段 衛(wèi) 通

(中國水利水電第七工程局有限公司 第一分局，四川 彭山 620860)

1 概 述

我國城市化在市政管線擴(kuò)容、更新、維修過程中老舊城區(qū)傳統(tǒng)的直埋管線存在諸多弊端，而地下綜合管廊的出現(xiàn)為新城區(qū)建設(shè)和老舊城區(qū)改造中市政管線的發(fā)展提供了方向。由于綜合管廊建設(shè)所需資金巨大，而政府財政能力有限，為解決融資難題，我國政府開始大力推廣PPP模式。PPP模式應(yīng)用于綜合管廊建設(shè)中，既可轉(zhuǎn)換政府職能，減小政府財政的負(fù)擔(dān)，又可引進(jìn)先進(jìn)、專業(yè)的綜合管廊建設(shè)運營經(jīng)驗，解決綜合管廊建設(shè)管理中的難題。但我國的綜合管廊PPP項目正處于初級發(fā)展階段，對于綜合管廊PPP模式的研究較少而導(dǎo)致項目的實施缺乏理論指導(dǎo)，在具體運行過程中存在一定的困難。難點一：綜合管廊PPP項目缺乏專業(yè)管理機構(gòu)且涉及不同的使用主體，項目的組織協(xié)調(diào)管理存在困難；難點二：回報機制設(shè)計過程中收費定價機制的確定。目前，綜合管廊運營過程中沒有明確的收費定價機制，急需合理的收費定價機制來保持其在運營期間具有良好的現(xiàn)金流，以保障社會總體效益最大化；難點三：項目風(fēng)險的分配及應(yīng)對。綜合管廊項目具有這些特點，因此，綜合管廊項目PPP模式具有不同于其他項目的風(fēng)險分配及應(yīng)對方式?；诖?，筆者對PPP模式在綜合管廊項目中的應(yīng)用進(jìn)行了研究，其目的是重點解決綜合管廊項目模式中的組織協(xié)調(diào)管理、項目收費定價方法的確定以及項目的風(fēng)險管理，進(jìn)而實現(xiàn)綜合管廊商業(yè)運營的價值[1]。

2 國內(nèi)PPP項目綜合管廊的研究現(xiàn)狀

PPP模式是政府和社會資本合作為基礎(chǔ)的商業(yè)模式，我國PPP模式的發(fā)展與推廣晚于西方國家，造成多方面制度措施并不完善。隨著經(jīng)濟(jì)模式的大力發(fā)展，PPP模式在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域取得了重大發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者不斷完善PPP模式在實際應(yīng)用中的實用性。

2.1 城市地下綜合管廊融資模式的研究

上海市政設(shè)計院(2004)在《新城鎮(zhèn)居住區(qū)共同溝工程與管理模式研究》中，結(jié)合安亭共同溝工程的情況，對共同溝的運營管理及投融資體制方面進(jìn)行了研究與探索。

邱玉婷(2008)總結(jié)歸納了共同溝項目特有的經(jīng)濟(jì)屬性，比較分析了共同溝項目的建設(shè)模式，并且提出了適用于我國城市“三步走”的建設(shè)模式；同時，深刻分析了適用于共同溝項目的經(jīng)營模式和收費模式并提出了適用于我國的經(jīng)營模式和收費模式。

沈榮(2008)歸納了城市綜合管溝項目的經(jīng)濟(jì)屬性，總結(jié)了目前城市綜合管溝項目的投資運行模式，包括政府投資模式、管線單位出資經(jīng)營模式、企業(yè)出資模式、項目融資特許經(jīng)營模式、政府與管線單位共同出資模式，在分析幾種模式的優(yōu)缺點后，就如何建立適用于我國城市綜合管溝項目的投融資模式提出了一些建議，提倡采用BOT、TOT、PPP等模式。

何瑤等(2012)指出了目前國內(nèi)綜合管廊相關(guān)法律法規(guī)和政策的匱乏，并未形成完善的綜合管廊建設(shè)、運營與管理系統(tǒng)體制，導(dǎo)致現(xiàn)有的管線管理辦法不能滿足綜合管廊運營管理的需求，使得深圳市綜合管廊的建設(shè)面臨很多問題；文章針對深圳市綜合管廊的建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，從政策法規(guī)、管理體制、投融資機制等方面著重分析了深圳市綜合管廊建設(shè)與運營中存在的問題，并就如何解決這些問題進(jìn)行了深入探討。

2.2 PPP模式融資風(fēng)險管理的研究

馬建春(2007)系統(tǒng)總結(jié)了國內(nèi)外企業(yè)在融資結(jié)構(gòu)上的經(jīng)驗教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上，提出了融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施并構(gòu)建了全面風(fēng)險管理體系，同時，采用模糊綜合評價方法研究了企業(yè)的融資風(fēng)險預(yù)警問題。

沈建明(2007)以中國項目管理知識體系為依托，遵循項目風(fēng)險的客觀規(guī)律，從系統(tǒng)和過程的角度出發(fā)，介紹了項目風(fēng)險規(guī)劃、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險評價、風(fēng)險應(yīng)對、風(fēng)險監(jiān)控的內(nèi)容，并就技術(shù)風(fēng)險、項目群風(fēng)險管理進(jìn)行了系統(tǒng)地論述。文章最后，以美國國防部項目風(fēng)險管理計劃等多個典型的案例進(jìn)行了實證研究，指明了其可行性。

王雪青，等(2007)采用 Li B法進(jìn)行風(fēng)險識別，并將PPP融資風(fēng)險分為宏觀、中觀和微觀三個層次水平，每一個層次包含多個二級風(fēng)險指標(biāo)；在風(fēng)險識別結(jié)果的基礎(chǔ)上探討了風(fēng)險分擔(dān)機理，并對政府和私人部門的風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行了博弈分析，指出風(fēng)險分擔(dān)過程屬于完全信息動態(tài)博弈；博弈結(jié)果指出：項目的所有風(fēng)險應(yīng)分配給最適合承擔(dān)它的一方，才能使項目整體滿意度和效益最大。

王守清(2008)分別分析了BOT、PPP、PFI以及ABS四種融資模式，詳細(xì)比較了BOT、PPP、PFI 三種融資模式的異同。作者觀點：融資模式不同以及各參與方的參與程度不同，風(fēng)險管理的模式也不同。

張秋玲(2012)針對目前綜合管廊的投融資現(xiàn)狀引入PPP投融資模式，分析了PPP模式具體的運作機制并提出了綜合管廊PPP模式下的具體運作結(jié)構(gòu)。還研究了PPP模式下的運營收費機制，主要目的是解決公共管廊的后期運營問題。在全面分析收費的影響因素基礎(chǔ)上，總結(jié)出綜合管廊使用費的組成部分并給出了相應(yīng)的PPP模式下公共管廊運營收費的參考方法。

3 綜合管廊運營存在的難點和解決方法

綜合管廊運營面臨的困難主要有：(1)綜合管廊內(nèi)部部署多條管道與管線，管道包括給水、中水，管線有電力、通信等，分屬不同部門，各部門之間的協(xié)調(diào)存在諸多阻礙；(2)當(dāng)前綜合管廊運營過程中并未對管廊收費定價作出標(biāo)準(zhǔn)，不便于政府的統(tǒng)籌規(guī)劃；(3)綜合管廊PPP項目較之其他項目更復(fù)雜，其在運營過程中都需要制定安全可靠的風(fēng)險分配和應(yīng)對方式。

3.1 PPP項目的組織協(xié)調(diào)管理

地下綜合管廊的協(xié)調(diào)管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在綜合管廊項目實施過程中，其協(xié)調(diào)管理可以分為內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)、近外層關(guān)系協(xié)調(diào)、遠(yuǎn)外層關(guān)系協(xié)調(diào)三大類。綜合管廊PPP項目的協(xié)調(diào)管理范圍見圖1。

與各管線單位之間的協(xié)調(diào)是綜合管廊PPP項目協(xié)調(diào)管理的重點[2]。綜合管廊PPP項目不同于其他市政基礎(chǔ)設(shè)施，其在規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、運營各階段都涉及給排水、電力、熱氣、通訊等不同管線主體，從項目的設(shè)計規(guī)劃到項目運營管理都將涉及不同的管線單位的權(quán)益，因此，做好各管線單位權(quán)益的均衡是項目成功的關(guān)鍵。然而，地下綜合管廊建設(shè)在我國尚屬于試點階段，在綜合管廊PPP項目與各管線單位之間的協(xié)調(diào)管理中仍存在以下難題與難點：

(1)綜合管廊的統(tǒng)一規(guī)劃與各管線專業(yè)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，需要對不同管線進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。各管線之間的統(tǒng)籌規(guī)劃是地下綜合管廊建設(shè)管理的依據(jù)。雖然對于各類管網(wǎng)的專業(yè)規(guī)劃編制已相對完善，但是地下綜合管廊項目綜合規(guī)劃中對各管線規(guī)劃的編制仍存在不足。城市綜合管廊項目的建設(shè)具有一次性特點，如果各管線單位協(xié)調(diào)管理不到位，容易造成各管線未來規(guī)劃與綜合管廊綜合規(guī)劃之間的矛盾，導(dǎo)致管線空間使用不足或浪費，從而更需要項目發(fā)起人與各管線單位之間進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，保證綜合管廊規(guī)劃在滿足城市規(guī)劃的同時符合各管線單位的規(guī)劃需求。

圖1 綜合管廊PPP項目協(xié)調(diào)管理范圍框圖

(2)綜合管廊的收費標(biāo)準(zhǔn)與管線入廊數(shù)量之間的協(xié)調(diào)，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方利益。綜合管廊的收費標(biāo)準(zhǔn)不僅會對各管線單位是否入廊造成影響，同時還會涉及到項目投資人與政府的利益，收費過高或過低，都可能造成項目的失敗。因此，在項目公司與各管線單位協(xié)調(diào)管理過程中，需要確保各管線單位與政府、項目投資人之間的利益，保證三方利益之和的最大化。

管廊項目協(xié)調(diào)管理難點的應(yīng)對措施[3]：

綜合管廊PPP項目涉及不同的主體，需要通過政府主導(dǎo)對各管線單位之間進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，促進(jìn)各管線單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，確保不同管線單位的利益。

(1)構(gòu)建信息化管理平臺，實現(xiàn)各管線單位的統(tǒng)籌規(guī)劃管理。建立GIS信息管理平臺，對供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、化工等各類管線數(shù)據(jù)資料進(jìn)行專業(yè)的分析處理，統(tǒng)籌各管線發(fā)展需求，結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類管線、道路交通等專項規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊的綜合規(guī)劃，解決目前城市地下管線雜亂無序、家底不清、規(guī)劃無依據(jù)、其建設(shè)各自為政的狀況，為城市的規(guī)劃建設(shè)提供權(quán)威性的信息支撐。

(2)完善管廊收費定價機制，均衡各方利益。合理的收費定價機制是解決項目公司與各管線單位之間協(xié)調(diào)管理的關(guān)鍵。通過協(xié)調(diào)管理機制與各管線單位積極完善管廊收費機制，因此，一定要在政府財政的承受能力范圍內(nèi)保證項目的合理收益，最大程度地調(diào)動各管線單位的積極性，實現(xiàn)政府、項目投資人、各管線單位之間的利益均衡。

(3)成立組織管理機構(gòu)，保證協(xié)調(diào)管理工作的落實。成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組，與項目公司、各管線單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和管理等工作的總體規(guī)劃和進(jìn)度，將電力、熱力、燃?xì)?、給排水等管線的專項規(guī)劃整合成綜合規(guī)劃；負(fù)責(zé)與項目投資人及各管線單位的溝通銜接，確定合理的項目投資回報和符合各管線單位入廊要求的收費定價標(biāo)準(zhǔn)，保證項目投資人收益，各管線應(yīng)及時入廊，協(xié)調(diào)政府、投資人及管線單位各方，推進(jìn)各管線單位之間的協(xié)調(diào)管理。

(4)建立有效的管理機制，形成協(xié)調(diào)管理體系。建立部門聯(lián)動機制，實現(xiàn)各部門信息互通，上下部門形成合力，推進(jìn)綜合管廊項目的管理；建立項目監(jiān)管機制，對管線管理、工程建設(shè)、各部門之間的協(xié)調(diào)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題及時作出調(diào)整；完善項目應(yīng)急處置機制，特別是協(xié)調(diào)各管線權(quán)屬單位的應(yīng)急處置機制和協(xié)調(diào)政府部門的應(yīng)急處置機制，保證項目的正常建設(shè)及運營！確立考核評價機制，明確各部門職責(zé)分工．制定部門考核機制，定期開展工作評價考核，注重考評結(jié)果的運用，形成協(xié)調(diào)管理體系，實現(xiàn)內(nèi)部關(guān)系、近外層關(guān)系、遠(yuǎn)外層關(guān)系的聯(lián)動協(xié)調(diào)管理。

3.2 PPP項目收費計價機制的確定

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的回報機制指的是社會資本取得投資回報的資金來源，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費各種支付方式[4]。它決定了社會投資人的回報方式及收益的穩(wěn)定性，是成功運作PPP項目的關(guān)鍵。因此，為了保證社會投資人獲得合理收益，需要結(jié)合項目特點，建立合理的回報機制。

(1)從定性角度分析綜合管廊PPP項目的回報機制，綜合管廊屬于準(zhǔn)公共物品，具有競爭性和可排他性，即項目可通過收取費用的方式產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，防止綜合管廊過度消費，避免増加政府的財政負(fù)擔(dān)，綜合管廊應(yīng)實行有償使用制度，即使用者付費方式，入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M和日常維護(hù)費。

在采用使用者付費方式的同時，鑒于綜合管廊PPP項目的準(zhǔn)經(jīng)營性，其外部效益大于內(nèi)部效益，用戶付費不能覆蓋投資成本及合理收益，其缺口部分需要政府補助，政府補助可通過政府向項目公司提供部分建設(shè)資金、貸款貼息、價格補貼，或投資入股等政府貨幣性補貼來實現(xiàn)，也可通過政府向項目公司無償提供的劃撥主地使用權(quán)、項目周邊土地經(jīng)營權(quán)、配套商業(yè)設(shè)施開發(fā)權(quán)及無償提供項目配套性基礎(chǔ)設(shè)施等收益性補助來實現(xiàn)。

(2)從定量角度分析綜合管廊PPP項目的回報化制——成本效益分析。

①綜合管廊PPP項目成本分析。綜合管廊PPP項目的成本主要包括管廊建設(shè)成本、運營成本兩大部分。其中管廊的建設(shè)成本包括管廊主體建設(shè)成本、管廊附屬設(shè)施建設(shè)成本兩大部分；運營成本是指管廊為完成管線單位使用所消耗的一切費用支出，包括管廊主體的維護(hù)管理費用、管廊附屬設(shè)施維護(hù)管理費用兩大部分。

②綜合管廊PPP項目效益分析。綜合管廊PPP項目的效益亦分為內(nèi)部效益和外部效益。其中內(nèi)部效益是指綜合管廊在運營過程中收取的入廊費用及日常維護(hù)費用，主要是用于償還綜合管廊的建設(shè)成本和運營公司的運營管理成本。外部效益主要是指綜合管廊PPP項目所產(chǎn)生的社會效益，社會效益主要為公益性收益，是指項目實施后為社會所作的貢獻(xiàn)，包括節(jié)約地面土地帶來的收益，節(jié)約地下空間帶來的收益，避免道路重復(fù)開挖節(jié)約的費用及管廊建設(shè)提升的土地増值、環(huán)境改善等效益。外部效益一般無法具體的呈化，只能通過具體項目進(jìn)行評估。

3.3 PPP項目的風(fēng)險分配及應(yīng)對

城市地下綜合管廊PPP模式融資風(fēng)險體系復(fù)雜，且其極易受外界因素的影響，因此，選用適宜的方法對項目風(fēng)險進(jìn)行全方位的識別就顯得十分重要。目前，對風(fēng)險因素識別的主要方法有基于典型案例重點分析，找出導(dǎo)致失敗的主要因素，分析其原因和內(nèi)在規(guī)律，識別出風(fēng)險因素；或采用ISM-HHM混合方法識別子系統(tǒng)風(fēng)險及風(fēng)險因素間的關(guān)系并構(gòu)建風(fēng)險層次關(guān)系圖；或采用檢查表法和RBS法的集成用以識別項目存在的風(fēng)險。但是，如果采用常見的檢查表法、魚刺法用以識別綜合管廊PPP模式下的風(fēng)險因素，容易導(dǎo)致風(fēng)險識別不夠全面，無法評判各類風(fēng)險對總體風(fēng)險的影響力度。筆者通過歸納總結(jié)國內(nèi)外已建綜合管廊項目積累的經(jīng)驗、收集分析國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，采用HHM法識別并構(gòu)建了城市地下綜合管廊PPP模式融資風(fēng)險體系[4]。

基于HHM法的綜合管廊PPP模式風(fēng)險初步識別的基本思路是：根據(jù)系統(tǒng)的基本原理，構(gòu)建多風(fēng)險場景下的多層次的風(fēng)險層次全息模型。首先，將風(fēng)險系統(tǒng)劃分成若干個子系統(tǒng)，以便于從不同的風(fēng)險維度去識別綜合管廊PPP模式風(fēng)險系統(tǒng)，且每個風(fēng)險維度都呈現(xiàn)了風(fēng)險系統(tǒng)的某一方面；其次，不同的風(fēng)險子系統(tǒng)又包含若干次級風(fēng)險，每一種次級風(fēng)險都包含引發(fā)風(fēng)險的特定風(fēng)險因素。因此，綜合管廊PPP模式風(fēng)險系統(tǒng)的三個基本層次為：風(fēng)險系統(tǒng)有多個風(fēng)險維度，同一風(fēng)險維度具有不同的風(fēng)險，同一風(fēng)險具有不同的風(fēng)險因素。但值得注意的是：在構(gòu)建系統(tǒng)風(fēng)險模型時，過少的風(fēng)險層級可能使大量的風(fēng)險場景故障源被壓縮在某一維度中，從而使得風(fēng)險場景識別不夠準(zhǔn)確，所以，理論上講，要盡量選取更多的層級變量以便比較全面地反映系統(tǒng)的實際情況。但越多的層次容易造成求解困難，更意味著更多的時間、資源和成本的投入，為此，一定要權(quán)衡好時間、資源與細(xì)節(jié)、精度之間的度量。

雅科夫·Y·海姆斯在《風(fēng)險建模、評估和管理》一書中將風(fēng)險維度分為科學(xué)/工程、全球/地理、機構(gòu)/組織、文化社會經(jīng)濟(jì)、自然需求、時間、自由七種，在該理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 投融資風(fēng)險管理的研究成果，充分考慮中國現(xiàn)階段綜合管廊 PPP模式發(fā)展的基本國情，從綜合管廊 PPP模式中各相關(guān)方的整體角度出發(fā)，基于HHM法風(fēng)險識別的步驟及特點，筆者將其風(fēng)險系統(tǒng)劃分為政治、法律、金融、建設(shè)、運營、市場、不可抗力及綠色環(huán)保等共8個維度下的子系統(tǒng)，每一個維度的風(fēng)險對系統(tǒng)的影響可能是獨立的、也可能是相互作用的[5]。值得注意的是：在進(jìn)行8 個維度的劃分時，因綜合管廊和軌道交通(地下部分)同屬于地下工程，且運作機制相近，因此，筆者著重借鑒了軌道交通PPP模式下的風(fēng)險指標(biāo)體系，以此來保障所構(gòu)建的綜合管廊PPP模式風(fēng)險指標(biāo)體系更具有現(xiàn)實性、合理性。

4 結(jié) 語

筆者建議：在國家層面上，應(yīng)對綜合管廊建設(shè)進(jìn)行立法，制定強制性的法規(guī)，明確綜合管廊的所有權(quán)、規(guī)劃權(quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)以及入廊有償使用費的收取原則，使綜合管廊的建設(shè)管理有法可依[5]。

建立PPP投資建設(shè)模式，同時建立公司化運作、物業(yè)化管理的運營管理模式，推廣綜合管廊有償使用制度，促進(jìn)地下綜合管廊健康、可持續(xù)發(fā)展。