郭威

生態(tài)公益林是森林分類經(jīng)營的產(chǎn)物，是發(fā)揮森林生態(tài)效益、森林社會效益的主體，其不僅在整個森林生態(tài)系統(tǒng)中起著重要作用，在整個林業(yè)法律體系中也占有重要地位。2019年12月28日，我國完成對森林法的第三次修正，關于公益林的有關內(nèi)容也做出了較大調(diào)整，以原森林法為制度依據(jù)的公益林建設管理模式已存在一定的滯后性，亟待完善和改進，以期在新法施行后能夠與時俱進、有效銜接。

一、安陽市公益林建設管理現(xiàn)狀

當前，安陽市生態(tài)公益林經(jīng)營管理的核心措施主要是保護，明確了公益林范圍，采取了嚴格的限伐政策，建立起了行之有效的公益林護林員隊伍，并將公益林作為森林資源重點監(jiān)管對象開展年度執(zhí)法巡查，有效保障了生態(tài)公益林安全。

二、新森林法關于公益林的新定位

1、分類概念新。分類經(jīng)營管理制度是貫徹新森林法的主線概念。在2009年森林法第二次修正后，森林按照分類經(jīng)營管理理念，將五大林種既防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林納入法條，但法律內(nèi)容中仍未出現(xiàn)“公益林”和“商品林”的字眼;2019年新修訂的森林法重新梳理了森林分類經(jīng)營類型，在“總則”中規(guī)定“對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理”，確定了公益林的劃定范圍，對公益林和商品林確立不同的經(jīng)營、管護制度，將分類經(jīng)營管理概念徹底寫入法律，明確了法律地位，同時也更突出林種主導功能、注重發(fā)揮多種功能，以實現(xiàn)森林資源科學經(jīng)營和永續(xù)利用。

2、利用理念新。新森林法規(guī)定“在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟、森林旅游等”。由此可見，生態(tài)公益林的經(jīng)營目的，是在充分保障和發(fā)揮其生態(tài)效益基礎上，充分、合理發(fā)揮經(jīng)濟效益，以期達到效益最大化，實現(xiàn)雙贏或多贏。

3、補償結(jié)構(gòu)新。新森林法提出的補償包括兩種形式：一是生態(tài)補償，明確提出“國家建立森林生態(tài)效益補償制度，加大公益林保護支持力度，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，指導受益地區(qū)和森林生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式進行生態(tài)效益補償”;二是權(quán)益補償，規(guī)定“公益林劃定涉及非國有林地的，應當與權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，并給予合理補償”。由于新法剛剛修訂，暫未出臺補償配套政策，也尚未具體規(guī)定補償方式，但從表述中仍可以看出，新森林法關于公益林補償?shù)慕Y(jié)構(gòu)完整、層次清晰，生態(tài)補償主要根據(jù)生態(tài)效益的發(fā)揮進行補償，權(quán)益補償主要根據(jù)發(fā)展限制的程度進行補償，補償方式也趨于靈活。

三、當前管理模式與新森林法內(nèi)容不相適應

1、思想認知較局限。在概念上，習慣將公益林等同于防護林和特種用途林，以林種分類來區(qū)分、界定公益林和商品林，導致人為的將森林功能機械分割，只關注林種所表現(xiàn)出來的主要功能，忽視甚至破壞了林種所隱藏的功能，局限性較大，與新森林法對公益林和商品林的法律定位不相適應。

2、經(jīng)管模式較單一。當前，安陽市對生態(tài)公益林的經(jīng)營管理思路主要停留在保護層面，但在重保護的同時，忽視了適度的經(jīng)營利用，輕視了發(fā)揮公益林有限的經(jīng)濟效益，導致現(xiàn)有生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式較單一，與新森林法的經(jīng)營利用理念不相適應。

3、補償機制不完善。一是生態(tài)補償不靈活，河南省生態(tài)補償機制為“分級補償”，根據(jù)國家級公益林和省級公益林的分類，由中央財政和地方財政分別撥付。河南省集體公益林生態(tài)補償標準為國家級150元/hm·a，省級75元/hm·a，差距較大，不利于充分發(fā)揮公益林的綜合效益。二是權(quán)益補償未實施，安陽市公益林均為集體林，按照原森林法規(guī)定和相關政策，只進行生態(tài)補償，未對非國有林地的權(quán)利人進行生態(tài)補償以外的權(quán)益補償，與新森林法加強對非國有公益林經(jīng)營者權(quán)利保護的精神不一致。

四、完善管理模式的建議

1、樹立思想概念新認知。公益林的經(jīng)營、管理、利用，應在正確認識的基礎上開展：一是要樹立正確的法治觀，在思想上應迅速將“依規(guī)施治”調(diào)整為“依法施治”，透徹領悟新森林法精神，深刻領會分類經(jīng)營管理的概念，適度解放林種分類思想的禁錮，形成全新的公益林法治觀念;二是樹立正確的林種觀，應以保障生態(tài)效益發(fā)揮為主，兼顧多種效益發(fā)揮為輔，形成“綜合治理、多效發(fā)揮”的森林經(jīng)營新理念。

2、建立經(jīng)營利用新模式。公益林的經(jīng)營管理，應多措并舉、適度利用、綜合治理：一是大力保護，嚴格執(zhí)行新森林法等法律法規(guī)，加大執(zhí)法、巡護和宣傳力度，全面防范、嚴厲打擊破壞林區(qū)生態(tài)的違法犯罪行為，確保公益林生態(tài)效益發(fā)揮穩(wěn)定;二是合理改造，對公益林中質(zhì)量較差、功能較弱的殘次林、低效林進行林分改造，通過撫育采伐、局部造林、封山育林等育改結(jié)合的方式，調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化林相，提高森林的利用效率;三是適度利用，以“生態(tài)為主，兼顧發(fā)展”為原則，出臺相關政策，引導、鼓勵林農(nóng)在林種結(jié)構(gòu)成熟、林分質(zhì)量較好、生態(tài)區(qū)位較弱、地理位置偏遠的公益林區(qū)適度開展林下種植養(yǎng)殖，同時也要鼓勵涉及公益林區(qū)的森林公園合理開展森林旅游，充分發(fā)揮公益林的經(jīng)濟效益，確保綜合效能的協(xié)調(diào)發(fā)揮。

3、建立綜合補償新機制。一是建立生態(tài)效益指標評價體系，考慮公益林的區(qū)劃主體、保護等級、生態(tài)區(qū)位、森林權(quán)屬、林種結(jié)構(gòu)、林分質(zhì)量、改造成本、管護成本、利用程度、效能發(fā)揮等因素，建立一套科學的生態(tài)效益指標評價體系，用以評價公益林的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益發(fā)揮程度;二是搭建生態(tài)補償協(xié)商平臺，以縣級森林生態(tài)保護地區(qū)人民政府為協(xié)調(diào)、協(xié)商的主體機構(gòu)，以其上級人民政府林業(yè)主管部門為業(yè)務指導機構(gòu)，邀請受益地區(qū)人民政府及林業(yè)主管部門，廣泛征求公益林權(quán)利人意見，根據(jù)生態(tài)效益指標評價結(jié)果進行充分協(xié)商，確定生態(tài)效益補償標準;三是建立權(quán)益補償標準評估體系，根據(jù)公益林的面積、生態(tài)效益補償標準，當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展狀況，林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等因素，量化指標，綜合評估公益林劃定對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、林農(nóng)收益的限制程度，從而確定補償標準;四是統(tǒng)籌開展綜合補償，應統(tǒng)籌開展、綜合運用生態(tài)補償和權(quán)益補償，形成互相配合、互為補充的關系，在合理的基礎上極大提升補償標準，充分保障非國有公益林經(jīng)營者的權(quán)益。

（作者單位：455000河南省安陽市退耕還林工程和生態(tài)公益林保護工作站）