高英

摘 要：政府俘獲行為是一種高級的腐敗形式，其發(fā)生在政策制定環(huán)節(jié)，具有隱蔽性和非生產(chǎn)性，使公共政策公共性缺失，不僅破壞市場公平，更侵犯公共利益。使我國可能出現(xiàn)國家俘獲的原因在于轉(zhuǎn)軌時(shí)期制度環(huán)境的不完善，地方政府以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，在政策制定過程中出現(xiàn)信息梗阻，地方主政官員的角色錯(cuò)位。預(yù)防政策制定中的俘獲問題，提高決策科學(xué)性和公正性，只有從改善制度環(huán)境、建立綜合的績效考核機(jī)制、落實(shí)公民參與和社會監(jiān)督和規(guī)范企業(yè)行為等方面構(gòu)建有效的防范體制，才能保證政策的持續(xù)推行和各項(xiàng)改革措施的順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府俘獲;政策制定;地方政府

政府俘獲是指企業(yè)通過向公共部門官員支付非法的隱秘的交易從而影響政府法律、法規(guī)規(guī)章等的制定，以達(dá)到符合私人偏好目的的腐敗行為。作為普遍存在的現(xiàn)象，政府俘獲是當(dāng)前國際反腐敗研究的熱點(diǎn)。我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，有“立法腐敗第一案”之稱的前商務(wù)部條法司郭京毅案，讓人們意識到?jīng)Q策權(quán)腐敗帶來的嚴(yán)重后果。雖然當(dāng)前在我國并沒有出現(xiàn)其他典型意義上的政府俘獲，但是在行業(yè)規(guī)制中，通過乳制品新國標(biāo)爭議、出租車行業(yè)的管制政策以及在華跨國公司商業(yè)賄賂等事實(shí)不難看出，現(xiàn)階段存在企業(yè)借政府規(guī)制政策以犧牲公共利益置換自身收益的傾向。由于政府俘獲的隱蔽性，俘獲長期游離于公眾的視線之外，不僅會造成行業(yè)間的不平等，更使公共政策成為為少數(shù)人而非公眾謀福利的工具。因此有必要深入了解俘獲的特征，更好地識別并進(jìn)行有效治理。

一、政策制定過程中政府俘獲的相關(guān)理論

政府俘獲理論是從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)展而來，國外學(xué)者一般將規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段主要研究為什么需要管制，即規(guī)制存在的必要性問題，對此的解答是，為了彌補(bǔ)市場失靈（如壟斷、價(jià)格歧視等），此階段處于規(guī)范研究，是對規(guī)制政策應(yīng)然狀態(tài)的描述;第二個(gè)階段就是規(guī)制俘獲階段，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過對美國經(jīng)濟(jì)的規(guī)制史發(fā)現(xiàn)規(guī)制并非能夠增加社會福利，相反，規(guī)制機(jī)構(gòu)總會被產(chǎn)業(yè)所俘獲并服務(wù)于管制產(chǎn)業(yè)的。

（一）政府俘獲的內(nèi)涵及理論發(fā)展

最早對政府俘獲的定義，是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人斯蒂格勒，他運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，指出了無效規(guī)制存在的原因：利益集團(tuán)向規(guī)制者支付“價(jià)格”俘獲政府，使得產(chǎn)業(yè)里或產(chǎn)業(yè)間出現(xiàn)了進(jìn)入壁壘、差別補(bǔ)貼等一系列無效率的政府保護(hù)措施。[1]可以看出，規(guī)制俘獲實(shí)際上是一種政府失靈。作為一種舶來品，規(guī)制俘獲在國外的研究經(jīng)過了傳統(tǒng)規(guī)制俘獲理論，而后引入信息不對稱解釋企業(yè)、規(guī)制機(jī)構(gòu)和國會之間的代理問題，出現(xiàn)了新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府俘獲理論、委托代理理論和激勵(lì)規(guī)制俘獲理論等新的研究視角。2000年，世界銀行專家喬爾·赫爾曼、杰林特·瓊斯和丹尼爾·考夫曼對東歐拉美等22個(gè)轉(zhuǎn)軌國家進(jìn)行了調(diào)查（BEEPS），通過對這些經(jīng)濟(jì)體中政府和企業(yè)形成的三種互動關(guān)系研究，對國家俘獲作出明確的概念界定，即通過向政府官員進(jìn)行非法的不透明支付，影響基本博弈規(guī)則（法律、政令和規(guī)章）的形成，并開發(fā)了一套測量俘獲的方法，報(bào)告發(fā)布后引起了人們對于轉(zhuǎn)軌國家俘獲問題的關(guān)注。[2]在規(guī)制俘獲理論的影響下，各國紛紛探索放松規(guī)制的治理方式，如改變政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式、將競爭機(jī)制引入地區(qū)和政府之間、改革規(guī)制者的任期、推行問責(zé)等。

政府俘獲理論在我國的發(fā)展起步較晚，相關(guān)概念為我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府規(guī)制、政企關(guān)系、政策制定等方面都有啟發(fā)。根據(jù)國外政府俘獲的基本研究，趙定濤、盧正剛（2005）通過分析喬爾·赫爾曼、杰林特·瓊斯等人對俘獲程度的分類，構(gòu)建了一個(gè)由低掠奪國家轉(zhuǎn)化為高掠奪國家的俘獲模型。他們認(rèn)為政府俘獲程度之所以越來越高，首先是轉(zhuǎn)型初期制定傾向性政策對其進(jìn)行保護(hù)，相對的，政府獲得俘獲租金。隨后企業(yè)為了維護(hù)既定利益，試圖取得信息租金。這樣，俘獲行為越來越嚴(yán)重，如果沒有有效的政策規(guī)制，則逐漸由低掠奪國家向高掠奪國家轉(zhuǎn)變。

[3]李?。?013）運(yùn)用了結(jié)構(gòu)方程模型，對政府俘獲微觀成因進(jìn)行了實(shí)證分析，得出了政治戰(zhàn)略能促進(jìn)政治性社會資本的構(gòu)建和政治資源的獲取，政治性社會資本在企業(yè)政治戰(zhàn)略對政治資源獲取的作用中是中介角色。[4]在治理方式方面，我國學(xué)者認(rèn)為減少對市場干預(yù)，進(jìn)行多方面的制度環(huán)境改革是有效之舉，在民主程度高的國家，政府規(guī)制俘獲的現(xiàn)象明顯減少，據(jù)此，推進(jìn)政治體制改革擴(kuò)大民主，約束政府權(quán)力，能夠防止政府工作人員以權(quán)謀私。

（二）政府俘獲的特征

1.非生產(chǎn)性

政府俘獲是腐敗的高級形式，同樣具有腐敗的特征，并且造成的社會影響更甚。企業(yè)通過非法私人支付將私有偏好置換成整個(gè)社會的規(guī)則，是企業(yè)主與政府決策權(quán)之間的交換。其過程并沒有涉及實(shí)際的生產(chǎn)活動，僅通過俘獲政府官員，就獲得了社會資源或壟斷利潤。由于其非生產(chǎn)性，俘獲對市場產(chǎn)生了一系列的負(fù)面作用。最直接的就是造成了資源的不合理聚集，俘獲企業(yè)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)收益激勵(lì)相關(guān)行業(yè)紛紛效仿，并以俘獲政府官員作為頭等競爭手段，大量的資金和資源用于關(guān)系運(yùn)作而非生產(chǎn)性領(lǐng)域，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)的進(jìn)步。

2.俘獲對象是政府決策權(quán)

政策俘獲就發(fā)生在政策制定的環(huán)節(jié)。相比政于策執(zhí)行過程中的偏差，政策制定中產(chǎn)生的腐敗而導(dǎo)致政策失效的負(fù)面影響更甚。它實(shí)際上是一種決策權(quán)的腐敗[5]，當(dāng)前現(xiàn)狀是政府壟斷了決策權(quán)，公民對于政策制定的參與度有限，公民的話語權(quán)效度仍有待提高。說到底，政策是國家組織的控制者決定要做的。[6]當(dāng)政府被俘獲，政策的制定實(shí)質(zhì)成為企業(yè)運(yùn)用其掌握的政治、經(jīng)濟(jì)資源，影響決策，使政府優(yōu)先照顧自己的利益偏好，甚至分配社會價(jià)值的過程。

3.俘獲過程具有隱蔽性

俘獲行為的隱蔽性主要體現(xiàn)在，一方面，俘獲發(fā)生在政策制定階段，一般公民很難接觸到。人們形象地將政府決策過程形容為“黑箱”，用以表示公眾認(rèn)為其是很難察覺的行為。另一方面，俘獲結(jié)果是以政策輸出這種形式表現(xiàn)的，其影響體現(xiàn)為間接地給行賄者帶來俘獲利益，具有時(shí)間上的滯后性。表面上政策具有公共性，以追求公共利益為宗旨，實(shí)則是俘獲雙方為了私利欺騙公眾，不良政策披著合法的外衣不斷擠占公共資源、侵蝕公共利益。

4.權(quán)力資本相互滲透

企業(yè)俘獲政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，是權(quán)力和資本相互滲透的表現(xiàn)。政府和企業(yè)之間建立良好的互動關(guān)系是建立有利營商環(huán)境的一個(gè)表征，但是當(dāng)政府被企業(yè)所俘獲，公權(quán)力的性質(zhì)隨之發(fā)生變化，成為“為資本服務(wù)的權(quán)力”，此時(shí)依靠政治權(quán)力可以獲得壟斷經(jīng)濟(jì)利潤。具體表現(xiàn)為，一方面擁有特殊地位和關(guān)系網(wǎng)的行為主體，通過借力組織權(quán)和行政權(quán)，組織并支配經(jīng)濟(jì)活動，同時(shí)直接參與分配社會利潤;另一面政治主體可以設(shè)置保護(hù)特定企業(yè)的規(guī)則。[7]權(quán)力資本化后，公權(quán)力和企業(yè)之間價(jià)值取向趨同。不僅如此，經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力向?qū)Ψ筋I(lǐng)域相互滲透，形成權(quán)力資本。政治權(quán)力原本是為了避免資本運(yùn)行的外部性，但權(quán)力資本卻追求壟斷經(jīng)濟(jì)效益。

二、公共政策制定中政府俘獲產(chǎn)生的原因

1.轉(zhuǎn)軌時(shí)期是俘獲的制度環(huán)境

我國正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，制度尚存不完善的地方。所謂轉(zhuǎn)軌國家，不僅包括經(jīng)濟(jì)市場化，還包括政治和社會體制多方面的轉(zhuǎn)變。相比較于一些采取激進(jìn)方式轉(zhuǎn)軌的國家，我國選擇了一條漸進(jìn)式的變革道路，即先經(jīng)濟(jì)、后社會、再政治。政府在摸索中改革，相應(yīng)制度缺位使企業(yè)鉆了空子。從政府與市場的關(guān)系來看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府掌握了全部的社會生產(chǎn)資源，企業(yè)只是落實(shí)政府生產(chǎn)要求的一個(gè)單位，產(chǎn)品屬于國家或集體，理論上并不存在盈利動機(jī)，也就沒有市場競爭，更不會產(chǎn)生政府俘獲的問題。[8]當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)，開始出現(xiàn)了大規(guī)模的私有化，企業(yè)開始追求市場資源和財(cái)富積累，就有了俘獲的動機(jī)。當(dāng)前，政府對資源的控制尚未完全放手，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展過來的政府主導(dǎo)型模式是現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟(jì)的特征之一，政府掌握著企業(yè)發(fā)展所需的重要資源，企業(yè)有動機(jī)通過尋求政治聯(lián)系，俘獲政府制定排他性的法律政策。除此以外，政府行政審批權(quán)也是企業(yè)能否建立和繼續(xù)運(yùn)行的外部環(huán)境。政府簡政放權(quán)實(shí)施“放管服”改革以來，一定程度上使?fàn)I商環(huán)境還利于企業(yè)，但行政審批權(quán)的過度集中、程序繁瑣、部門裁量權(quán)過大等問題在某些地區(qū)仍然存在，尤其是建筑、采礦、土地這種涉及到公共自然資源的行業(yè)，企業(yè)行為更需要經(jīng)過政府的審批。

2.地方政府以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)

在中央和地方關(guān)系中，自從1994年我國實(shí)行了分稅制改革后，地方政府擁有了更多自主權(quán)，特別是財(cái)政方面。過去地方政府更多依附中央，地方企業(yè)和政府不具備相互滲透的條件，分稅制后地方政府財(cái)政資金更多地要靠地方統(tǒng)籌，因此企業(yè)和當(dāng)?shù)卣g自然就有了微妙利益關(guān)系。地方自主權(quán)力增強(qiáng)的背后，也凸顯了一些問題。一方面還政于企，權(quán)力的下放給了地方政府信息優(yōu)勢和自利行為的空間。當(dāng)中央政府、地方政府和地方企業(yè)三者之間形成了“委托者—規(guī)制者—代理人”的多層委托關(guān)系，規(guī)制機(jī)關(guān)（地方政府）和管制者自由裁量權(quán)過大，地方政府被俘獲應(yīng)運(yùn)而生;另一方面是某些領(lǐng)導(dǎo)出于對權(quán)力的渴望，自立山頭、另搞一套，政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織，這是很嚴(yán)重的政治腐敗。

3.政府決策過程存在信息梗阻

公共性是公共政策的必然屬性，從政策制定過程來看，政府信息公開和公眾參與內(nèi)含于公共政策的公共性中。但實(shí)踐中，政府是決策信息的絕對持有者，在政策制定過程中經(jīng)常出現(xiàn)信息不對稱的現(xiàn)象。其一是政策行為主體不公開決策信息，行政審批過程不透明，被俘獲官員想方設(shè)法規(guī)避群眾監(jiān)督，有意隱瞞，造成公眾對政策規(guī)則模糊不清。其二就是群眾參與度不高，決策參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的方式，雖然現(xiàn)代公民與過去相比已經(jīng)有很大進(jìn)步，參與政策的主動性明顯增強(qiáng)，新發(fā)展起來的公民參與運(yùn)動也在倒逼政府信息公開，但是傳統(tǒng)意識上對政策合法性和強(qiáng)制性的盲從，很少對已形成的政策文件質(zhì)疑，而被動接受政策結(jié)果。種種漏洞使得政府俘獲更具隱蔽性，直接減少了俘獲成本。

4.地方主政官員的角色錯(cuò)位

政府和企業(yè)共同構(gòu)成俘獲雙方，其利益需求是國家俘獲產(chǎn)生的主觀原因。規(guī)制俘獲理論認(rèn)為，政府及其官員的選擇同企業(yè)一樣理性，都追求效用的最大化。政府管制的存在，是為了彌補(bǔ)市場失靈，優(yōu)化資源配置。本應(yīng)該作為公共利益代表的政府官員，在其權(quán)力行使過程中，面臨著角色沖突、利益誘惑，政府的經(jīng)濟(jì)理性、自利性使官員在行為選擇過程中背離公共價(jià)值。尤其是地方政府官員掌握著地方財(cái)政分配權(quán)，以GDP作為政績標(biāo)桿是地方官員被一些行業(yè)俘獲的重要原因。雖然這一評價(jià)機(jī)制遭到社會詬病，但迄今為止尚未形成徹底的制度性轉(zhuǎn)變，地方政府為了自身利益扶植當(dāng)?shù)乩婕瘓F(tuán)，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如礦產(chǎn)行業(yè)規(guī)制中，國家資源被非法開采的情況很多，腐敗發(fā)生率高。地方政府官員不顧公共利益，甘于被圍獵。

三、解決政策制定中政府俘獲問題的路徑選擇

政策制定中的政府俘獲行為，造成了公共資源被壟斷、公共利益被扭曲、公平競爭環(huán)境被破壞，公共政策成為私人物品，為個(gè)別利益集團(tuán)服務(wù)，對社會產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般的權(quán)力尋租。這種行為也使腐敗更難察覺，如果不及時(shí)防范將會消解我國反腐敗成效。預(yù)防政策俘獲，關(guān)系到當(dāng)前各項(xiàng)改革的政治生態(tài)，是我國建立廉潔政府進(jìn)程中面臨的重要難題。因此有必要通過完善的制度設(shè)計(jì)，提高決策的科學(xué)性和公正性，壓縮俘獲產(chǎn)生的可能空間。

1.改善制度環(huán)境

新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)制俘獲理論，對于轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國設(shè)計(jì)防范俘獲行為的具體機(jī)制有重要意義。若現(xiàn)行制度漏洞較多，則政府被俘獲的可能性大，且難度小，所以要考慮從制度改革入手增加俘獲難度。其一，政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分散程度會影響國家俘獲的難易程度，分權(quán)的政府更加難以被俘獲。[9]市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的決策權(quán)要邁向分散化，改變政策由政府一方說了算的現(xiàn)象，這還能有助于政府減輕決策壓力、提高決策效率。其二，除了決策權(quán)的壟斷，當(dāng)前我國政府依舊掌握大量社會資源，俘獲政府能給企業(yè)帶來競爭優(yōu)勢和市場收益。減少政府不必要的市場干預(yù)是深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。行政審批權(quán)和市場準(zhǔn)入限制影響公平競爭，也為企業(yè)俘獲政府創(chuàng)造了有條件。放松規(guī)制應(yīng)該關(guān)注審批、進(jìn)入、稅收等政府對企業(yè)干預(yù)較多的領(lǐng)域。我國很多地方政府學(xué)習(xí)西方國家推行合署辦公和一站式服務(wù)等放松規(guī)制的辦法，但是缺少對其效果的評估。目前俄羅斯已經(jīng)實(shí)施公眾期望標(biāo)準(zhǔn)這一評估工具，來監(jiān)督放松規(guī)制的效果。[10]

2.建立綜合的政績考核體系

政府工作人員的整體素質(zhì)很大程度上影響了政策公共性的實(shí)現(xiàn)，地方主政官員統(tǒng)籌一方工作，更對地方政策的出臺有監(jiān)管的責(zé)任。政策制定者的腐敗，負(fù)面效應(yīng)極大因此要建立綜合的政績考核體系，防范俘獲行為。其一要培養(yǎng)其廉潔意識，著重培育健康的黨內(nèi)政治文化，抵抗官場潛規(guī)則，樹立價(jià)值標(biāo)桿，厚植良好政治生態(tài)土壤。其二，改革傳統(tǒng)的績效考核方式，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基礎(chǔ)上，綜合廉潔程度、可持續(xù)發(fā)展、決策科學(xué)性、民生改善等方面，好的領(lǐng)導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)不僅看短期成績，還要看長期發(fā)展。通過綜合的政績考核引導(dǎo)地方政府改變目標(biāo)偏好和行為模式。其三，強(qiáng)化官員責(zé)任承擔(dān)意識，加強(qiáng)問責(zé)，落實(shí)內(nèi)部和外部監(jiān)督協(xié)同配合，社會問責(zé)能夠有效預(yù)防轉(zhuǎn)軌國家中對監(jiān)管部門的俘獲行為。[11]

3.落實(shí)公民參與和社會監(jiān)督

公民參與不僅能夠平衡利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)利，更能夠?qū)φ疀Q策進(jìn)行有效監(jiān)督。一方面，完善公民參與和專家論證相結(jié)合的政策制定機(jī)制，是建立科學(xué)民主的決策機(jī)制之必要。提高公民參與決策的意愿、拓寬參與渠道是政府的職責(zé)，具體可以通過如召開聽證會、設(shè)立咨詢委員會等形式，主動向社會公開決策過程，借助三微一端互動平臺，實(shí)現(xiàn)決策的全民監(jiān)督。還應(yīng)該注意到，公民話語權(quán)效力的提升，是壓縮俘獲空間的重要保證。同處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期對巴西，公民預(yù)算帶來很多正面效應(yīng)，減少國家機(jī)器被資本控制，擴(kuò)大各階層公民參與決策的機(jī)會，從而降低政府被俘獲的可能。[12]另一方面，要推行政策回避制度。政策回避在監(jiān)督過程中經(jīng)常被人忽視，如奶制品行業(yè)新國標(biāo)產(chǎn)生爭議后，人們發(fā)現(xiàn)此次政策草案是由伊利蒙牛等牛奶企業(yè)制定的，這嚴(yán)重影響了該草案的公平性。將具有直接明顯利害關(guān)系的政策主體阻隔在政策過程之外，確保政策公正、減少利益沖突，創(chuàng)新政策外包制度，對推進(jìn)決策民主化進(jìn)程大有裨益。

4.企業(yè)規(guī)范自身行為

企業(yè)作為市場的主體，應(yīng)該有自律精神。企業(yè)規(guī)范自身行為，俘獲行為才能減少，政策內(nèi)容的公平性才能恢復(fù)。其一，企業(yè)要提高自身道德水平，樹立正確的企業(yè)文化，依靠創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)贏得市場。在政治策略中，可以通過主動履行社會責(zé)任、提高服務(wù)社會能力、建立良好社會形象等合法手段提高影響力，而不是靠利益輸送俘獲政府決策。其二，企業(yè)的自律不僅要企業(yè)較高的道德水準(zhǔn)，還需要加強(qiáng)行業(yè)自治，形成內(nèi)部約束。而商會和行業(yè)協(xié)會在現(xiàn)階段社會治理多元化背景下，堪稱為企業(yè)自治的典范，商會和行業(yè)協(xié)會是企業(yè)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的組織，最重要是能夠制定相應(yīng)有效的制度安排以解決面臨的共同問題、協(xié)調(diào)利益分配。[13]這種自治形式能夠提高企業(yè)倫理意識、維持行業(yè)公平競爭的環(huán)境，大大降低俘獲機(jī)會。其三，企業(yè)行為做到合理而不逾矩，還要加強(qiáng)外部監(jiān)管，須有明確的法律規(guī)范界定企業(yè)影響決策的適度范圍。美國等西方較發(fā)達(dá)國家已經(jīng)確立通過立法來規(guī)范企業(yè)影響政策等行為，鑒于此，我國也應(yīng)該吸取立法經(jīng)驗(yàn)，給企業(yè)政策影響力設(shè)定合理區(qū)間。例如，涉及到國防、公共資源等方面，要保證公共利益的底線。

通過對國外政府俘獲現(xiàn)象的了解和研究，發(fā)現(xiàn)政府政策一旦被利益集團(tuán)俘獲，俘獲雙方就擁有了改變社會規(guī)則的權(quán)力，不僅會影響國家改革的進(jìn)程，還會使得腐敗形成自我保護(hù)的力量。這種自我保護(hù)使得社會發(fā)展難以推進(jìn)，消除腐敗的努力將更加艱難。因此，在問題尚未明確之前防患于未然，警惕政策制定中可能存在的俘獲，才能為各項(xiàng)社會改革建立通路。

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（作者單位：?湖南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南?長沙?410082）