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)面臨著各種復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決需要政府、非政府組織等社會(huì)主體的共同努力、相互配合。盡管當(dāng)前我國(guó)非政府組織還存在著許多弊端，無(wú)法高速發(fā)展，但通過(guò)政府和非政府組織的共同努力，相信在未來(lái)社會(huì)的舞臺(tái)上，非政府組織將會(huì)更大地發(fā)揮其協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、救助、服務(wù)等優(yōu)勢(shì)，滲入到國(guó)家社會(huì)生活的各方面，填補(bǔ)好政府推出市場(chǎng)的空白，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，成為政府、社會(huì)、民眾都樂(lè)于接受并支持擁護(hù)的社會(huì)組織。

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