[摘? ? 要]在政府干預(yù)背景下，借用農(nóng)業(yè)治理框架理解中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷，建構(gòu)政府干預(yù)和農(nóng)業(yè)變遷關(guān)聯(lián)的框架。以松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)為例，在社會(huì)治理和政績(jī)政治雙重驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)有動(dòng)力調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，把農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)重新納入統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)行政體系。從實(shí)踐機(jī)制的角度，發(fā)達(dá)地區(qū)依賴(lài)強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)行政體系對(duì)經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)過(guò)程及經(jīng)營(yíng)收益等全生產(chǎn)鏈進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，把面向市場(chǎng)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐栏叫缘霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位，農(nóng)業(yè)高度行政化了。新體制雖然提高了政府治理農(nóng)業(yè)的能力，但也同時(shí)造成了農(nóng)業(yè)效率降低和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制僵化等問(wèn)題。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村如何發(fā)揮土地及財(cái)政等優(yōu)勢(shì)條件創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)仍然需要深思。

[關(guān)鍵詞]政府干預(yù);家庭農(nóng)場(chǎng);農(nóng)業(yè)治理;農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制;發(fā)達(dá)地區(qū)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F306[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2020）03-0113-08

新世紀(jì)以來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速地推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革已經(jīng)到了十字路口。如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是學(xué)界研究和政策爭(zhēng)論的焦點(diǎn)[1]（pp45-65） 。在已有研究和實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，本文引入近年來(lái)流行的農(nóng)業(yè)治理視角①，研究典型發(fā)達(dá)地區(qū)上海松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)的形成機(jī)制及經(jīng)營(yíng)邏輯和問(wèn)題，為未來(lái)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整提供理論和政策啟示。相對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)比例較高，較早地探索形成了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，為研究提供了經(jīng)驗(yàn)資料。下面先在文獻(xiàn)綜述基礎(chǔ)上建立政府干預(yù)-農(nóng)業(yè)變遷的研究框架，再?gòu)娜齻€(gè)方面展開(kāi)論述，試圖完整地展現(xiàn)個(gè)案地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制變革的邏輯和問(wèn)題，提出初步的解決思路。

一、已有研究評(píng)述

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為前提，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要立足中國(guó)國(guó)情農(nóng)情，因此農(nóng)業(yè)政策一直提倡的是“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，要求兼顧效率和公平。一直到現(xiàn)在，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度仍然是國(guó)家要求堅(jiān)持的基本經(jīng)濟(jì)制度，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須要建立在這個(gè)制度之上。作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”延續(xù)了這一基本經(jīng)濟(jì)制度的原則。

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移，加之政府建立了健全的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，農(nóng)業(yè)問(wèn)題不再關(guān)乎農(nóng)民問(wèn)題，土地很早就流轉(zhuǎn)集中，具備規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，較早地得到學(xué)界關(guān)注。上世紀(jì)八十年代末，家庭承包制面臨進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。發(fā)達(dá)地區(qū)如北京順義、廣東南海和江蘇蘇南地區(qū)的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)內(nèi)容就包括規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由此形成了多樣化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，主要包括村辦（集體）農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新納入集體管理;家庭農(nóng)場(chǎng)，村集體把土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶(hù)，集體不再直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)[2-5]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，集體農(nóng)場(chǎng)或家庭農(nóng)場(chǎng)兩種經(jīng)營(yíng)形式的選擇主要取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率，而這又是由具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件決定的。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力尚未充分流動(dòng)的八九十年代，解決鄉(xiāng)村工業(yè)化地區(qū)“無(wú)人種田”的辦法是“村辦農(nóng)場(chǎng)”。在九十年代中后期之后，外地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民有少數(shù)分化為“農(nóng)民農(nóng)”，他們進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)或大中城市郊區(qū)農(nóng)村務(wù)農(nóng)，解決了當(dāng)?shù)亍盁o(wú)人種田”的問(wèn)題[6-7]。這是多種力量相互作用形成的市場(chǎng)秩序，有助于改進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

以上是不考慮政府農(nóng)業(yè)治理過(guò)程的理想分析，即地方政府和村集體作為制度供給主體，應(yīng)對(duì)不同的市場(chǎng)條件，理性地選擇不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，形成誘致性的制度變遷[8]（pp54-65）。而實(shí)踐表明，近年來(lái)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為各級(jí)政府追求的政治目標(biāo)后，地方政府開(kāi)始把農(nóng)業(yè)重新納入治理范圍，地方特殊的政治經(jīng)濟(jì)因素成為影響農(nóng)業(yè)變遷的決定因素[9]。已經(jīng)有眾多文獻(xiàn)在考察農(nóng)業(yè)變遷時(shí)把農(nóng)業(yè)治理作為內(nèi)生變量，研究農(nóng)業(yè)治理在農(nóng)業(yè)變遷中發(fā)揮的作用。其中最主要的理論資源是農(nóng)業(yè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的農(nóng)業(yè)階級(jí)分化理論框架。很多學(xué)者用“農(nóng)業(yè)資本主義”或者“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”來(lái)概括農(nóng)業(yè)變遷的新趨勢(shì)[10]（pp32-36），強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生的根本性變革。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量可歸結(jié)為市場(chǎng)（商品化）和政府干預(yù)兩大因素，引入政府干預(yù)變量形成更多元化的解釋[11]（pp57-75）。政府干預(yù)的首要?jiǎng)恿υ谟谕七M(jìn)以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其次是面對(duì)分散小農(nóng)形成的農(nóng)業(yè)治理困境倒逼政府扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體[12-13]。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的后果是農(nóng)業(yè)問(wèn)題和農(nóng)民問(wèn)題解決的“雙失敗”，政府人為扶持資本下鄉(xiāng)加劇小農(nóng)和“中農(nóng)”瓦解，農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)關(guān)系正在趨于主導(dǎo)，農(nóng)村社會(huì)形成下鄉(xiāng)工商資本和留守老弱病殘共同構(gòu)成的沖突性社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民可逆的、雙向流動(dòng)的城市化中斷[14-15]。

上述研究十分敏銳地抓住了中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中伴隨土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的資本主義迅速擴(kuò)張的現(xiàn)象，并指出政府干預(yù)在其中扮演的重要角色，頗有啟發(fā)意義。不足之處是沒(méi)有區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，陷于農(nóng)業(yè)階級(jí)分析的框架。這一框架成立依賴(lài)兩個(gè)條件：一是政府在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系中推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，二是政府推動(dòng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)向高度市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府的角色限于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)際上這兩個(gè)條件可能都不成立。中國(guó)農(nóng)業(yè)變遷具有巨大的區(qū)域差異，發(fā)達(dá)地區(qū)小農(nóng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)終結(jié)，形成了市場(chǎng)農(nóng)業(yè)的條件。而地方政府的行政干預(yù)又可能扭曲農(nóng)業(yè)資源的配置，影響發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，到目前為止學(xué)界鮮有關(guān)注?；趯?shí)地調(diào)研，本文嘗試引入農(nóng)業(yè)治理視角，結(jié)合政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，從發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷中概括一種新的農(nóng)業(yè)變遷模式。本文資料來(lái)源于筆者及研究團(tuán)隊(duì)近年對(duì)上海松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)的實(shí)地調(diào)查。研究發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)把上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)完全“行政化”，經(jīng)營(yíng)者完全脫離了農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)，成為深嵌入行政體系的“依附經(jīng)營(yíng)者”。

二、重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體體系：家庭農(nóng)場(chǎng)的興起

上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷有三個(gè)階段：一是八十年代初到九十年代中期，本地農(nóng)民自耕階段。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式無(wú)異。不同的地方在于由于上海是商貿(mào)中心，農(nóng)村副業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村就地勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，形成了在地化的半工半耕生計(jì)模式[16]（pp117-137）。二是九十年代中期到2005年左右，市場(chǎng)配置農(nóng)業(yè)資源階段。本地農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)，外地農(nóng)民進(jìn)入郊區(qū)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。后期集體介入土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供社會(huì)化服務(wù)，形成農(nóng)戶(hù)、集體和外來(lái)農(nóng)民良性互動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。三是2007年之后，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)積極重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體階段，地方政府更新農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，制定大量農(nóng)業(yè)政策，重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體體系，形成本地農(nóng)民主導(dǎo)的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，外地農(nóng)民則被排斥出上海農(nóng)村。松江區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)模式是其中最為著名的。這和地方政府不斷強(qiáng)化的治理壓力和主動(dòng)追求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的政治邏輯有關(guān)。

（一）家庭農(nóng)場(chǎng)形成的治理邏輯

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和基層社會(huì)治理日益交織的背景下，外地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)逐漸“問(wèn)題化”，包括糧食安全問(wèn)題、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題和農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題。

一是糧食安全問(wèn)題。受經(jīng)濟(jì)利益刺激，上海郊區(qū)的外地農(nóng)民大多種植經(jīng)濟(jì)作物，這是大都市近郊農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的基本規(guī)律，但這與上海市對(duì)糧食種植面積的要求不相符合。在保糧食安全的背景下，上海市對(duì)糧食作物種植面積進(jìn)行了嚴(yán)格控制。各區(qū)按照農(nóng)業(yè)規(guī)劃，規(guī)定糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物比例以及種植區(qū)域。二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。外地農(nóng)民一般種植稻麥兩季，最大限度地利用土地，影響地力恢復(fù)。還比如外地農(nóng)民在使用種子、農(nóng)藥和化肥方面具有較大的自主性。這些問(wèn)題難以監(jiān)管，從而影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。三是農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題。 這些問(wèn)題包括：農(nóng)田違章搭建問(wèn)題;農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重;外來(lái)農(nóng)民人員生活垃圾隨意傾倒，人畜糞便隨意排放，污染農(nóng)村生活環(huán)境。除此之外，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程發(fā)生的意外事故引起群體性事件的情況時(shí)有發(fā)生，影響著上海農(nóng)村的穩(wěn)定。

上述問(wèn)題在過(guò)去二十年一直是存在的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提倡面向市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，地方政府列舉的外地農(nóng)民經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的問(wèn)題確實(shí)存在。然而只要上海農(nóng)業(yè)開(kāi)放為全國(guó)農(nóng)業(yè)的一部分，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依據(jù)的是全國(guó)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，就必然出現(xiàn)上述問(wèn)題，這有市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)因素，也有面對(duì)分散農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)監(jiān)管成本高的原因，只能隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)而逐漸解決。長(zhǎng)期以來(lái)，相對(duì)于外來(lái)農(nóng)民帶來(lái)的收益，這些連帶的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題并未引起地方政府重視。而面對(duì)新的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)（例如糧食自給率），這些原本次要的問(wèn)題已經(jīng)上升為地方治理的主要問(wèn)題，迫切需要被解決。

（二）家庭農(nóng)場(chǎng)形成的政治邏輯

在中國(guó)農(nóng)業(yè)政策語(yǔ)境中，家庭農(nóng)場(chǎng)是規(guī)模相對(duì)大的現(xiàn)代化“家庭農(nóng)場(chǎng)”，區(qū)別于家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的小規(guī)模“家庭農(nóng)場(chǎng)”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，家庭農(nóng)場(chǎng)是一種重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)組織，是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑選擇[17]（pp48-56）。如何培育家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有政策上的優(yōu)先性，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的任務(wù)。上海農(nóng)村把培育家庭農(nóng)場(chǎng)作為農(nóng)業(yè)政策的優(yōu)先選項(xiàng)有一定的必然性。

根據(jù)《松江區(qū)農(nóng)委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的意見(jiàn)》，家庭農(nóng)場(chǎng)是“以同一行政村或同一村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民家庭（一般為夫妻二人或同戶(hù)家庭勞動(dòng)力二三人）為生產(chǎn)單位，從事糧食、生豬養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式?！雹?和家庭農(nóng)場(chǎng)相對(duì)的是集體農(nóng)場(chǎng)（或村辦農(nóng)場(chǎng)）。所謂“集體農(nóng)場(chǎng)”，指的是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一指揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。這一經(jīng)營(yíng)模式在八十年代一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村集體曾經(jīng)實(shí)踐過(guò)，具有企業(yè)化和行政化混合的特征。實(shí)踐中上海部分鄉(xiāng)村的集體農(nóng)場(chǎng)通過(guò)雇傭外地農(nóng)戶(hù)作為“代管戶(hù)”的方式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以便滿足農(nóng)業(yè)治理諸目標(biāo)。

地方政府希望通過(guò)農(nóng)業(yè)政策調(diào)控形成家庭農(nóng)場(chǎng)這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面的優(yōu)越性。有幾個(gè)表現(xiàn)：首先是農(nóng)業(yè)的福利化。土地只分配給本地農(nóng)民，一對(duì)夫妻通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)獲得相當(dāng)于市民的體面收入，戶(hù)均收入要達(dá)到8-10萬(wàn)元。其次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和公平的統(tǒng)一。松江區(qū)規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)面積標(biāo)準(zhǔn)為100-150畝，體現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本原則。這既能夠避免農(nóng)民流動(dòng)背景下小農(nóng)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化的傾向，又能夠考慮到城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和人口的吸納能力。再次是家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)越性。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的對(duì)象都是有生命的，這決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)極其復(fù)雜的生命活動(dòng)過(guò)程。只有讓農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者與勞動(dòng)對(duì)象建立非常緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，農(nóng)民才可能認(rèn)認(rèn)真真種地[18]（pp66-80）。

三、嵌入農(nóng)業(yè)行政體系的“依附農(nóng)”

如何處理政府和市場(chǎng)的邊界是一個(gè)重要問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所有經(jīng)營(yíng)主體包括家庭農(nóng)場(chǎng)均要通過(guò)市場(chǎng)獲利，然而這又可能影響地方政府農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從松江家庭農(nóng)場(chǎng)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況看，政府對(duì)農(nóng)業(yè)全生產(chǎn)鏈的積極介入把家庭農(nóng)場(chǎng)行政化了。家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者脫離與農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)的橫向聯(lián)系，與農(nóng)業(yè)行政體系建立隸屬性的縱向等級(jí)關(guān)系，筆者稱(chēng)之為嵌入農(nóng)業(yè)行政體系的“依附農(nóng)”或者“依附經(jīng)營(yíng)者”。下面從經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)收益三個(gè)角度具體分析。

（一）誰(shuí)在經(jīng)營(yíng)：經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)

在上海郊區(qū)，家庭農(nóng)場(chǎng)是計(jì)劃性的指標(biāo)，是政府自上而下分配的，是政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的重要指標(biāo)。反過(guò)來(lái)，經(jīng)營(yíng)者必須通過(guò)一定的競(jìng)爭(zhēng)才能獲得家庭農(nóng)場(chǎng)指標(biāo)。典型的是松江區(qū)確立的規(guī)范性“準(zhǔn)入制度”，對(duì)村集體潛在的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行嚴(yán)格篩選。

松江區(qū)在《意見(jiàn)》中總結(jié)了嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序：（1）制定標(biāo)準(zhǔn)、（2）農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)、（3）村委會(huì)審核、（4）民主評(píng)議、（5）公示簽約。前三項(xiàng)是基本條件篩選，第四項(xiàng)尤其關(guān)鍵。“由本村老干部、老黨員、老隊(duì)長(zhǎng)和民意代表進(jìn)行民主評(píng)定，擇優(yōu)選擇家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者;遇有特殊情況的，可通過(guò)采取‘票決制，按得票數(shù)確定家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者人選?！泵裰髟u(píng)議制度把家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的選擇變成了一項(xiàng)民主協(xié)商的政治事務(wù)，把家庭農(nóng)場(chǎng)變成行政指標(biāo)。目前該地區(qū)經(jīng)營(yíng)者和村集體簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)間一般不超過(guò)5年，多數(shù)是1-3年。這意味著，經(jīng)營(yíng)者隨時(shí)要退出土地，滿足政府及村集體對(duì)符合其要求的經(jīng)營(yíng)者的選擇。正如《意見(jiàn)》所強(qiáng)調(diào)的，“在承包經(jīng)營(yíng)合同期滿后，要優(yōu)先讓優(yōu)秀家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，以利于糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展?！笨傮w來(lái)說(shuō)政府建構(gòu)了一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)秩序，又把分配優(yōu)勝者的權(quán)力牢牢把控在自己手中，服從政府規(guī)范的糧食生產(chǎn)成為家庭農(nóng)場(chǎng)核心目的，個(gè)別經(jīng)營(yíng)者并不重要。

政府干預(yù)擇優(yōu)選擇經(jīng)營(yíng)者有賴(lài)于政府通過(guò)土地流轉(zhuǎn)取得土地再分配的權(quán)力。目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的基本構(gòu)架是在家庭承包制基礎(chǔ)上推動(dòng)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，再進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶(hù)，遵循“依法、自愿、有償”原則。問(wèn)題是農(nóng)戶(hù)自發(fā)土地流轉(zhuǎn)難以形成連片集中的土地供給[19]（pp89-96），也就難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。因此各地政府普遍進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地集中型流轉(zhuǎn)。為此，上海郊區(qū)農(nóng)村建立了以“合作社”為中介的土地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)架。具體是：村集體建立“合作社”，農(nóng)戶(hù)通過(guò)自愿委托協(xié)議把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，合作社向農(nóng)戶(hù)統(tǒng)一支付租金，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是“反租倒包”。為了進(jìn)一步促進(jìn)土地連片集中流轉(zhuǎn)，上海市在2009年進(jìn)行“確利不確地”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)定土地只確權(quán)到村民小組，村民小組有土地所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而沒(méi)有特定的承包地塊。由于上海市村干部的職業(yè)化和村級(jí)組織的行政化，村集體具有政府“代理人”的性質(zhì)，政府通過(guò)對(duì)集體的行政控制，能夠順利地按照行政意志配置土地資源。也就是說(shuō)上海郊區(qū)農(nóng)村通過(guò)“合作社”建立起來(lái)的并不是理想意義的自由土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的土地再分配秩序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以向村集體分配家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展指標(biāo)并干預(yù)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的選擇。

（二）如何經(jīng)營(yíng)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化

政府對(duì)支配農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的另一個(gè)條件是對(duì)農(nóng)業(yè)全生產(chǎn)鏈及過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，可行路徑是通過(guò)高度機(jī)械化減少人力環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是以農(nóng)業(yè)資本化為前提的。大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化主要是市場(chǎng)推動(dòng)的，而在局部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，快速的農(nóng)業(yè)資本化可能來(lái)自政府，體現(xiàn)出政府意志及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

這種控制能力源于政府對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的大量補(bǔ)貼。實(shí)踐中，根據(jù)農(nóng)機(jī)所有權(quán)不同，農(nóng)村農(nóng)機(jī)組織可以分為集體所有和農(nóng)機(jī)合作社所有兩類(lèi)，農(nóng)機(jī)組織通過(guò)雇傭農(nóng)機(jī)手進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，按照自上而下的指令進(jìn)行社會(huì)化服務(wù)，其區(qū)別僅在農(nóng)機(jī)管理和利益分配主導(dǎo)權(quán)不同。政府通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策牢牢控制了農(nóng)機(jī)組織的經(jīng)營(yíng)方式。不同于全國(guó)性的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，有了地方政府財(cái)力的支持，政府補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具多達(dá)售價(jià)的50%，部分新型機(jī)械補(bǔ)貼比例多達(dá)售價(jià)的70%，如新式插秧機(jī)。在糧食烘干機(jī)等大額投資上，政府對(duì)農(nóng)機(jī)合作社配套數(shù)百萬(wàn)元的項(xiàng)目資金。在這個(gè)條件下，農(nóng)機(jī)購(gòu)買(mǎi)者只有獲得農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼才具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，地方政府間接地控制所有農(nóng)機(jī)所有者。有了這一基礎(chǔ)，政府就可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)并付諸實(shí)行，農(nóng)業(yè)行政干部成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者和支配者。

政府支配農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的后果是經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)不重要了，換言之，經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)已無(wú)多大意義。正如基層干部講：“有成熟的農(nóng)機(jī)手和農(nóng)業(yè)服務(wù)，誰(shuí)都可以種地，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)知識(shí)已經(jīng)不重要了?！鞭r(nóng)業(yè)行政的重要職能是為所有農(nóng)機(jī)作業(yè)制定統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、價(jià)格及先后順序。在機(jī)械化作業(yè)時(shí)，甚至不需要家庭農(nóng)場(chǎng)主在場(chǎng)，鎮(zhèn)村干部就為他們安排好了機(jī)器和作業(yè)實(shí)踐?？傊?，在上海郊區(qū)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)機(jī)手的雙邊市場(chǎng)關(guān)系被政府、農(nóng)機(jī)手與經(jīng)營(yíng)者之間的三邊關(guān)系所代替。經(jīng)營(yíng)者別無(wú)選擇，只能依賴(lài)政府提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)。而反過(guò)來(lái)政府通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)機(jī)管理及包攬農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)業(yè)機(jī)械的利益相關(guān)已經(jīng)非常微弱，成為無(wú)差別的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

（三）經(jīng)營(yíng)收益：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的影響

家庭農(nóng)場(chǎng)依然是分散經(jīng)營(yíng)的，而只要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)還有分散的田間管理環(huán)節(jié)，那么農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就必須要激發(fā)經(jīng)營(yíng)者服從政府行政規(guī)范的內(nèi)在積極性。那么地方政府就需要建立直接的內(nèi)在控制經(jīng)營(yíng)者的機(jī)制，主要政策機(jī)制是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直是稅費(fèi)改革之后農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容之一。不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策反映政府農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的偏好。在有些地區(qū)，下鄉(xiāng)資本完全可以依靠補(bǔ)貼獲得不錯(cuò)的收入，流入的經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以轉(zhuǎn)包出去獲得差價(jià)[20]。上海市地方政府有雄厚的財(cái)政能力，能在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上再增加補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，包括生產(chǎn)性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。上海市的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包含著極為嚴(yán)格的義務(wù)，構(gòu)成政府自上而下監(jiān)管經(jīng)營(yíng)者的主要政策機(jī)制。松江區(qū)較早地形成獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)治理方式。松江區(qū)2007年開(kāi)始為鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展出臺(tái)區(qū)級(jí)扶持政策，給予家庭農(nóng)場(chǎng)每畝200元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，意在鼓勵(lì)農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。到2012年，該補(bǔ)貼改為生產(chǎn)管理考核性補(bǔ)貼，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)治理的規(guī)范化和精細(xì)化。考核內(nèi)容包括糧食高產(chǎn)競(jìng)賽、秸稈還田、農(nóng)機(jī)直播、新農(nóng)藝新技術(shù)推廣、生產(chǎn)考核等。

影響經(jīng)營(yíng)者行為的根本原則是收入。按照上海市高度機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，家庭農(nóng)場(chǎng)的純收入是減少的。已經(jīng)有學(xué)者揭示，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者體面收入的主要部分來(lái)源于政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入[21]（pp176-194）。從效率角度來(lái)看，這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)顯然是不合理的。而從農(nóng)業(yè)治理的角度，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼非常有效。其邏輯是：當(dāng)政府把經(jīng)營(yíng)者的主要收益從市場(chǎng)條件下的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)置換為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，則政府就建立了對(duì)經(jīng)營(yíng)者全生產(chǎn)鏈的“監(jiān)管權(quán)”。作為理性的經(jīng)營(yíng)者，其行為邏輯就是通過(guò)服從制度規(guī)范獲得補(bǔ)貼收入維持再生產(chǎn)，而不是從降低生產(chǎn)成本或提高糧食產(chǎn)量角度方式增加收入?；鶎痈刹恐v：“家庭農(nóng)場(chǎng)要效益，我們要的是規(guī)范”，生動(dòng)地概括了這種利益關(guān)聯(lián)性質(zhì)。在豐厚利益的背景下，農(nóng)業(yè)行政干部對(duì)經(jīng)營(yíng)者具有極大的監(jiān)管權(quán)力，經(jīng)營(yíng)者的地位十分不確定。

（四）小結(jié)

綜上，地方政府通過(guò)制度安排和資源輸入，形成了壟斷性的權(quán)力。這種權(quán)力的影響在于家庭農(nóng)場(chǎng)只能從政府和村集體獲得土地及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，且在收益上日益依賴(lài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼獲得體面收入。因此追求利潤(rùn)最大化的家庭農(nóng)場(chǎng)必然是一個(gè)被擺布的經(jīng)營(yíng)者角色，和集體農(nóng)場(chǎng)差別不大[22]（pp132-147）。為了區(qū)別于自由市場(chǎng)上的農(nóng)民，這樣的經(jīng)營(yíng)者可稱(chēng)之為嵌入行政體系的“依附農(nóng)”，他們主要職能是進(jìn)行田間管理。這是一種從未有過(guò)的特殊農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。這種體制與集體農(nóng)業(yè)有表面的相似性，然而根本的運(yùn)行邏輯不同。依附農(nóng)和集體農(nóng)場(chǎng)一樣均深嵌入農(nóng)業(yè)行政體系，缺乏自主經(jīng)營(yíng)特征。而在集體農(nóng)業(yè)體制中，在國(guó)家治理目標(biāo)下，集體依賴(lài)自身完成生產(chǎn)和再生產(chǎn)，自力更生是重要的特征。

四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的問(wèn)題和出路

上海郊區(qū)以“家庭農(nóng)場(chǎng)”為標(biāo)志，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的主要成效是根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)最大程度地規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成了有效的農(nóng)業(yè)治理。其問(wèn)題蘊(yùn)含在形成有效治理的農(nóng)業(yè)過(guò)度行政化過(guò)程中，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)過(guò)度依賴(lài)政府輸入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效率極大降低，形成了新型的“分利秩序”，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。應(yīng)當(dāng)借鑒同是發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇州地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一次性剝離農(nóng)民和土地關(guān)系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化掃清土地制度障礙。

（一）低效率農(nóng)業(yè)和僵化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制

從家庭農(nóng)場(chǎng)的角度，政府干預(yù)增加他們的收入，是合理的，這是家庭農(nóng)場(chǎng)得以推廣的基礎(chǔ)。松江區(qū)耕種100畝土地的家庭農(nóng)場(chǎng)一年凈收入達(dá)到8萬(wàn)元。而由于政府投入和包攬了幾乎所有社會(huì)化服務(wù)體系，農(nóng)民幾乎不需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。從效率來(lái)講，政府干預(yù)下的農(nóng)業(yè)需要大量補(bǔ)貼才能維持再生產(chǎn)，是低效率的。政府干預(yù)增加了兩個(gè)層面的成本：一是土地成本升高。原來(lái)市場(chǎng)條件下，外來(lái)農(nóng)民只需支付600元/畝地租，在政府干預(yù)下，現(xiàn)在松江區(qū)的畝平地租達(dá)到750元（在其他區(qū)，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼達(dá)到1000元，土地租金普遍達(dá)到1050元），這無(wú)疑減少了農(nóng)業(yè)利潤(rùn)空間。二是勞動(dòng)力成本提高。本地城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)較多，農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)（包括充當(dāng)農(nóng)機(jī)手）有較大的機(jī)會(huì)成本，預(yù)期獲得高于城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)的平均工資。政府為了吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)，需要人為維持家庭農(nóng)場(chǎng)主的體面收入，在畝平利潤(rùn)有限的背景下，只有提高畝平補(bǔ)貼。目前按照畝平補(bǔ)貼700多元的力度，松江家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的14萬(wàn)畝耕地需要補(bǔ)貼近1個(gè)億，這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度是前所未有的。

這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的社會(huì)結(jié)果是形成農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中特殊的“分利秩序”。和一般的工商資本和經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)攫取農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資源的分利秩序不同[23-24]，這種圍繞農(nóng)業(yè)形成的“分利秩序”的成員不是干部或精英，而是居于社會(huì)邊緣的“農(nóng)民”。其成員包括：全部的“土地承包者”、少數(shù)“家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者”和圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化服務(wù)人員三個(gè)階層，他們共同對(duì)農(nóng)業(yè)及其附著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪。松江區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民激烈爭(zhēng)奪家庭農(nóng)場(chǎng)主資格，迫使村集體采取多種應(yīng)對(duì)辦法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，達(dá)到有序分配這種利益的目的，如縮小家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、縮短租期及采取“抓鬮”方式分配指標(biāo)，家庭農(nóng)場(chǎng)指標(biāo)的分配政治化了。另外家庭農(nóng)場(chǎng)的體面收入是政府規(guī)定出來(lái)的，服務(wù)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。同時(shí)土地承包者通過(guò)地租機(jī)制轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，要求政府提供更高的補(bǔ)貼，客觀上形成了土地承包者和家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者共同通過(guò)依附農(nóng)業(yè)行政體系的“分利秩序”。

（二）出路所在：蘇州市郊農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的出路在于打破上述特殊的“分利秩序”，主要路徑在于調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，放棄過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)范性?xún)r(jià)值的家庭農(nóng)場(chǎng)政策，在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行基本治理的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置的決定性作用。這里引入長(zhǎng)三角另一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)城市蘇州的案例。蘇州的成功之處在于在農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)及農(nóng)民市民化的制度機(jī)制建立之后，政府通過(guò)創(chuàng)新性的制度安排解除了農(nóng)民和土地的關(guān)系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化消除了社會(huì)和政治的障礙。

蘇州在上世紀(jì)八十年代就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，后來(lái)隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)一步擴(kuò)張，成為經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市之一。隨著大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)，蘇州地區(qū)的農(nóng)業(yè)也自然地轉(zhuǎn)向了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，政府干預(yù)限于對(duì)土地資源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理。筆者與團(tuán)隊(duì)在蘇州郊區(qū)相城區(qū)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在大規(guī)模工業(yè)化和城市化過(guò)程中，蘇州的地方政府通過(guò)“土地?fù)Q社?！卑艳r(nóng)民逐漸納入國(guó)家社會(huì)保障體系，農(nóng)民和農(nóng)地脫離了關(guān)系，土地不再是保障農(nóng)民基本生計(jì)來(lái)源的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，農(nóng)地全部被收回。在核心開(kāi)發(fā)區(qū)，集體土地全部被集中到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實(shí)行統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)，以便于城市土地的開(kāi)發(fā)。在遠(yuǎn)郊區(qū)，村集體采用統(tǒng)一發(fā)包的方式經(jīng)營(yíng)土地，并收取租金。集體將農(nóng)地優(yōu)先發(fā)包給村鎮(zhèn)內(nèi)愿意從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，也可以是外地農(nóng)民，政策沒(méi)有絕對(duì)的排斥性。地方政府也向種植糧食作物的農(nóng)地所在集體轉(zhuǎn)移財(cái)政補(bǔ)貼，約200元/畝，然而這些補(bǔ)貼是作為集體經(jīng)濟(jì)收入，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施修建及村兩委組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)等等，不再是對(duì)土地承包者或?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)者的直接轉(zhuǎn)移。

由此蘇州郊區(qū)比較徹底地解決了農(nóng)民和農(nóng)地的關(guān)系，把農(nóng)地轉(zhuǎn)為純粹的生產(chǎn)資料，農(nóng)地由最有生產(chǎn)能力的經(jīng)營(yíng)者支配和經(jīng)營(yíng)，形成了發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。松江區(qū)沒(méi)有經(jīng)歷這種農(nóng)地制度改革，土地承包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力依然分散在各個(gè)農(nóng)戶(hù)，日益被作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此集體難以為最有效率的經(jīng)營(yíng)者提供廉價(jià)的土地，這可能是該地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革走向了政府人為集中農(nóng)地路徑的原因。

五、結(jié)語(yǔ)和政策建議

中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在快速推進(jìn)，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同，各地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制也具有巨大的差異。從理論上看，本文是關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)變遷研究的延續(xù)。從政府對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程及農(nóng)業(yè)收益空間支配的過(guò)程及結(jié)果來(lái)看，政府干預(yù)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制可能轉(zhuǎn)換為依附農(nóng)業(yè)。即農(nóng)業(yè)不再是市場(chǎng)分工的有機(jī)構(gòu)成部分，而是自上而下行政體系的一部分。從中央到地方顯示出來(lái)的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向來(lái)看，這一類(lèi)農(nóng)業(yè)變遷方式具有類(lèi)型意義。

松江區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷研究還揭示了農(nóng)業(yè)變遷的復(fù)雜性和多元性。源于中國(guó)集體土地所有制的優(yōu)越性，發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移到工商業(yè)，農(nóng)地本來(lái)是可以作為純粹生產(chǎn)資料使用的。也符合八十年代改革者的設(shè)想，小農(nóng)農(nóng)業(yè)可以通過(guò)集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)中介順利轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。最著名的是鄧小平關(guān)于農(nóng)業(yè)“兩個(gè)飛躍”的思想，“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來(lái)看，要有兩個(gè)飛躍：第一個(gè)飛躍就是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持;第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，這又是一個(gè)很大的前進(jìn)。當(dāng)然，這是一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程” [25]（p355）。而從二輪承包以來(lái)的農(nóng)地制度改革取向來(lái)看，農(nóng)地日益被視為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是集體所有的生產(chǎn)資料[26]（pp126-142）。主導(dǎo)當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策的理論認(rèn)為從農(nóng)民利益出發(fā)，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)建立在個(gè)體農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”基礎(chǔ)上[27]（pp6-13） 。這種制度改革的問(wèn)題是陷入日本等東亞小農(nóng)國(guó)家和地區(qū)的土地細(xì)碎化陷阱[28]（pp64-76），屆時(shí)土地承包者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)于農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收益分配的矛盾將制度化，而這在集體土地所有制下可能是不存在的，就如蘇州經(jīng)驗(yàn)所顯示的。

這啟發(fā)決策者反思當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。如果通過(guò)一定的制度安排解除農(nóng)民和土地的關(guān)系，把發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)為全國(guó)市場(chǎng)的一部分，政府僅僅是按照一些基本的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)和安全管理，那么發(fā)達(dá)地區(qū)就可以高效率地配置農(nóng)業(yè)資源，率先形成中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范地區(qū)。

[注? 釋]

所謂農(nóng)業(yè)治理視角，綜合政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科視角，注重研究農(nóng)業(yè)政策自上而下實(shí)踐的機(jī)制、過(guò)程和后果，區(qū)別于從單一學(xué)科出發(fā)的農(nóng)業(yè)變遷和農(nóng)業(yè)政策研究。參見(jiàn)夏柱智：《農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的闡釋》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。

參見(jiàn)《松江區(qū)農(nóng)委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的意見(jiàn)》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2013年第10期。（下面簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）

[參考文獻(xiàn)]

[1] 賀雪峰， 印子. “小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇——兼評(píng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化激進(jìn)主義[J]. 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論， 2015，6，（2）.

[2] 溫鐵軍. 中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究. 北京： 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社， 2000：303-304.

[3] 駱友生， 張紅宇. 家庭承包責(zé)任制后的農(nóng)地制度創(chuàng)新[J]. 經(jīng)濟(jì)研究， 1995，（1）：69-80.

[4] 劉守英. 農(nóng)地制度建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J]. 管理世界， 1993，（3）：129-132.

[5] 廖洪樂(lè). 農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的土地制度建設(shè)試驗(yàn)[J]. 管理世界， 1998，（2）.

[6] 奚建武. “農(nóng)民農(nóng)”： 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)新的問(wèn)題域——以上海郊區(qū)為例[J]. 華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2011，26，（3）：84-90.

[7] 馬流輝. 間接驅(qū)逐與身份改造——大都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的治理邏輯[J]. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2016，33，（6）：47-55.

[8] 姚洋. 中國(guó)農(nóng)地制度： 一個(gè)分析框架[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2000，（2）.

[9] 張謙. 中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中地方模式的比較研究[J]//黃宗智. 中國(guó)鄉(xiāng)村研究（第10輯）. 福州： 福建人民出版社， 2013.

[10]孫新華. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制研究及其拓展[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2017，（8）.

[11]龔為綱， 張謙. 國(guó)家干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型[J]. 開(kāi)放時(shí)代， 2016，（5）.

[12]賀雪峰. 為誰(shuí)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[J]. 開(kāi)放時(shí)代， 2015，（5）：36-48.

[13]孫新華. 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的興起與突破性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型——以皖南河鎮(zhèn)為例[J].開(kāi)放時(shí)代， 2015，（5）：106-124.

[14]溫鐵軍. 我國(guó)為什么不能實(shí)行農(nóng)村土地私有化[J]. 財(cái)經(jīng)界， 2015，（7）：15-17.

[15]賀雪峰.城市化的中國(guó)道路.北京： 東方出版社， 2014：2.

[16]夏柱智， 賀雪峰. 半工半耕與中國(guó)漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2017，（12）.

[17]高強(qiáng)， 劉同山， 孔祥智. 家庭農(nóng)場(chǎng)的制度解析： 特征、發(fā)生機(jī)制與效應(yīng)[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)家， 2013，（6）.

[18]楊成林. 中國(guó)式家庭農(nóng)場(chǎng)——內(nèi)涵、意義及變革依據(jù)[J]. 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論， 2015，6， （2）.

[19]夏柱智. 虛擬確權(quán)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2014，（6）.

[20]孫新華. 再造農(nóng)業(yè)——皖南河鎮(zhèn)的政府干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型（2007-2014）[D]. 華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2015：43.

[21]黃宗智. “家庭農(nóng)場(chǎng)”是中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展出路嗎？[J]. 開(kāi)放時(shí)代， 2014，（2）.

[22]葉敏， 馬流輝， 羅煊. 驅(qū)逐小生產(chǎn)者：農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營(yíng)的治理動(dòng)力[J]. 開(kāi)放時(shí)代， 2012，（6）.

[23]王海娟， 夏柱智. 農(nóng)業(yè)治理困境與分利秩序的形成——以中部W省H市為例[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2015，（3）：43-50.

[24]黃宗智， 龔為綱， 高原. “項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？[J]. 開(kāi)放時(shí)代， 2014，（5）：143-159.

[25]鄧小平文選（第三卷）. 北京： 人民出版社， 1993.

[26]桂華. 從經(jīng)營(yíng)制度向財(cái)產(chǎn)制度異化——集體農(nóng)地制度改革的回顧、反思與展望[J]. 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論， 2016，（5）.

[27]張紅宇. 三權(quán)分離、多元經(jīng)營(yíng)與制度創(chuàng)新——我國(guó)農(nóng)地制度創(chuàng)新的一個(gè)基本框架與現(xiàn)實(shí)關(guān)注[J]. 南方農(nóng)業(yè)， 2014，（2）.

[28]王海娟， 胡守庚. 土地細(xì)碎化與農(nóng)地制度的一個(gè)分析框架[J]. 社會(huì)科學(xué)， 2018，459，（11）.

責(zé)任編輯：杜亦欣