高鵬程

我國(guó)是世界上唯一有著五個(gè)正式政治層級(jí)體制的國(guó)家，各類機(jī)關(guān)構(gòu)成了我國(guó)國(guó)家運(yùn)行的重要組成部分。機(jī)關(guān)事務(wù)管理遍布五個(gè)層級(jí)的所有黨政機(jī)關(guān)，呈現(xiàn)分散運(yùn)行狀態(tài)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，黨政機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理所消耗的財(cái)政經(jīng)費(fèi)也不斷增長(zhǎng)。粗略地估算，目前這部分經(jīng)費(fèi)的總規(guī)模已達(dá)到數(shù)萬(wàn)億人民幣左右，與伊朗這樣的中型規(guī)模國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相差無幾。機(jī)關(guān)事務(wù)管理為黨政機(jī)關(guān)提供和維護(hù)辦公空間等物質(zhì)條件以及各類通用服務(wù)，就此而言，機(jī)關(guān)事務(wù)管理對(duì)于保障黨政機(jī)關(guān)的正常有序運(yùn)行具有重要的政治意義，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的經(jīng)濟(jì)意義，對(duì)于人民群眾獲得黨政機(jī)關(guān)服務(wù)具有重要的社會(huì)意義。

近三年來，機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的科學(xué)研究論文出現(xiàn)了明顯的增長(zhǎng)。學(xué)界從機(jī)關(guān)事務(wù)管理的發(fā)展歷史、現(xiàn)實(shí)狀況、基本理論和經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐等方面展開研究，尤其是對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位、作用和未來發(fā)展途徑等論題上已有頗多建樹。隨著對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域科學(xué)研究的逐漸深入，一些深層次的理論和現(xiàn)實(shí)問題也不斷浮現(xiàn)出來。

本文試圖就當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理研究中的一些前沿問題進(jìn)行一定討論，以期學(xué)界對(duì)這些問題展開深度的研究。

一、機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的資產(chǎn)管理問題

在機(jī)關(guān)事務(wù)管理研究領(lǐng)域中，資產(chǎn)管理問題是目前較為復(fù)雜的問題。具體而言，這些問題主要集中在黨務(wù)機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理、機(jī)構(gòu)變動(dòng)下的資產(chǎn)管理和土地使用權(quán)資產(chǎn)管理等方面。

本文在廣義上使用黨政機(jī)關(guān)這一術(shù)語(yǔ)，黨政機(jī)關(guān)包括黨務(wù)機(jī)關(guān)和政務(wù)機(jī)關(guān)兩大類型。所謂黨務(wù)機(jī)關(guān)是指包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)，各民主黨派機(jī)關(guān)，工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)人民團(tuán)體機(jī)關(guān)和由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商會(huì)議機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類機(jī)關(guān)，其中中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)是執(zhí)政機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)為參政、輔助執(zhí)政機(jī)關(guān)，本文將這些機(jī)關(guān)統(tǒng)稱為政治機(jī)關(guān)。所謂政務(wù)機(jī)關(guān)是指包括各級(jí)人民代表大會(huì)及其所產(chǎn)生的人大常委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民法院機(jī)關(guān)和人民檢察院機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)也可統(tǒng)稱為國(guó)家機(jī)關(guān)或者政權(quán)機(jī)關(guān)。兩大類黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)參見圖1。

圖1 黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)

第一，根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，黨務(wù)機(jī)關(guān)系統(tǒng)應(yīng)獲得與國(guó)家機(jī)關(guān)同等的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》在其序言中寫到：

一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的艱難曲折的武裝斗爭(zhēng)和其他形式的斗爭(zhēng)以后，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國(guó)。從此，中國(guó)人民掌握了國(guó)家的權(quán)力，成為國(guó)家的主人。

……

三是鄉(xiāng)風(fēng)文明。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的目標(biāo)，需要做好三件事。第一是村戶環(huán)境，干凈整潔的鄉(xiāng)村環(huán)境是文明的基本表現(xiàn)，也是最容易取得成效的做法；第二是家風(fēng)家訓(xùn)，“有言之教謂之訓(xùn)，無言之教謂之風(fēng)”，言傳身教、身體力行地影響著一代又一代，這樣的家風(fēng)家訓(xùn)會(huì)帶動(dòng)整個(gè)民風(fēng)，從而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣。第三是要廣泛發(fā)動(dòng)，重新修訂鄉(xiāng)規(guī)民約。如果沒有好的鄉(xiāng)規(guī)民約，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)敬畏感缺失，羞恥感淡薄，價(jià)值觀混亂，潛規(guī)則流布。社會(huì)行為失范，社會(huì)風(fēng)氣就會(huì)滑坡。鄉(xiāng)風(fēng)文明需要做好鄉(xiāng)與家兩個(gè)層面的文章，家風(fēng)是鄉(xiāng)風(fēng)的基礎(chǔ)，以起于青萍之末的家風(fēng)帶起鄉(xiāng)風(fēng)，才能促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣的良性提升。

中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的。我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法治，貫徹新發(fā)展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

第一條中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。

社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度。

憲法不僅闡明了中國(guó)共產(chǎn)黨在建立中華人民共和國(guó)過程中的歷史作用，也對(duì)當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位即執(zhí)政地位進(jìn)行了明確規(guī)定。2018年對(duì)《憲法》第一條第二款進(jìn)行了修訂，在“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”后增寫一句，內(nèi)容為“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！痹谧裾宅F(xiàn)行《憲法》第一條第二款的這一重大補(bǔ)充修訂上，不僅我國(guó)當(dāng)前的法律體系有待予以深入全面落實(shí)，而且在政府職能、行政體制保障中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)上亦應(yīng)得到全面檢視和落實(shí)。具體就機(jī)關(guān)事務(wù)管理而言，以國(guó)家力量來保障黨務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)行，進(jìn)而保障中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征所必須要從事的工作，是現(xiàn)行《憲法》第一條第二款修訂增加部分的應(yīng)有之義。即是說，黨務(wù)機(jī)關(guān)和政務(wù)機(jī)關(guān)在獲得國(guó)家財(cái)政支持的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障上是完全一樣的。此外，現(xiàn)行《憲法》序言對(duì)人民政協(xié)、民主黨派、工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的政治地位也進(jìn)行了規(guī)定，故此這些參政、輔助執(zhí)政組織的機(jī)關(guān)亦應(yīng)獲得同樣的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障，并完全符合現(xiàn)行《憲法》宗旨。

第二，在機(jī)構(gòu)變動(dòng)的條件下對(duì)機(jī)關(guān)資產(chǎn)實(shí)施有效管理，也是機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理面臨的長(zhǎng)期難題。中國(guó)黨政機(jī)關(guān)構(gòu)成的系統(tǒng)多達(dá)五個(gè)層級(jí)，機(jī)構(gòu)變動(dòng)方式非常復(fù)雜，多個(gè)維度的交疊構(gòu)成高度復(fù)雜的組織，其變動(dòng)可能引致機(jī)關(guān)相關(guān)資產(chǎn)的流失。具體來說，機(jī)構(gòu)變動(dòng)至少存在以下四個(gè)維度：（1）機(jī)構(gòu)在不同類型組織之間的轉(zhuǎn)制維度，即特定機(jī)構(gòu)在行政單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體單位、企業(yè)單位和民營(yíng)非企業(yè)單位五者之間的轉(zhuǎn)制；（2）機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的變動(dòng)維度，其中包括特定機(jī)構(gòu)層級(jí)的變動(dòng)，也包括特定機(jī)構(gòu)變更其上級(jí)機(jī)構(gòu)，其中包括屬地管理和垂直管理之間的變動(dòng)等形式；（3）機(jī)構(gòu)在黨政兩個(gè)大類機(jī)關(guān)系統(tǒng)之間的轉(zhuǎn)換或同屬于黨政兩類機(jī)關(guān)的維度，如一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子的情況等；（4）特定機(jī)構(gòu)的設(shè)立、分立、合并和撤銷的變動(dòng)維度。前兩個(gè)維度為中央集權(quán)制國(guó)家獨(dú)有的維度，第三個(gè)維度為社會(huì)主義國(guó)家獨(dú)有的維度。上述多個(gè)維度上機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，會(huì)引發(fā)機(jī)關(guān)事務(wù)所管理資產(chǎn)尤其是不動(dòng)產(chǎn)的變動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)機(jī)關(guān)資產(chǎn)的流失。

第三，機(jī)關(guān)土地使用權(quán)資產(chǎn)由于市場(chǎng)價(jià)值巨大，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管理非常重要。與企業(yè)相比較而言，根據(jù)現(xiàn)行土地法律規(guī)范，各類機(jī)關(guān)取得土地使用權(quán)資產(chǎn)的方式是無償?shù)?，而且沒有使用期限的限制。由于現(xiàn)行土地管理法規(guī)所采取的確權(quán)方式有制度漏洞，仍存在著機(jī)關(guān)土地使用權(quán)資產(chǎn)大幅流失的可能性。1994年文件《國(guó)家土地管理局、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于加強(qiáng)中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用土地的管理的請(qǐng)示》（〔1994〕國(guó)土（辦）字第42號(hào)）曾這樣寫道：

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，土地使用制度改革的深入和政府機(jī)構(gòu)的改革，在土地使用和管理方面也暴露出一些問題，最突出的是缺乏統(tǒng)一管理，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。由于土地管理比較分散，很多環(huán)節(jié)失控失管，使不少土地、房屋流出中央國(guó)家機(jī)關(guān)。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是一些機(jī)構(gòu)多次變動(dòng)，土地、房屋權(quán)屬不清，嚴(yán)重影響了土地管理工作的開展和土地的合理使用；在歷次機(jī)構(gòu)改革中一些行政部門劃轉(zhuǎn)為企、事業(yè)單位，還有的成立了一些公司或其它經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但仍無償占用著中央國(guó)家機(jī)關(guān)的行政土地和房屋；二是一些單位利用行政劃撥取得的土地進(jìn)行合資、入股等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失，特別是有些部門和地方房地產(chǎn)開發(fā)公司不經(jīng)產(chǎn)權(quán)單位同意，以無償?shù)男问?，任意征用、占用中央?guó)家機(jī)關(guān)使用的土地，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，而且也直接影響了政府機(jī)關(guān)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)我們對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)五十三個(gè)單位的調(diào)查，至少有三十四萬(wàn)平方米的土地（一百八十六處，房屋面積達(dá)十四萬(wàn)平方米）被征用，中央國(guó)家機(jī)關(guān)投資建設(shè)的一百多萬(wàn)平方米統(tǒng)建宿舍的房屋產(chǎn)權(quán)被侵占，其中有八萬(wàn)多平方米被地方房管部門出售。還有十九點(diǎn)八萬(wàn)平方米的商品房未發(fā)產(chǎn)權(quán)證，只有使用權(quán)，這些問題仍在繼續(xù)發(fā)展。就連國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人居住的小院也被劃入小區(qū)開發(fā)之內(nèi)。由于中央國(guó)家機(jī)關(guān)的土地和房屋大量流失，造成行政用地逐漸萎縮，在今后的房屋建設(shè)中不得不花大價(jià)錢購(gòu)置土地和房屋，加重中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。這些問題如不加以解決，不但給中央國(guó)家機(jī)關(guān)的正常工作與發(fā)展帶來不利影響，也阻礙了土地使用制度改革的健康發(fā)展。①《國(guó)家土地管理局、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于加強(qiáng)中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用土地的管理的請(qǐng)示》（〔1994〕國(guó)土（辦）字第42號(hào)）?！痉▽氁C碼】CLI.4.34597。

綜上所述，機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的資產(chǎn)管理領(lǐng)域，廣義黨務(wù)機(jī)關(guān)的資產(chǎn)管理、機(jī)構(gòu)變動(dòng)下機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理以及機(jī)關(guān)土地使用權(quán)資產(chǎn)管理等領(lǐng)域都是機(jī)關(guān)事務(wù)資產(chǎn)管理領(lǐng)域中牽涉面廣、政治影響大、錯(cuò)綜復(fù)雜的理論和現(xiàn)實(shí)問題。這些問題需要在深入研究的基礎(chǔ)上，通過不斷深化改革加以逐步解決。

二、機(jī)關(guān)事務(wù)管理中由層級(jí)和空間地域關(guān)系引起的問題

在機(jī)關(guān)事務(wù)管理研究領(lǐng)域中，有關(guān)機(jī)關(guān)層級(jí)和機(jī)關(guān)所處空間地域之間的關(guān)系（簡(jiǎn)稱為“層空關(guān)系”），往往在機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域中產(chǎn)生各類沖突，進(jìn)而引起機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的諸多難題，這些難題也是需要加以深入研究的前沿問題。與聯(lián)邦制國(guó)家明顯不同的是，中央集權(quán)制國(guó)家的職能權(quán)力并不是在層級(jí)上進(jìn)行簡(jiǎn)單的絕對(duì)分工了事的，中國(guó)集權(quán)制國(guó)家的職能權(quán)力在所有維度上都存在變動(dòng)調(diào)整的可能。中央集權(quán)制在職能權(quán)力的全維度調(diào)整能力，可以生成更多的職能權(quán)力模塊，有利于對(duì)職能管理對(duì)象實(shí)施更恰適的管理，有利于構(gòu)建更加全面、更靈活的組織權(quán)力架構(gòu)，但是由于職能權(quán)力的縱橫交錯(cuò)，又不可避免地使機(jī)關(guān)事務(wù)管理受到空層關(guān)系所產(chǎn)生的張力和沖突的影響。機(jī)關(guān)事務(wù)管理所服務(wù)的對(duì)象是整個(gè)黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，作為支持服務(wù)性的內(nèi)部組織，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)如何更好地適應(yīng)中央集權(quán)制國(guó)家職能權(quán)力的全維度調(diào)整，而不僅是在特定機(jī)關(guān)在層級(jí)和空間區(qū)域上出現(xiàn)變動(dòng)的情況下被動(dòng)地跟隨變動(dòng)，亟待深入研究。

第一，駐地政府是否應(yīng)當(dāng)以及如何參與對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)駐本地分支機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的問題。在至少存在著三個(gè)層級(jí)及以上的中央集權(quán)制下，特定地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)往往存在多個(gè)層次的上級(jí)機(jī)關(guān)派駐本地的分支機(jī)構(gòu)。對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)而言，這些特定地方政府可以稱為駐地政府。這些上級(jí)機(jī)關(guān)派駐本地的分支機(jī)構(gòu)可能是新設(shè)立的，也可能是從他地轉(zhuǎn)來本地的，亦可能是本地機(jī)構(gòu)劃歸上級(jí)機(jī)構(gòu)的，甚至可能是本地機(jī)構(gòu)與上級(jí)機(jī)關(guān)的分支機(jī)構(gòu)合并組成的。上級(jí)機(jī)關(guān)在本地派駐分支機(jī)構(gòu)，需要一定的機(jī)關(guān)事務(wù)保障予以支撐，這就需要相應(yīng)的辦公地點(diǎn)、就要使用交通工具、要有就餐條件乃至需要公務(wù)員的住宅安排，進(jìn)而又需要必要的土地使用權(quán)劃撥和商業(yè)用地安排等條件。由此，駐地政府在何種程度上參與上級(jí)機(jī)構(gòu)駐本地分支機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障就面臨著多種選擇。駐地政府可以以管理者的身份，采取像對(duì)待其他類型組織一樣的方式對(duì)待上級(jí)機(jī)關(guān)分支機(jī)構(gòu)，上級(jí)機(jī)關(guān)分支機(jī)構(gòu)在本地的機(jī)關(guān)事務(wù)獲取資源方式，可以完全采用商業(yè)性或者說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式。駐地政府也可以采取與本級(jí)機(jī)關(guān)同樣的機(jī)關(guān)事務(wù)保障方式，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)駐本地分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一保障。當(dāng)然，駐地政府也可以在這兩種方式之間選擇某種中間狀態(tài)的運(yùn)行保障方式，亦可對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)保障中的某些類型條件和服務(wù)采取不同的處理方式。

第二，在同一地區(qū)存在著多個(gè)層級(jí)機(jī)關(guān)的情形下，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障所需要的通用服務(wù)是否要進(jìn)行必要的整合，從而降低不同機(jī)關(guān)的資源局部冗余，提升全局效率效能。實(shí)際上，在同一地區(qū)存在多個(gè)層級(jí)的各類機(jī)關(guān)是機(jī)關(guān)空間地域分布上相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。上級(jí)機(jī)關(guān)駐地（不是上級(jí)機(jī)關(guān)分支派駐機(jī)構(gòu)的駐地）是多層級(jí)機(jī)關(guān)在同一空間地域同時(shí)存在的最普遍現(xiàn)象，首都、省會(huì)（自治區(qū)首府）、州府（行署駐地、盟府）和城關(guān)鎮(zhèn)等上級(jí)機(jī)關(guān)駐地是其中最典型的地方。以首都北京市為例，在某個(gè)特定街道的轄區(qū)內(nèi)，除了街道機(jī)關(guān)之外還可能存在著區(qū)、市和中央三層級(jí)的各類機(jī)關(guān)，構(gòu)成四層級(jí)機(jī)關(guān)同處于同一空間地域內(nèi)的狀況。在這樣的情形下，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障所需要的交通服務(wù)、就餐服務(wù)等通用服務(wù)，是否仍有必要以機(jī)關(guān)層級(jí)為區(qū)隔，各自保留本級(jí)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障中的通用服務(wù)，是否可以對(duì)不同層級(jí)的通用服務(wù)進(jìn)行必要的整合，采取更加集中統(tǒng)一的方式降低冗余、提升效能？

第三，在政府序列機(jī)關(guān)中存在著諸多垂直機(jī)關(guān)，這些垂直機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障如何與駐地政府提供的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障進(jìn)行銜接結(jié)合，也是需要深入研究的課題。在我國(guó)五個(gè)層級(jí)的政府序列中，存在著多種類型的垂直機(jī)關(guān)。從垂直層級(jí)的數(shù)量來說，包括五層級(jí)垂直機(jī)關(guān)、四層級(jí)垂直機(jī)關(guān)、三層級(jí)垂直機(jī)關(guān)和二層級(jí)垂直機(jī)關(guān)等類型。根據(jù)垂直機(jī)關(guān)在五個(gè)層級(jí)中所處的位置又可進(jìn)行詳細(xì)的類型劃分。如國(guó)家稅務(wù)總局是五層級(jí)垂直機(jī)關(guān)，而中國(guó)人民銀行、省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局都是四層級(jí)垂直機(jī)關(guān)，其中，中國(guó)人民銀行是中央四層級(jí)垂直機(jī)關(guān)，省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局為地方四層級(jí)垂直機(jī)關(guān)。有關(guān)垂直機(jī)關(guān)的全部具體類型參見圖2。垂直機(jī)關(guān)多為政府機(jī)關(guān)中的執(zhí)法型機(jī)關(guān)，出于法律政策執(zhí)行統(tǒng)一性、整體性和系統(tǒng)性的通盤考慮，才將它們?cè)O(shè)置為垂直形態(tài)。然而，受到執(zhí)法對(duì)象、業(yè)務(wù)條件約束，它們的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障方面在很多方面都不同于一般政府部門。如，海關(guān)機(jī)關(guān)多設(shè)在國(guó)家邊界、口岸、機(jī)場(chǎng)等地，而類似水利部門的流域委員會(huì)機(jī)關(guān)多設(shè)在所在流域中的某個(gè)城市。也就是說，這些垂直機(jī)關(guān)的設(shè)置在邏輯上受到其執(zhí)法對(duì)象的空間地域性的制約，其機(jī)關(guān)設(shè)置的分布具有各自的特征，駐地政府如何參與到各類垂直機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障中值得深入探討。例如，對(duì)于本轄區(qū)的所有中央垂直機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障，某省級(jí)政府是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃在本省的中央垂直機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，對(duì)這些垂直機(jī)關(guān)的土地使用權(quán)資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，諸如此類的問題都是可以繼續(xù)進(jìn)行深入研究。

圖2 垂直機(jī)關(guān)的類型譜系

第四，各層級(jí)不同類型的機(jī)關(guān)可能會(huì)向本轄區(qū)以外派駐辦事機(jī)構(gòu)，這些辦事機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)事務(wù)保障也須進(jìn)行有序管理。一方面，下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)駐地派駐辦事機(jī)構(gòu)，在當(dāng)前時(shí)代仍有其必要性，由此即帶來相應(yīng)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障問題。由于我國(guó)幅員遼闊，地方機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)駐地派出辦事機(jī)構(gòu)的歷史，甚至可以追溯到先秦時(shí)代的“湯沐之邑”。在交通不發(fā)達(dá)、距離遙遠(yuǎn)的情況下，數(shù)千年來我國(guó)地方一直有向上級(jí)駐地派出辦事機(jī)構(gòu)的歷史傳統(tǒng)。現(xiàn)代交通的飛速發(fā)展，雖然使地方能夠縮短克服遙遠(yuǎn)距離所消耗的時(shí)間，但是由于現(xiàn)代社會(huì)的高度復(fù)雜性，這些辦事機(jī)構(gòu)不斷獲得新的職能和工作內(nèi)容。另一方面，無上下級(jí)關(guān)系的機(jī)關(guān)之間，地方機(jī)關(guān)尤其是政府機(jī)關(guān)基于本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因，也會(huì)向某些特別的異地派駐辦事機(jī)構(gòu)。如，全國(guó)幾乎全部的省市都在上海市、深圳市設(shè)立了派出辦事機(jī)構(gòu)，這多半是由兩地在金融市場(chǎng)中的地位決定的。由于特定業(yè)務(wù)的原因，某級(jí)機(jī)關(guān)可能向轄區(qū)外的異地次級(jí)機(jī)關(guān)駐地派駐辦事機(jī)構(gòu)，如云南省就向廣西壯族自治區(qū)湛江市派出辦事處，這多半是由于湛江市是距離云南省最近的國(guó)內(nèi)港口。這些不同層次、不同類型的機(jī)關(guān)向異地派出的辦事處，構(gòu)成了規(guī)模龐大的辦事處網(wǎng)絡(luò)。這些辦事處在派駐地的活動(dòng)同樣需要辦公空間等物質(zhì)條件，同樣需要交通、餐飲、宿舍乃至土地使用權(quán)等物質(zhì)條件和服務(wù)，也就是說需要特定的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障予以支持。對(duì)于某些特殊的駐地城市來說，辦事處、聯(lián)絡(luò)處的規(guī)模數(shù)量相當(dāng)龐大，從經(jīng)濟(jì)角度來說它們的機(jī)關(guān)事務(wù)保障需要大量的經(jīng)濟(jì)資源予以支撐，甚至在本地形成了“辦事處經(jīng)濟(jì)”。如何提升這部分機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的效能，上級(jí)政府和駐地政府如何對(duì)這部分辦事機(jī)構(gòu)有效加強(qiáng)監(jiān)督，也屬于層級(jí)和空間區(qū)域關(guān)系對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理產(chǎn)生影響的研究范圍。

第五，對(duì)于處在同一空間區(qū)域內(nèi)同一層級(jí)機(jī)關(guān)而言，在采取集中辦公的方式上也有需要深入研究的問題。從層級(jí)的層次上來說，市（州、盟）、縣（區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這三級(jí)基層機(jī)關(guān)采取集中辦公的方式是相對(duì)來說比較容易的，這些層級(jí)機(jī)關(guān)所處空間地域多為中小城市，人口密度相對(duì)較低、可用土地充裕、城市的騰挪空間較大，采取黨政機(jī)關(guān)集中辦公的方式，不僅能夠有效提升機(jī)關(guān)事務(wù)管理的效率和效能，甚至還能優(yōu)化本地城市規(guī)劃發(fā)展，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而，對(duì)于首都、大部分中東部省會(huì)、計(jì)劃單列市以及部分規(guī)模較大的地級(jí)城市來說，強(qiáng)行要求采取集中辦公的方式，由于城市內(nèi)的騰挪空間較小，短期內(nèi)達(dá)成集中辦公條件的目標(biāo)所耗費(fèi)的成本可能是巨大的。此外，由于某些類型的機(jī)關(guān)因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)、工作對(duì)象所處位置等，參與集中辦公也并不合適。影響機(jī)關(guān)集中辦公的因素不僅是機(jī)關(guān)之間的空間距離關(guān)系，直接為民眾提供服務(wù)的機(jī)關(guān)還需要在城市各處設(shè)立政務(wù)大廳辦理民務(wù)。為方便民眾就近“一站式”辦理有關(guān)手續(xù)事務(wù)，降低整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)成本，在空間地域上要求這些政務(wù)大廳必須是分布式的。上述情況都要求，處于同一空間地域中的不同機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)本地機(jī)關(guān)層次的多寡、所處城市的規(guī)模大小、特定機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)以及為民服務(wù)的便利性等多種因素，通盤考慮機(jī)關(guān)采取集中統(tǒng)一辦公、分布式集中統(tǒng)一辦公的格局和規(guī)劃。這也就是說，在一般的城市規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)包括基于機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障角度考慮的統(tǒng)一的城市機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的空間規(guī)劃，這是當(dāng)前城市規(guī)劃管理實(shí)踐中通常缺失的部分。

正是由于機(jī)關(guān)層級(jí)和空間地域關(guān)系的沖突和張力，致使機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障管理過程中出現(xiàn)了大量較為深層復(fù)雜的情況，這些復(fù)雜情況和因素對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障過程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的提升提出了很多難題，有待通過深入研究加以解決。

三、機(jī)關(guān)事務(wù)管理中集中統(tǒng)一方式的有關(guān)問題

在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，為世界上規(guī)模最大的黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)提供優(yōu)質(zhì)高效的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障服務(wù)，無疑是個(gè)世界性難題，其所面臨的各種各樣的問題很多都是世界上其他國(guó)家未曾遇到過的，并無諸多前例和經(jīng)驗(yàn)可以參照。由于中國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)制，可以對(duì)涉及機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的諸多維度、多重主體以及各類組織之間關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，致使機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障所服務(wù)的對(duì)象存在著比其他國(guó)家多得多的變數(shù)。同時(shí)也要看到，雖然機(jī)關(guān)事務(wù)保障所服務(wù)的對(duì)象變數(shù)多、服務(wù)要求復(fù)雜，但是機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障組織作為機(jī)關(guān)內(nèi)部的特定組織，其本身也可以進(jìn)行調(diào)整，來適應(yīng)服務(wù)對(duì)象的這種復(fù)雜變化。采取集中統(tǒng)一方式將機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障過程中的效能潛力激發(fā)出來，某種程度上就是適應(yīng)機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障新形勢(shì)可以采取的重要方式和方法。在這些方式方法上如何取舍，也是學(xué)界有待進(jìn)行深入研究的。

在機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障領(lǐng)域，采取集中統(tǒng)一的方式全面提升國(guó)家治理效能，在當(dāng)今時(shí)代相較以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、信息技術(shù)大發(fā)展以前的時(shí)代，具備更好的外部條件。這些環(huán)境方面的變化為機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的集中統(tǒng)一化開辟了更加寬廣的道路，可以通過不同的路徑選擇和戰(zhàn)略規(guī)劃予以實(shí)現(xiàn)。

一方面，機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的集中統(tǒng)一方式存在著主體上、技術(shù)上和彼此交往關(guān)系上的多維度路徑，這些路徑并行不悖，可以獨(dú)立或者組合選擇應(yīng)用。首先，從機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的組織主體角度來說，同一層級(jí)可以采取集中統(tǒng)一方式運(yùn)營(yíng)服務(wù)于同級(jí)全部機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障業(yè)務(wù)，具體采取何種組織方式可以進(jìn)行選擇。具體而言，至少存在以下四種形式的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障組織的集中統(tǒng)一方式：（1）采取“一個(gè)機(jī)構(gòu)、多塊牌子”的集中統(tǒng)一方式。在這種模式下，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障機(jī)構(gòu)實(shí)際上是同一機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)擁有多塊機(jī)構(gòu)牌子，根據(jù)不同的業(yè)務(wù)需要使用不同的機(jī)構(gòu)牌子，類似目前黨校和行政學(xué)院的模式。（2）采取委員會(huì)的集中統(tǒng)一方式。由不同類型機(jī)關(guān)中主管機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的領(lǐng)導(dǎo)組成統(tǒng)一的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障委員會(huì)，統(tǒng)一指導(dǎo)本級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障業(yè)務(wù)。（3）采取領(lǐng)導(dǎo)小組的集中統(tǒng)一方式。由本級(jí)的某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，統(tǒng)籌指導(dǎo)協(xié)調(diào)本級(jí)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障事務(wù)。（4）采取立法方式指定中央及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門作為主管部門的集中統(tǒng)一方式。各地方也可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，確定自身范圍內(nèi)機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障組織的集中統(tǒng)一方式。

其次，還可以通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)統(tǒng)籌整合機(jī)關(guān)運(yùn)行保障服務(wù)。技術(shù)路線的集中統(tǒng)一方式與組織路線的集中統(tǒng)一方式不同，它們?cè)谝欢l件下完全可以結(jié)合起來?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)，包括互聯(lián)網(wǎng)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等，為機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的現(xiàn)代化提供了前所未有的創(chuàng)新條件。辦公場(chǎng)所的使用、車輛交通服務(wù)的調(diào)度、餐飲服務(wù)的定制、辦公物流的分配送達(dá)等具體服務(wù)，都可以通過現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)進(jìn)行管理，不同類型機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障組織也可以作為用戶，通過這些信息管理系統(tǒng)參與到機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障整合中來。信息技術(shù)線路上進(jìn)行的集中統(tǒng)一方式是獨(dú)立于組織方式的集中統(tǒng)一方式的，兩者不僅并行不悖，而且還能相互促進(jìn)。采取組織上的集中統(tǒng)一方式，最終也必將采用技術(shù)上的集中統(tǒng)一方式。

再者，在同一空間區(qū)域不同類型、不同層次機(jī)關(guān)之間可以共同建立機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的內(nèi)部市場(chǎng)的集中統(tǒng)一方式，使它們通過內(nèi)部市場(chǎng)交易來調(diào)劑所需要的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障資源條件，降低各自儲(chǔ)備的資源冗余、設(shè)備空間閑置和服務(wù)人員工作量不足等狀況，進(jìn)而整體性地提高治理效能。建立內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制，就要求不同機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障組織必須優(yōu)先使用內(nèi)部市場(chǎng)，內(nèi)部市場(chǎng)調(diào)劑不成功的才可以轉(zhuǎn)向外部市場(chǎng)，以此來保障內(nèi)部市場(chǎng)中資源的最大程度利用，降低空轉(zhuǎn)耗費(fèi)，如保安的應(yīng)急調(diào)動(dòng)、招待場(chǎng)所的使用、交通工具的使用等等。

組織集中統(tǒng)一方式、技術(shù)集中統(tǒng)一方式和內(nèi)部市場(chǎng)交易集中統(tǒng)一方式這三種路徑選擇，彼此并不矛盾，反而能夠相互促進(jìn)，共同提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的整體效能。針對(duì)不同層次、不同空間地域內(nèi)的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障，采取何種集中統(tǒng)一方式上在不同階段可以選擇不同的路徑。

另一方面，在將不同集中統(tǒng)一方式納入機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障體制改革的過程中，在不同地區(qū)和不同層級(jí)上，可以采取將不同集中統(tǒng)一方式路徑納入統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的策略和戰(zhàn)略中。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)整體機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障領(lǐng)域在不同類型機(jī)關(guān)、不同層級(jí)、不同空間地域和不同的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障條件及服務(wù)都處于高度分散的狀況，將發(fā)展改革部門、財(cái)政部門和各機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門協(xié)同起來，制訂全領(lǐng)域范圍內(nèi)的集中統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，殊為必要。

四、結(jié)論

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)”。在此基礎(chǔ)上，要“完善國(guó)家行政體制。以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，……健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，要“優(yōu)化政府職責(zé)體系?！⒔∪\(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”，還要“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”，這些重要決定對(duì)深化機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障領(lǐng)域的改革提出了更高的要求。

作為我國(guó)黨政機(jī)關(guān)的直屬組成部門，機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障所使用的財(cái)政資源已不再是小數(shù)目，深化機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體制改革已經(jīng)是推進(jìn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。同時(shí)，實(shí)踐的發(fā)展也對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障的科學(xué)研究也提出了更高要求。只有實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相結(jié)合的同步發(fā)展，才能助力我國(guó)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的偉大事業(yè)。

（本文基于作者在2019年11月在武漢舉行的“第二屆全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理理論研究與智庫(kù)建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)”上的主旨發(fā)言稿寫成）