陳敏

“吸煙有害健康”這樣的警語，在每一包香煙的包裝上都可以看到。無論是吸煙者還是不吸煙者，對吸煙危害的認識也越來越深，因此立法控?zé)熓侨诵乃?、大勢所趨?/p>

作為今年重慶市人大立法項目之一的《重慶市公共場所控制吸煙條例》計劃7月提請市人大常委會會議審議。

公共場所控制吸煙涉及面廣、社會關(guān)注度高，自去年11月條例起草工作啟動以來，重慶市人大教科文衛(wèi)委就通過召開座談會、赴市內(nèi)外調(diào)研等方式，聽取各個群體的意見建議。在前期的意見征求中，關(guān)于場所劃定、部門職責(zé)、執(zhí)法體制等問題也成為大家關(guān)注的焦點。

公共場所控?zé)熓谴髣菟?/p>

“控?zé)煛痹谖覈⒉皇且粋€新鮮概念。早在2003年，中國就簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內(nèi)公共場所和工作場所全面無煙。

在國家戰(zhàn)略上，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》也要求，全面推進控?zé)熉募s，加大控?zé)熈Χ龋\用價格、稅收、法律等手段提高控?zé)煶尚А?/p>

如今，人們做到了不在高鐵、醫(yī)院等禁煙場所吸煙，但在一些監(jiān)管薄弱的地方，如餐廳、寫字樓等公共場所，仍有部分人會視“嚴禁吸煙”標志為無物。

從2010年起，重慶市每年都會針對成人和青少年，教師、醫(yī)生、公務(wù)員等群體開展煙草流行調(diào)查。根據(jù)2018年的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在公共場所，有45.4%的成人被動吸煙，總體形勢比較嚴峻。數(shù)據(jù)還顯示，有超過九成的公眾支持在醫(yī)院、中小學(xué)、大學(xué)、公共交通工具和出租車上全面禁煙，86.9%的公眾支持在工作場所全面禁煙。

隨著公眾對煙草危害認識的提高和對健康需求的增長，控?zé)熈⒎ǖ暮袈曉絹碓礁摺?/p>

近年來，北京、上海、深圳等城市相繼開展控?zé)熈⒎?。比如?015年6月1日起，《北京市控制吸煙條例》正式實施，規(guī)定“帶頂?shù)?、帶蓋的”公共場所全部禁煙，無煙環(huán)境建設(shè)被納入健康北京建設(shè)規(guī)劃。上海市自2017年3月1日修訂施行《上海市公共場所控制吸煙條例》以來，各類場所吸煙發(fā)生率顯著下降。

目前，全國已有23個城市出臺了控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)或規(guī)章。

從重慶市的情況來看，1995年、1998年，市政府兩次發(fā)布公共場所禁煙的通知通告，2003年通過的《重慶市愛國衛(wèi)生條例》有5條涉及公共場所禁煙內(nèi)容。2010年，重慶作為全國7個城市之一，啟動“無煙環(huán)境促進項目”。

2019年11月，制定《重慶市公共場所控制吸煙條例》領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次會議，聽取立法前期工作、文本起草情況、立法進度安排等匯報，并討論立法擬解決的問題。事實上，在此之前，重慶市人大教科文衛(wèi)委就開始有針對性地赴北京等地，調(diào)研立法相關(guān)情況。

“控?zé)熈⒎ㄊ且豁椌C合性任務(wù)，需要凝聚智慧?！敝貞c市人大常委會副主任沈金強談到，制定公共場所控制吸煙條例，是履行《煙草控制框架公約》的體現(xiàn)，希望通過科學(xué)劃定控?zé)焾鏊⒔⒍嗖块T監(jiān)管執(zhí)法機制，達到減少和消除煙草煙霧危害，保護人民群眾健康，提升城市文明形象的目的。

領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次會議后，起草小組針對重點問題和焦點問題，開展了市內(nèi)外立法調(diào)研，并進行充分論證，在立足重慶市實際，借鑒外地經(jīng)驗，聽取大量意見建議后，形成了文本初稿。同時，在這幾個月時間里，起草組還面對面征求了部分區(qū)縣相關(guān)工作人員、人大代表、企業(yè)代表等群體對文本的意見建議，接下來，還將開展不同主體的調(diào)研座談，收集并匯總梳理各方意見，修改完善文本。

立法明確控?zé)煼秶?/p>

這些年來，雖然公眾對于在公共場所控?zé)煹恼J知度和支持率都有了很大提升，控?zé)熜麄鹘逃踩〉昧艘欢ㄐЧ?，但是作為人流密集的娛樂以及餐飲等場所，禁煙、控?zé)煹碾y度依然很大。

衛(wèi)生部門2018年的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，非吸煙者的二手煙暴露率為71.2%，與2017年基本持平。在室內(nèi)工作場所和家中，非吸煙者被動吸煙比例分別為41.1%和23.8%。一方面，煙草對吸煙者有害，另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內(nèi)的人群造成傷害，營造無煙環(huán)境已成為社會共識。

“通過立法，減少吸煙對公民健康的危害，創(chuàng)造良好公共環(huán)境，提高社會文明水平，是立法的初衷。”市人大教科文衛(wèi)委主任委員皮曉青表示，文本初稿首先界定了吸煙的概念，即：使用電子煙、持有點燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品。

“控?zé)熈⒎ㄖ嘘P(guān)于場所范圍的界定是大家關(guān)注的焦點，這也是立法需要明確的一個重要問題?！痹谡{(diào)研座談中很多市人大代表表示。

但如何劃定控?zé)焾鏊?，是非常難拿捏的。公民作為法律意義上的個體，既有不吸煙的自由，也有吸煙的自由，一方面不能侵害吸煙者的權(quán)利，另一方面要避免二手煙造成危害，為了平衡利益，起草組借鑒外地經(jīng)驗、結(jié)合重慶實際在文本初稿中提出，對室內(nèi)公共場所，老人、兒童、婦女等特定人群較為集中的室外公共場所，其他的室外公共場所進行分類禁、控管理。

“關(guān)鍵是要在公共場所把吸煙群體與非吸煙人群隔離開來?！笔腥舜蟠聿艿氯ㄗh，應(yīng)在一些公共場所區(qū)域設(shè)置吸煙點，這既是對煙民的理解，也是一種有效的管控方式。

對于吸煙點的規(guī)范，文本初稿還提到，在禁止吸煙區(qū)不得設(shè)置吸煙點，不得擺放與煙草有關(guān)的物品，限制吸煙區(qū)域應(yīng)當設(shè)置吸煙點，其他室外公共場所可以設(shè)置吸煙點。而吸煙點的設(shè)置標準由市衛(wèi)生健康主管部門制定。

讓控?zé)熣嬲涞綄嵦?/p>

去年10月，在《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》實施后，控?zé)焾?zhí)法人員對一位在公交站臺吸煙的市民開出首張電子煙罰單。網(wǎng)友紛紛為之叫好，并建議在全國推廣。這從一個側(cè)面彰顯了嚴格控?zé)煴澈蟮拿裥拿褚?。正是在這樣的大背景下，違法吸煙觸動著全社會的“文明神經(jīng)”。

吸煙有害健康，早已成為人們的共識。然而，個人吸煙行為轉(zhuǎn)瞬即逝，很難監(jiān)督，也很容易讓公共場所控?zé)熜瓮撛O(shè)。

起草小組在部分區(qū)縣走訪調(diào)研時，有關(guān)部門坦言，現(xiàn)在仍有少數(shù)人對控?zé)熣J識不足、重視不夠。同時，控?zé)熞泊嬖谝欢ㄗ枇?，比如一些餐館或娛樂場所，經(jīng)營者擔(dān)心禁煙會影響營業(yè)額，所以一般都縱容場所內(nèi)的吸煙行為;另一方面，相關(guān)執(zhí)法部門也存在職責(zé)不清、人員不足等問題，因此，控?zé)熈⒎ㄗ钪匾囊稽c是要有可操作性。

“針對公共場所違法吸煙，誰來執(zhí)法？禁止吸煙場所的經(jīng)營者有什么義務(wù)？這些都是條例需要解決的?！笔行l(wèi)生健康委相關(guān)負責(zé)人認為。

從前期論證情況看，存在的爭議主要集中在執(zhí)法體制的設(shè)計和執(zhí)法主體的確定上。對于如何在保證公平裁量的前提下降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，以及是否可以引入互聯(lián)網(wǎng)輔助執(zhí)法技術(shù)等都有不同聲音。

其實，面對控?zé)煴O(jiān)管的難題，各地都在探索。比如：杭州在控?zé)煑l例中，改變了原本衛(wèi)生行政部門一家負責(zé)控?zé)煴O(jiān)管的模式，規(guī)定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關(guān)等多部門在各自行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)實施控制吸煙的監(jiān)督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執(zhí)法，以解決執(zhí)法力量不足的問題。而北京的控?zé)煿ぷ?，采用的是社會共治“VIP”模式，即志愿者（Volunteer）、互聯(lián)網(wǎng)（Internet）、新聞發(fā)布（Pressconference），這也是北京控?zé)煹娜蠓▽?。在?zhí)法方面，北京采用的是由衛(wèi)生健康部門單部門執(zhí)法的模式，北京市控?zé)焻f(xié)會還開發(fā)了北京控?zé)熚⑿磐对V平臺——“控?zé)熞粡垐D”。這一平臺可以把每個人的手機變成控?zé)煴O(jiān)控攝像頭，當市民發(fā)現(xiàn)控?zé)煵涣r，可隨手拍照、錄像，并實時上傳至平臺進行投訴。

起草組表示，重慶到底采用哪種模式，目前還在論證中，也會繼續(xù)聽取不同群體的建議。

“公共場所控?zé)熞嬲鋵崳廊蝗沃氐肋h?！闭{(diào)研中，黔江區(qū)政府有關(guān)負責(zé)人就建議，條例出臺后，政府還應(yīng)及時配套出臺相關(guān)實施細則，明確各行業(yè)主管部門在控?zé)煿ぷ髦械木唧w管理職責(zé)，確保條例實施的有序銜接。

另外，公共場所控?zé)熞残枰匾暽鐣O(jiān)督的力量。文本初稿提出，任何個人都可以對公共場所違法吸煙行為進行勸阻，也有權(quán)要求禁止吸煙場所的經(jīng)營者、管理者履行控制吸煙義務(wù)。換言之，市民如果發(fā)現(xiàn)在公共場所有違法吸煙行為，可以進行勸阻，如不聽勸阻，有權(quán)投訴舉報。

“公共場所控?zé)?，離不開多部門合作，而控?zé)焾?zhí)法的關(guān)鍵是要全民動員、社會共治，這樣才能真正破解控?zé)焾?zhí)法難題?！比舜蟠碚J為，控?zé)煹倪^程也是從行政管理向公共治理轉(zhuǎn)變的過程。

公共場所控?zé)?，不僅僅是政府及其相關(guān)部門的責(zé)任，同時也需要吸煙者的行為自覺，更需要所有市民承擔(dān)起監(jiān)督義務(wù)。全社會形成合力，才能把“吸煙”關(guān)進安全、健康、文明、環(huán)保的“籠子”。