曾勛

“火神山醫(yī)院”在宋代時(shí)就出現(xiàn)了，當(dāng)時(shí)叫做“安樂(lè)坊”。

宋 神宗熙寧八年（1075年），浙江一帶先旱后疫，染病百姓不計(jì)其數(shù)。由于地方官員救災(zāi)不力，《夢(mèng)溪筆談》中記載出現(xiàn)了“十之五六盡皆病死”的慘狀。

這時(shí)，時(shí)任杭州通判蘇軾，把沈起、劉彝等不作為的地方官告到了皇帝那里，說(shuō)他們“使十余萬(wàn)人暴露瘴毒”。接著，他請(qǐng)求朝廷延緩貢米時(shí)限，請(qǐng)求救濟(jì)，使米價(jià)回落到正常水平，災(zāi)情很快得以緩解。

蘇軾跟杭州緣分未盡，十多年后他兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)回到杭州任太守。剛上任，杭州又發(fā)生災(zāi)荒并引發(fā)瘟疫。蘇軾將妻子陪嫁的首飾賣了，再發(fā)動(dòng)富豪鄉(xiāng)紳募捐，用所得錢在杭州眾安橋旁邊辦起了救治病人的臨時(shí)醫(yī)院，叫“安樂(lè)坊”。蘇軾招募郎中僧人到坊中管理治療，按時(shí)準(zhǔn)備病人的藥物和飲食，“無(wú)令失時(shí)”。瘟疫的大規(guī)模擴(kuò)散由此被遏制，還給朝廷提供了可貴的抗災(zāi)經(jīng)驗(yàn)。

蘇軾為官一任，遇到緊急事件思路清晰，目光長(zhǎng)遠(yuǎn)防患于未然。然而，這又暴露出古代官僚體制的缺陷。一場(chǎng)瘟疫的擴(kuò)散程度，取決于上層是否重視、地方官是否勤勉，而不是機(jī)制的健全與否，這本身也制造出太多不可控的人為因素。由于中央和地方的信息不對(duì)稱、出發(fā)點(diǎn)不一致，一旦發(fā)生突發(fā)事件，中央與地方關(guān)系趨于緊張，常常會(huì)引發(fā)官場(chǎng)的自噬。

罪己詔，救不了建安七子

東漢的一場(chǎng)瘟疫，便是應(yīng)急管理機(jī)制失效后的反例。

建安二十二年（217年），曹丕擊敗弟弟曹植，被立為魏王世子。也就是說(shuō)，如果曹操去世，曹丕將順理成章地繼任丞相、魏王，可謂權(quán)傾天下。然而，這一年曹丕卻是在極致的悲喜交加中度過(guò)的。

曹丕曾著《典論·論文》，稱贊孔融、王粲、阮瑀、徐干、陳琳、應(yīng)玚、劉楨這“建安七子”是當(dāng)時(shí)文化界的大哥大，視他們?yōu)榕枷?。只可惜，孔融性格寬厚，薦達(dá)賢士，威望高了壓主，曹操于公元208年捏造諸多罪名，將其處死。阮瑀也于四年后病逝。

到了217年，一場(chǎng)恐怖的瘟疫席卷而來(lái)，首先是隨曹操南征孫權(quán)的王粲，于北還途中染上瘟疫病逝。曹丕聞此噩耗，放聲痛哭。不久后，其余四子相繼染病去世的消息傳來(lái)，曹丕幾近昏厥，大呼“我知音斷矣”。

我們看到了官方輿論對(duì)防控災(zāi)情和民間疾苦的冷漠，《后漢書·孝獻(xiàn)帝紀(jì)》與《后漢書·五行志》對(duì)這場(chǎng)瘟疫的描述，僅四字——“是歲大疫”。熱血青年曹植寫了一篇“自媒體”文章《說(shuō)疫氣》，道出了其中的慘狀：“癘氣流行，家家有僵尸之痛，室室有號(hào)泣之哀。”

現(xiàn)代史學(xué)家考證，這場(chǎng)大瘟疫從公元204年持續(xù)到219年，病癥疑似流行性出血熱，造成了大約2000多萬(wàn)人死亡?；实圩鳛閲?guó)家的最高指揮官，他們的作為，將直接決定救災(zāi)效率。瘟疫來(lái)了，不少帝王首先想到的是發(fā)布罪己詔。西漢元帝和文帝時(shí)期，地方均有瘟疫疫情上報(bào)，他們下詔自責(zé)，表示天降大災(zāi)，我貴為天子，應(yīng)檢討自己的言行。

因?yàn)椤暗隆痹诜饨ǖ弁踅y(tǒng)治秩序中的重要性，罪己詔幾乎成了帝王“形式主義”抗災(zāi)的“應(yīng)急預(yù)案”。那時(shí)，日食月食等天文現(xiàn)象都會(huì)嚇懵大家，也足以引發(fā)一次次公共危機(jī)。這時(shí)，帝王可以乘機(jī)用罪己詔消費(fèi)“天命”的合法性，二來(lái)可以斷了諸侯和江湖混混借機(jī)起事的輿論支持。

東漢永平十三年（公元70年）發(fā)生日食，之后便有人告發(fā)楚王劉英與方士一起“造作圖書，有逆謀”。漢明帝派人查出一些所謂的“證據(jù)”后，將劉英發(fā)配到丹陽(yáng)郡涇縣。為息“天怒”，漢明帝下《日食求言詔》說(shuō)，“人主不德，布政不均，則天示之災(zāi)，以戒不治”。

曹植對(duì)天降災(zāi)禍的鬼神之說(shuō)，嗤之以鼻，認(rèn)為這是“愚民”作為。

派欽差，緩解危機(jī)的殺手锏

宋神宗熙寧八年（1075年）夏天，越州（今紹興）一帶遭遇嚴(yán)重旱災(zāi)。九月，資政殿大學(xué)士趙抃臨危受命，出任為越州長(zhǎng)官。

一下去，趙抃便拿出了朝廷命官的魄力和能力。有不便行公文處理的事情，他一概自己擔(dān)當(dāng)責(zé)任，不連累下屬官員;有請(qǐng)示上級(jí)的事，有些對(duì)救災(zāi)有較多的好處，就立即施行。他還調(diào)查摸底，組織募糧募錢救災(zāi)和開展生產(chǎn)自救，以工賑災(zāi)。令人感到意外的是，他做了一個(gè)大膽的決策，“糧食隨行就市，州府不再限價(jià)。”

消息一出，各地糧商紛至沓來(lái)，一時(shí)間越州境內(nèi)的米堆積如山。經(jīng)過(guò)短期暴漲后，米價(jià)猛然暴跌，甚至比災(zāi)前更低。趙抃巧用市場(chǎng)規(guī)律救災(zāi)振荒，使“生者得食，病者得藥，死者得葬”，把災(zāi)荒影響降到最低程度。

唐宋八大家之一的曾鞏后來(lái)在《趙公越州救災(zāi)記》中寫道：“其施雖在越，其仁足以示天下;其事雖行于一時(shí)，其法足以傳后?！边@不是一篇歌功頌德的表文，而是一篇可以讓后世汲取經(jīng)驗(yàn)的救災(zāi)指南。

一開篇，文章便點(diǎn)明了越州大旱的時(shí)間、地點(diǎn)以及政府負(fù)責(zé)人趙抃。緊接著，七個(gè)實(shí)打?qū)嵉膯?wèn)題，道出了趙抃救災(zāi)的理性務(wù)實(shí)。

百姓能夠養(yǎng)活自己的有多少戶？應(yīng)當(dāng)由官府供給救濟(jì)糧的有多少人？可以雇用民工修筑溝渠堤防的有多少處？倉(cāng)庫(kù)里的錢糧可供發(fā)放的有多少？可以征募出糧的富戶有多少？僧人道士以及讀書人吃剩的余糧記錄于簿籍的有多少實(shí)存？讓各縣呈文上報(bào)知州，并且謹(jǐn)慎地作好準(zhǔn)備。

災(zāi)情之下，朝廷一般都會(huì)下詔選拔人才、罷免不稱職的官吏，直接委任欽差大臣去災(zāi)區(qū)，更是屢試不爽的法門。

清雍正七年（1729年）江南突發(fā)大水，事態(tài)緊急，選派欽差大臣前往救災(zāi)刻不容緩。雍正和重臣張廷玉商議后，打算調(diào)浙江總督李衛(wèi)到江南河道緊急赴任，不巧的是，李衛(wèi)的母親病逝，須回家守制。這時(shí)，張廷玉想到大理寺監(jiān)獄還關(guān)著曾任兩廣總督的死囚阿克敦，此人因受賄，判了個(gè)“斬監(jiān)侯”。雍正立即下旨釋放阿克敦，讓他出任江南河道。

由于阿克敦對(duì)河道治理非常有經(jīng)驗(yàn)，一到那里便施展拳腳，不到兩年就將水患治好了。戴罪立功固然有?，F(xiàn)代法治精神，但讓專業(yè)人去做專業(yè)事而不是外行管內(nèi)行，今天仍可引以為鑒。

背鍋俠，常常是地方官

對(duì)于封建官僚體制下層地方官吏來(lái)說(shuō)，突發(fā)事件是檢驗(yàn)成色的試金石。公元156年，朝廷派官員去冀州察看災(zāi)情，嚇得地方上的庸官烏紗帽都不要了，跑路走人，所謂“棄官奔者，數(shù)十人”。

據(jù)《郯城縣志》記載，康熙七年（1668年）六月十七日，郯城發(fā)生了一次特大地震，相關(guān)學(xué)者推測(cè)，震級(jí)為8.5級(jí)，史上罕見。

郯城知縣馮可參剛上任不久，他身先士卒，詢問(wèn)災(zāi)傷，撫恤殘黎，施藥以救疾病，救濟(jì)了不少民眾?？上М?dāng)時(shí)清政府采取“蠲免為主，賑濟(jì)為輔”的荒政策略，導(dǎo)致許多災(zāi)民無(wú)法得到救濟(jì)而淪為難民。一些富商士紳和手工業(yè)者，因天災(zāi)破產(chǎn)，上面卻催著馮可參征捐稅用以抗災(zāi)。他下去一看，大家的日子都如履薄冰，不忍心征捐稅，結(jié)果因此被免職。

國(guó)家該做的事情讓一名縣令背鍋，確實(shí)有一點(diǎn)冤屈。被免職后的馮可參在新任縣長(zhǎng)懇請(qǐng)下，擔(dān)當(dāng)起康熙年間《郯城縣志》的主筆，他寫成的《災(zāi)民歌》悲愴至極，“今年二麥充官稅，明年割肉到心頭。恨不當(dāng)時(shí)同日死，于今病死有誰(shuí)哀?！币?guī)則與道德的之間，馮可參選擇站在道德這邊，與體制產(chǎn)生了沖突。

在行政效力衰減的基層，官員按照黃仁宇在《萬(wàn)歷十五年》中所言的“各人行動(dòng)全憑儒家簡(jiǎn)單粗淺而又無(wú)法固定的原則”。不少基層官員群體秉持著“山高皇帝遠(yuǎn)”的理念，在處理突發(fā)事件時(shí)，既無(wú)規(guī)則可循，又無(wú)道德可依，他們有時(shí)迫不得已瞞報(bào)災(zāi)情。在與中上層的博弈間，地方官形成了自己的處事潛規(guī)則。

？明朝弘治以后，即使地方上遇到最嚴(yán)重的天災(zāi)，也不能影響起運(yùn)部分稅糧的征收與運(yùn)送。不少朝中大臣都覺(jué)得這種制度過(guò)于嚴(yán)酷、不人道。成化二十一年（1485年）正月，大臣汪奎等人上書，說(shuō)陜西、山西等處連年水旱，死徙大半，規(guī)定陜西、山西征稅三分，問(wèn)題是幸存的百姓也只有三分了，跟全員征稅無(wú)異。

農(nóng)民遭受嚴(yán)重災(zāi)情，幾乎顆粒無(wú)收，怎么還能承受如此苛征暴斂？難題落到地方官員頭上了，命令是死的，考核也是死的，要么執(zhí)行要么違抗。到后來(lái)，有的地方官想了想，既然災(zāi)荒勘實(shí)覆核時(shí)間長(zhǎng)，減稅還不一定被批準(zhǔn)，即便批準(zhǔn)了也對(duì)救災(zāi)意義不大，就干脆不再耗費(fèi)人力物力做申報(bào)災(zāi)情的“花邊工作”了。

到萬(wàn)歷年間，給事中蕭彥實(shí)在看不下去，諫言朝廷，說(shuō)：“察吏之道，不宜視催科為殿最?！币簿褪钦f(shuō)，考核官員不能光看征稅的完成情況，并指出了災(zāi)民遇到重稅，只能淪為流民。朝廷采納了蕭彥的建議，以“征收九分”為及格標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，征收定額90%的賦稅量對(duì)于災(zāi)區(qū)地方官來(lái)說(shuō)，仍舊是艱巨的任務(wù)。因此，有的地方官員在災(zāi)情嚴(yán)重時(shí)橫征暴斂，所謂的廉官，與這種嚴(yán)酷的制度顯然水火不相容。

于是，皇帝以為地方欺騙了自己，地方官員一肚子苦水找不到地方吐，對(duì)權(quán)力中央積怨愈加深重。根本上，還是在于“天下治亂，在朕一人”的體制缺乏權(quán)力制衡。