康琴

“俗 話說(shuō)：‘災(zāi)荒怕尾不怕頭，任何一點(diǎn)疏忽，就會(huì)鬧出亂子?！薄熬葹?zāi)工作十分重要，決不能有任何官僚主義態(tài)度?！?0年前的1950年2月，時(shí)任政務(wù)院副總理、政治法律委員會(huì)主任董必武在中央救災(zāi)委員會(huì)成立大會(huì)上做《深入開展救災(zāi)工作》，如此要求應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

由于特殊的地理和氣候原因，中國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)，素有“無(wú)災(zāi)不成年”之說(shuō)。中央救災(zāi)委員會(huì)就是新中國(guó)第一個(gè)負(fù)責(zé)全國(guó)救災(zāi)工作的最高指揮機(jī)關(guān)，董必武任第一任主任。

從中央救災(zāi)委員會(huì)到如今的應(yīng)急管理部，突發(fā)事件帶來(lái)的各種考驗(yàn)從未停止，應(yīng)急管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)也隨之不斷完善。這背后是救災(zāi)理念、應(yīng)急機(jī)制等的不斷調(diào)整。在這些考驗(yàn)、疼痛與變革中，一個(gè)更成熟、更高效的應(yīng)急管理體系也在逐步完善。

減災(zāi)十年：救災(zāi)有“警報(bào)線標(biāo)準(zhǔn)”

“委員會(huì)的辦公室設(shè)在民政部，我們感到擔(dān)子很重。過(guò)去我們只管救災(zāi)工作，已經(jīng)如履薄冰，現(xiàn)在承擔(dān)減災(zāi)的協(xié)調(diào)工作，確有壓力?！?989年，在“中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)”成立大會(huì)上，時(shí)任民政部部長(zhǎng)崔乃夫坦言壓力。

1987年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)將20世紀(jì)90年代確定為“國(guó)際減災(zāi)十年”。隨后，民政部、經(jīng)貿(mào)部、外交部等十一個(gè)部門向國(guó)務(wù)院提交《關(guān)于成立中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)的請(qǐng)示》。1989年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)，同意中國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)成立。

改革開放之前，我國(guó)社會(huì)復(fù)雜程度低，突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)要求并不高，只局限在防洪、防疫等領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)減災(zāi)的政治掛帥、黨和政府包攬一切、發(fā)動(dòng)群眾自救、拒絕國(guó)際援助等是其特征。中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)的成立，意味著突發(fā)應(yīng)急事件處理，中國(guó)從單純救災(zāi)轉(zhuǎn)向救災(zāi)與減災(zāi)、從封閉救災(zāi)模式轉(zhuǎn)向國(guó)際合作。

對(duì)于國(guó)際合作和援助，民政部等還制定了一個(gè)“警報(bào)線標(biāo)準(zhǔn)”——面對(duì)不同程度的災(zāi)情時(shí)，對(duì)國(guó)際救災(zāi)援助采取不同的態(tài)度，只有省范圍內(nèi)一次性災(zāi)害倒房30萬(wàn)間以上、或農(nóng)作物失收面積1500萬(wàn)畝以上、或發(fā)生7.5級(jí)以上強(qiáng)烈地震，才會(huì)公開呼吁請(qǐng)求國(guó)際援助。這是最高“警報(bào)線”。1991年江淮發(fā)生特大洪澇災(zāi)害，第一次達(dá)到這條“警報(bào)線”。

民政部迅速起草了向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示發(fā)出緊急呼吁的報(bào)告，得到批準(zhǔn)后，“救災(zāi)緊急呼吁”新聞發(fā)布會(huì)當(dāng)年7月在首都大酒店會(huì)議廳召開，“問(wèn)答”持續(xù)了兩個(gè)多小時(shí)。這是新中國(guó)第一次向全世界公開發(fā)出救災(zāi)援助緊急呼吁。

從呼吁發(fā)出到救援落地，還有很多問(wèn)題。例如，外國(guó)用軍用飛機(jī)運(yùn)送救災(zāi)物品怎么降落，國(guó)內(nèi)軍用機(jī)場(chǎng)能不能借用，運(yùn)送人員食宿和飛機(jī)加油能否免費(fèi)，捐贈(zèng)物品入關(guān)能否免稅，以及境外宗教組織的捐贈(zèng)我們能否接收、用工業(yè)原料作為捐贈(zèng)物品怎么變現(xiàn)等等，都需要眾多相關(guān)部門進(jìn)行討論協(xié)商。

據(jù)公開資料，1991年7月11日至12月31日，中國(guó)共接受境內(nèi)外捐款物合23億元人民幣，相當(dāng)于國(guó)家正常年份災(zāi)民生活救濟(jì)費(fèi)的2.3倍。

此外，自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，我國(guó)還成立了國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部、國(guó)務(wù)院安委會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

這些機(jī)構(gòu)的建立，從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)災(zāi)害越發(fā)具有復(fù)雜性與跨界性?？墒?，這些機(jī)構(gòu)以議事為手段、以協(xié)調(diào)為目的，且各成員單位存在重疊、交叉，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)候，有諸多掣肘，在“非典”中暴露無(wú)余。

一案三制：“人不自信，誰(shuí)人信之?！?/p>

2003年的“非典”是個(gè)教訓(xùn)。當(dāng)年，中國(guó)第一部地方性信息公開法規(guī)《廣州市政府信息公開規(guī)定》在1月1日生效，但疫情公開落在了流言后面。

直到4月20日時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康、北京市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)被免職，王岐山“救火”擔(dān)任北京市長(zhǎng)。王岐山上任就主動(dòng)會(huì)見(jiàn)記者、開新聞發(fā)布會(huì)。對(duì)此，王岐山的解釋是：為了溝通。王岐山甚至邀請(qǐng)WHO的官員在他辦公室的隔壁辦公，并保證“我知道的你都會(huì)知道”。給在場(chǎng)的記者和電視機(jī)前的市民留下很深印象的還有這樣一句話：人不自信，誰(shuí)人信之。

信息公開成為“非典”后，政府應(yīng)急管理能力建設(shè)非常重要的一方面——國(guó)內(nèi)新聞發(fā)言人制度全面鋪開、全國(guó)各地涌現(xiàn)出信息公開地方立法熱潮。

更大的變化是，受“非典”事件的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)以綜合性為特征的現(xiàn)代應(yīng)急管理體制開始出現(xiàn)。

2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，承擔(dān)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國(guó)務(wù)院總值班工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)三大職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。隨后，省區(qū)市、地級(jí)市和縣級(jí)市政府也在辦公廳（室）內(nèi)部設(shè)立應(yīng)急辦。

同時(shí)，我國(guó)開始以應(yīng)急預(yù)案為抓手，以應(yīng)急管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)，構(gòu)建應(yīng)急管理法制體系。截至2010年，全國(guó)各級(jí)各類預(yù)案達(dá)240余萬(wàn)件。2007年11月，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布施行，這中間還經(jīng)歷了一些波折。政法學(xué)者于安回憶，“對(duì)于統(tǒng)一的應(yīng)急立法，早期是進(jìn)行《緊急狀態(tài)法》的制訂，其中包括極端形式的緊急狀態(tài)和普通形式的應(yīng)急管理?，F(xiàn)在的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)不再考慮緊急狀態(tài)，而是集中規(guī)范普通的應(yīng)急管理?！?/p>

就此，我國(guó)正式形成了“一案三制”？的應(yīng)急管理體系——“一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案;“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。

“守夜人”：從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種轉(zhuǎn)向綜合減災(zāi)

2008年一開年的冰雪災(zāi)害，讓郴州成了一座“孤城”：京珠高速、京廣鐵路、107國(guó)道……數(shù)條途經(jīng)郴州的交通動(dòng)脈悉數(shù)被冰雪阻斷，電網(wǎng)徹底崩潰，全城斷水?dāng)嚯娊臁?/p>

面對(duì)這場(chǎng)雪災(zāi)，應(yīng)急管理體系在發(fā)揮積極功能的同時(shí)，也暴露了不足。雪災(zāi)期間，煤炭供應(yīng)不足、物質(zhì)短缺，不少地方政府甚至點(diǎn)著蠟燭開會(huì)，一些地方應(yīng)急預(yù)案銜接不暢、啟動(dòng)不及時(shí)。

早在2008年1月11日中央氣象臺(tái)就已經(jīng)發(fā)布過(guò)暴雪橙色警報(bào)，但據(jù)公開信息顯示，各地政府全面反應(yīng)、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案基本上是十天之后的20日。這時(shí)候已經(jīng)進(jìn)入第二輪大范圍冰雪災(zāi)害過(guò)程，已經(jīng)不是“預(yù)”，只能是“應(yīng)急”。

這些都為2008年的汶川大地震等應(yīng)對(duì)提供了前車之鑒。汶川大地震發(fā)生了一個(gè)多小時(shí)后，就啟動(dòng)了國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)響應(yīng)。

2008年南方雪災(zāi)、汶川大地震后，中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)駛上快車道，應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制和能力都有了跨越式的進(jìn)展。北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任張強(qiáng)根據(jù)自己的觀察稱，汶川大地震后“關(guān)于應(yīng)急預(yù)案，過(guò)去是‘掛在墻上，寫在紙上，現(xiàn)在我們是‘放在心上、練在日常，我們不是演著練，而是我們?cè)谡鎸?shí)的情境里面練?！?/p>

更大的轉(zhuǎn)變是從注重災(zāi)后救助轉(zhuǎn)向注重災(zāi)前預(yù)防，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)。承擔(dān)這一轉(zhuǎn)變的平臺(tái)就是應(yīng)急管理部——2018年我國(guó)整合11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)，組建應(yīng)急管理部，將五個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室與國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦整合，進(jìn)一步理順了關(guān)系、強(qiáng)化了協(xié)調(diào)的力量。

這是我國(guó)完善應(yīng)急管理體制、提升應(yīng)急管理能力的一項(xiàng)重要舉措。應(yīng)急管理部首任黨組書記黃明履新不久就提出“守夜人”概念，表示應(yīng)急管理部在出現(xiàn)突發(fā)情況時(shí)應(yīng)第一時(shí)間響應(yīng)、最快速度出發(fā)、有序有力有效應(yīng)對(duì)處置，當(dāng)好黨和人民的“守夜人”。

但突發(fā)事件的考驗(yàn)不會(huì)停止，也從未停止。2019年底，習(xí)近平總書記在政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。