喻建華 王山海 隗煒

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北 武漢，430012）

2010年12月，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》首次在國(guó)家層面提出“生態(tài)產(chǎn)品”這一概念，并將其定義為“維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”。生態(tài)產(chǎn)品的主要功能包括“吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護(hù)生物多樣性、減輕自然災(zāi)害等”。這一定義與國(guó)際上所提的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ecosystem services)的概念比較接近。

在生態(tài)文明體制改革過程中，國(guó)家相繼提出了“促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化”“建立自然資源資產(chǎn)核算制度”等改革要求。筆者發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)者和自然資源管理部門工作人員將自然資源資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品的概念混為一談。自然資源資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品雖有聯(lián)系，也有區(qū)別。土地、森林、草原、濕地等自然資源資產(chǎn)是生態(tài)產(chǎn)品的載體和本底，沒有多樣化、優(yōu)質(zhì)的自然資源資產(chǎn)則不可能產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，脫離自然資源，生態(tài)產(chǎn)品就是無源之水，無本之木。

較之于通常理解的物質(zhì)產(chǎn)品，生態(tài)產(chǎn)品及其提供的服務(wù)功能往往是無形甚至難以覺察不到。雖然生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)值的觀點(diǎn)得到了廣泛地承認(rèn)，但是，并不意味著這個(gè)價(jià)值等同或接近其市場(chǎng)價(jià)值。某一產(chǎn)品或服務(wù)要實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，首先要可交易，離開了社會(huì)交易系統(tǒng)，不進(jìn)入市場(chǎng)的資源與服務(wù)，都不具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的價(jià)值。由于大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品是難以私有化的公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的外部性，不存在自然狀態(tài)進(jìn)行交易的市場(chǎng)，因此也就不存在明顯的市場(chǎng)價(jià)值。但是，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值可以部分轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)價(jià)值，這種轉(zhuǎn)化，就是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。

一、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估與價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系

1.生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估的兩種基本方法

關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估問題，學(xué)術(shù)界開展了大量研究工作。目前，國(guó)內(nèi)已基本形成了單位面積價(jià)值當(dāng)量因子法和基于單位生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值法兩種方法。單位面積價(jià)值當(dāng)量因子法，是將農(nóng)田、森林、濕地等自然資源視作相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，采取可量化的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建不同類型生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)功能的價(jià)值當(dāng)量（即單價(jià)），然后與生態(tài)系統(tǒng)面積相乘、加總，得出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。中科院地理科學(xué)與資源研究所謝高地等通過對(duì)專業(yè)人員的問卷調(diào)查，得出了中國(guó)農(nóng)田、森林、草地、濕地、荒漠等提供的生態(tài)服務(wù)功能單價(jià)體系。基于該單價(jià)體系，可對(duì)區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行快速核算。

單位生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值法，則是根據(jù)各類監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)核算生態(tài)系統(tǒng)提供的各類產(chǎn)品和服務(wù)量，再運(yùn)用間接市場(chǎng)法確定單位生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，而后與實(shí)物量相乘，加總得出價(jià)值總量。該方法也得到了廣泛采納，用于中微觀尺度、各類生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)產(chǎn)品評(píng)估。原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的林地、荒漠、濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估規(guī)范均是基于此方法。

2.生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算不會(huì)影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，要把生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)價(jià)值，首先就要知道生態(tài)價(jià)值的大小，否則無法進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品的定價(jià)和交易，進(jìn)而影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)。這也是當(dāng)前諸多研究著眼于生態(tài)價(jià)值評(píng)估的重要原因。筆者認(rèn)為，這也是認(rèn)識(shí)的誤區(qū)：一方面，當(dāng)前生態(tài)價(jià)值評(píng)估依然存在明顯的短板，其一，生態(tài)價(jià)值內(nèi)涵還沒有形成一致的標(biāo)準(zhǔn)，就以都得到廣泛認(rèn)可的研究成果為例，謝高地等人的研究成果將食物、原材料和水資源供給服務(wù)作為生態(tài)價(jià)值的重要組成部分，而《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估規(guī)范》（LY/T 1721-2008）則未將其納入生態(tài)服務(wù)功能評(píng)估指標(biāo)范疇，由于內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)的不同相應(yīng)地也就造成了評(píng)價(jià)內(nèi)容的差異。基二，現(xiàn)有的評(píng)估方法也有“硬傷”，基于單位面積價(jià)值當(dāng)量因子法難以體現(xiàn)地域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量差異；而基于單位生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值法雖然更具針對(duì)性，但需要收集包括市場(chǎng)價(jià)格、地理狀況、土壤理化性質(zhì)等大量瑣細(xì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而現(xiàn)有的自然資源統(tǒng)計(jì)制度還不系統(tǒng)、完善，除土地資源數(shù)據(jù)外，其他數(shù)據(jù)長(zhǎng)期缺失、時(shí)效性差，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度。建立科學(xué)合理的、覆蓋所有價(jià)值來源、社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值評(píng)估體系并運(yùn)用于管理，是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。而且，生態(tài)價(jià)值是一個(gè)整體的概念，這個(gè)概念對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品的交換和價(jià)值實(shí)現(xiàn)意義并不大。因此，站在自然資源管理的角度看，在尚難以通過市場(chǎng)的方式對(duì)價(jià)值量進(jìn)行考核與判斷前，不宜過度強(qiáng)調(diào)“生態(tài)價(jià)值”評(píng)估核算，而更應(yīng)重視自然資源提供的生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量、質(zhì)量等的考察，以及價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度供給和實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)。

二、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要方式

總結(jié)國(guó)內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)的路徑，可以總結(jié)為四種形式（表1）。

1.生態(tài)補(bǔ)償

自然資源提供的某些服務(wù)功能，尤其是調(diào)節(jié)類服務(wù)（氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、凈化環(huán)境等功能），具有流域和區(qū)域特性，由于其資源本底產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)）的復(fù)雜性及外部性，單一市場(chǎng)機(jī)制往往會(huì)失靈，要實(shí)現(xiàn)這些資源保護(hù)和利用的可持續(xù)性，很大程度上依賴政府間的補(bǔ)償政策，利用行政手段，對(duì)輸出生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)補(bǔ)償對(duì)象特點(diǎn)，可分為要素補(bǔ)償、流域補(bǔ)償和區(qū)域綜合補(bǔ)償三類。其中，要素補(bǔ)償專門針對(duì)生態(tài)要素，如國(guó)家對(duì)天然林、草原等實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償和補(bǔ)助、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，以及一些地方自行開展的耕地生態(tài)補(bǔ)償。流域補(bǔ)償，以新安江流域浙皖兩省實(shí)施的以水質(zhì)為基礎(chǔ)的流域補(bǔ)償最具代表性，浙江、安徽兩省簽訂對(duì)賭協(xié)議，根據(jù)交界斷面水質(zhì)情況支付補(bǔ)償金。綜合補(bǔ)償是近幾年才出現(xiàn)的新的補(bǔ)償模式，較有代表性的是湖北省鄂州市的綜合補(bǔ)償探索，該市以轄區(qū)（鄂城、華容、梁子湖區(qū)）提供的調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值評(píng)估為基礎(chǔ)，按照“凈流入者向凈流出者提供補(bǔ)償”的原則，在轄區(qū)之間開展橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

表1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要方式和做法

2.公共性生態(tài)產(chǎn)品交易

公共性的生態(tài)產(chǎn)品交易本質(zhì)上是政府配額的交易、是發(fā)展權(quán)益、生態(tài)權(quán)益的交易，也是一種生態(tài)補(bǔ)償，但市場(chǎng)機(jī)制的作用得到了較大程度發(fā)揮。不少地方正在開展的水權(quán)交易、污染物和碳排放交易、占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易等都可以歸為此類。

3.生態(tài)產(chǎn)品綜合開發(fā)

這種模式需要各種主體參與、各種資金投入，其受益群體也最廣。區(qū)域生態(tài)品牌的打造以及生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)都可以歸為此類，以麗水市的做法最具代表性。麗水市依托良好的生態(tài)環(huán)境，對(duì)相關(guān)的品進(jìn)行綜合打造，形成品牌效應(yīng)，現(xiàn)已形成了“麗水山耕”生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、麗水山居”田園民宿、“麗水山景”鄉(xiāng)村旅游三大區(qū)域品牌。“麗水山耕”整合了麗水市各類散、小的農(nóng)業(yè)品牌，成為全國(guó)首個(gè)含有地域名稱的集體商標(biāo)。該品牌采取政府所有、生態(tài)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)注冊(cè)、國(guó)有農(nóng)投公司運(yùn)營(yíng)的模式，其產(chǎn)品的平均溢價(jià)率達(dá)到30%。生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)則主要是由于環(huán)境改善使得某些對(duì)環(huán)境要求較高的企業(yè)成本降低而帶來經(jīng)濟(jì)效益。麗水市國(guó)鏡藥業(yè)項(xiàng)目，因項(xiàng)目所在地空氣質(zhì)量好，延長(zhǎng)了空氣過濾器更換周期，企業(yè)系統(tǒng)維護(hù)費(fèi)下降60%，經(jīng)濟(jì)效益顯著提升。

4.生態(tài)產(chǎn)品資本化

生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)化主要是將自然資源資產(chǎn)權(quán)能資產(chǎn)化。比如，以耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)等進(jìn)行融資。麗水市允許農(nóng)村林地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、水域養(yǎng)殖權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)等12類產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易、抵押和貸款，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款全覆蓋，同時(shí)還探索公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款。即，銀行按照未來5~10年的公益林補(bǔ)償預(yù)期收益確定貸款額度，借款人（村集體或農(nóng)戶）與貸款銀行簽訂貸款合同，書面承諾貸款無法按期償還時(shí)同意由銀行處置公益林補(bǔ)償收益權(quán)。湖北省鄂州市還探索水庫(kù)灌溉權(quán)質(zhì)押，為生態(tài)資產(chǎn)融資提供了解決的思路。

這四種方式是一個(gè)相互促進(jìn)的有機(jī)的整體，要最大化地實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，需綜合運(yùn)用這些方法。前兩種主要從促進(jìn)資源和環(huán)境要素保護(hù)的角度的轉(zhuǎn)化，政府發(fā)揮關(guān)鍵作用；后兩種方式中，企業(yè)、個(gè)人是參與主體，政府主要發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)管作用，金融機(jī)構(gòu)提供融資支持，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的擴(kuò)大再生產(chǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性互動(dòng)。

三、加快生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的對(duì)策建議

提高生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度是一個(gè)系統(tǒng)工程，有賴于自然資源領(lǐng)域調(diào)查、產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、市場(chǎng)機(jī)制等方面完善的制度設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)性工作。

1.推進(jìn)自然資源確權(quán)登記和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

明晰產(chǎn)權(quán)是減少生態(tài)產(chǎn)品外部性，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品交易和有效保護(hù)的重要前提。結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，應(yīng)重點(diǎn)從三個(gè)方面著手：一是推進(jìn)重要生態(tài)功能區(qū)確權(quán)。按照先易后難，先劃界再確權(quán)、誰(shuí)管理誰(shuí)申報(bào)的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)河流、湖泊、生態(tài)公益林、自然保護(hù)地的確權(quán)工作，明確其權(quán)利，為生態(tài)補(bǔ)償、規(guī)劃編制、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)等提供基礎(chǔ)依據(jù)。二是健全集體農(nóng)用地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)登記和承包權(quán)流轉(zhuǎn)等機(jī)制。落實(shí)農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。探索林地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，鼓勵(lì)各種社會(huì)主體通過租賃、入股、合作等形式參與流轉(zhuǎn)林權(quán)，引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體、農(nóng)民以林權(quán)等入股發(fā)展林業(yè)。三是放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，尤其是在大城市周邊推廣復(fù)合利用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各種社會(huì)資本利用閑置農(nóng)戶發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文創(chuàng)、電子商務(wù)等，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.完善國(guó)土空間用途管制

一方面，既要嚴(yán)格限定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，避免對(duì)優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源以旅游開發(fā)等之名受其過度開發(fā)遭到破壞；另一方面，也不能片面、單一的強(qiáng)調(diào)管控禁止利用，而應(yīng)充分考慮生態(tài)空間的特點(diǎn)提出有針對(duì)性的管制規(guī)則，明確可開發(fā)的范圍、方式、強(qiáng)度、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入項(xiàng)目類型，為生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅業(yè)提供合理用地空間。

3.探索建立基于PPP模式的自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度

對(duì)部分濕地公園、森林公園、生態(tài)公益林區(qū)、湖泊等自然保護(hù)地非核心區(qū)的環(huán)境維護(hù)管理、配套設(shè)施建設(shè)與住宿、餐飲、零售等適度經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或場(chǎng)地租賃等相結(jié)合。

4.穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息平臺(tái)和價(jià)值評(píng)估工作

雖然生態(tài)價(jià)值核算的清楚與否短期內(nèi)不會(huì)從根本上影響生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，但通過評(píng)估，以貨幣化方式讓民眾更加直觀地認(rèn)識(shí)生態(tài)產(chǎn)品的重要性；也有助于客觀評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，為政府決策提供參考，因此，仍應(yīng)將建立評(píng)估體系作為自然資源管理的長(zhǎng)期目標(biāo)。當(dāng)前條件下，一方面做好基數(shù)信息集成，把基礎(chǔ)地理信息、土地利用、土壤化學(xué)、林業(yè)、水資源、水土保持、氣象監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，為自然資源資產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)管、價(jià)值評(píng)估積累基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)，還要結(jié)合管理工作，持續(xù)推進(jìn)不同尺度生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估方法的探索以及研究成果在國(guó)土規(guī)劃編制、區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償、自然資源有償使用、政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的運(yùn)用。