[摘? ? 要]在政府干預(yù)背景下，借用農(nóng)業(yè)治理框架理解中國發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷，建構(gòu)政府干預(yù)和農(nóng)業(yè)變遷關(guān)聯(lián)的框架。以松江區(qū)家庭農(nóng)場為例，在社會治理和政績政治雙重驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)有動(dòng)力調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，把農(nóng)業(yè)經(jīng)營重新納入統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)行政體系。從實(shí)踐機(jī)制的角度，發(fā)達(dá)地區(qū)依賴強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)行政體系對經(jīng)營者、經(jīng)營過程及經(jīng)營收益等全生產(chǎn)鏈進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，把面向市場生產(chǎn)的家庭農(nóng)場轉(zhuǎn)變?yōu)橐栏叫缘霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，農(nóng)業(yè)高度行政化了。新體制雖然提高了政府治理農(nóng)業(yè)的能力，但也同時(shí)造成了農(nóng)業(yè)效率降低和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制僵化等問題。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村如何發(fā)揮土地及財(cái)政等優(yōu)勢條件創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)仍然需要深思。

[關(guān)鍵詞]政府干預(yù);家庭農(nóng)場;農(nóng)業(yè)治理;農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制;發(fā)達(dá)地區(qū)

[中圖分類號] F306[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2020）03-0113-08

新世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速地推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革已經(jīng)到了十字路口。如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、進(jìn)一步推進(jìn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是學(xué)界研究和政策爭論的焦點(diǎn)[1]（pp45-65） 。在已有研究和實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，本文引入近年來流行的農(nóng)業(yè)治理視角①，研究典型發(fā)達(dá)地區(qū)上海松江區(qū)家庭農(nóng)場的形成機(jī)制及經(jīng)營邏輯和問題，為未來農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整提供理論和政策啟示。相對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)比例較高，較早地探索形成了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，為研究提供了經(jīng)驗(yàn)資料。下面先在文獻(xiàn)綜述基礎(chǔ)上建立政府干預(yù)-農(nóng)業(yè)變遷的研究框架，再從三個(gè)方面展開論述，試圖完整地展現(xiàn)個(gè)案地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變革的邏輯和問題，提出初步的解決思路。

一、已有研究評述

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以規(guī)模經(jīng)營為前提，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營要立足中國國情農(nóng)情，因此農(nóng)業(yè)政策一直提倡的是“適度規(guī)模經(jīng)營”，要求兼顧效率和公平。一直到現(xiàn)在，家庭承包經(jīng)營制度仍然是國家要求堅(jiān)持的基本經(jīng)濟(jì)制度，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須要建立在這個(gè)制度之上。作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”延續(xù)了這一基本經(jīng)濟(jì)制度的原則。

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移，加之政府建立了健全的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，農(nóng)業(yè)問題不再關(guān)乎農(nóng)民問題，土地很早就流轉(zhuǎn)集中，具備規(guī)模經(jīng)營的條件，較早地得到學(xué)界關(guān)注。上世紀(jì)八十年代末，家庭承包制面臨進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。發(fā)達(dá)地區(qū)如北京順義、廣東南海和江蘇蘇南地區(qū)的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)內(nèi)容就包括規(guī)模經(jīng)營，由此形成了多樣化的規(guī)模經(jīng)營模式，主要包括村辦（集體）農(nóng)場，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新納入集體管理;家庭農(nóng)場，村集體把土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶，集體不再直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)[2-5]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，集體農(nóng)場或家庭農(nóng)場兩種經(jīng)營形式的選擇主要取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的效率，而這又是由具體經(jīng)濟(jì)社會條件決定的。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力尚未充分流動(dòng)的八九十年代，解決鄉(xiāng)村工業(yè)化地區(qū)“無人種田”的辦法是“村辦農(nóng)場”。在九十年代中后期之后，外地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民有少數(shù)分化為“農(nóng)民農(nóng)”，他們進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)或大中城市郊區(qū)農(nóng)村務(wù)農(nóng)，解決了當(dāng)?shù)亍盁o人種田”的問題[6-7]。這是多種力量相互作用形成的市場秩序，有助于改進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。

以上是不考慮政府農(nóng)業(yè)治理過程的理想分析，即地方政府和村集體作為制度供給主體，應(yīng)對不同的市場條件，理性地選擇不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，形成誘致性的制度變遷[8]（pp54-65）。而實(shí)踐表明，近年來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為各級政府追求的政治目標(biāo)后，地方政府開始把農(nóng)業(yè)重新納入治理范圍，地方特殊的政治經(jīng)濟(jì)因素成為影響農(nóng)業(yè)變遷的決定因素[9]。已經(jīng)有眾多文獻(xiàn)在考察農(nóng)業(yè)變遷時(shí)把農(nóng)業(yè)治理作為內(nèi)生變量，研究農(nóng)業(yè)治理在農(nóng)業(yè)變遷中發(fā)揮的作用。其中最主要的理論資源是農(nóng)業(yè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的農(nóng)業(yè)階級分化理論框架。很多學(xué)者用“農(nóng)業(yè)資本主義”或者“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”來概括農(nóng)業(yè)變遷的新趨勢[10]（pp32-36），強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生的根本性變革。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量可歸結(jié)為市場（商品化）和政府干預(yù)兩大因素，引入政府干預(yù)變量形成更多元化的解釋[11]（pp57-75）。政府干預(yù)的首要?jiǎng)恿υ谟谕七M(jìn)以規(guī)模經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其次是面對分散小農(nóng)形成的農(nóng)業(yè)治理困境倒逼政府扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[12-13]。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的后果是農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題解決的“雙失敗”，政府人為扶持資本下鄉(xiāng)加劇小農(nóng)和“中農(nóng)”瓦解，農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)關(guān)系正在趨于主導(dǎo)，農(nóng)村社會形成下鄉(xiāng)工商資本和留守老弱病殘共同構(gòu)成的沖突性社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)民可逆的、雙向流動(dòng)的城市化中斷[14-15]。

上述研究十分敏銳地抓住了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中伴隨土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的資本主義迅速擴(kuò)張的現(xiàn)象，并指出政府干預(yù)在其中扮演的重要角色，頗有啟發(fā)意義。不足之處是沒有區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，陷于農(nóng)業(yè)階級分析的框架。這一框架成立依賴兩個(gè)條件：一是政府在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系中推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，二是政府推動(dòng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)向高度市場化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府的角色限于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。實(shí)際上這兩個(gè)條件可能都不成立。中國農(nóng)業(yè)變遷具有巨大的區(qū)域差異，發(fā)達(dá)地區(qū)小農(nóng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)終結(jié)，形成了市場農(nóng)業(yè)的條件。而地方政府的行政干預(yù)又可能扭曲農(nóng)業(yè)資源的配置，影響發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，到目前為止學(xué)界鮮有關(guān)注?；趯?shí)地調(diào)研，本文嘗試引入農(nóng)業(yè)治理視角，結(jié)合政治學(xué)、社會學(xué)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，從發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷中概括一種新的農(nóng)業(yè)變遷模式。本文資料來源于筆者及研究團(tuán)隊(duì)近年對上海松江區(qū)家庭農(nóng)場的實(shí)地調(diào)查。研究發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)把上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)完全“行政化”，經(jīng)營者完全脫離了農(nóng)業(yè)要素市場，成為深嵌入行政體系的“依附經(jīng)營者”。

二、重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系：家庭農(nóng)場的興起

上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷有三個(gè)階段：一是八十年代初到九十年代中期，本地農(nóng)民自耕階段。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式無異。不同的地方在于由于上海是商貿(mào)中心，農(nóng)村副業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村就地勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，形成了在地化的半工半耕生計(jì)模式[16]（pp117-137）。二是九十年代中期到2005年左右，市場配置農(nóng)業(yè)資源階段。本地農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)，外地農(nóng)民進(jìn)入郊區(qū)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，不斷擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。后期集體介入土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供社會化服務(wù)，形成農(nóng)戶、集體和外來農(nóng)民良性互動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。三是2007年之后，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)積極重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體階段，地方政府更新農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，制定大量農(nóng)業(yè)政策，重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系，形成本地農(nóng)民主導(dǎo)的家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，外地農(nóng)民則被排斥出上海農(nóng)村。松江區(qū)的家庭農(nóng)場模式是其中最為著名的。這和地方政府不斷強(qiáng)化的治理壓力和主動(dòng)追求農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的政治邏輯有關(guān)。

（一）家庭農(nóng)場形成的治理邏輯

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營和基層社會治理日益交織的背景下，外地農(nóng)民的經(jīng)營逐漸“問題化”，包括糧食安全問題、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題和農(nóng)村社會治理問題。

一是糧食安全問題。受經(jīng)濟(jì)利益刺激，上海郊區(qū)的外地農(nóng)民大多種植經(jīng)濟(jì)作物，這是大都市近郊農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的基本規(guī)律，但這與上海市對糧食種植面積的要求不相符合。在保糧食安全的背景下，上海市對糧食作物種植面積進(jìn)行了嚴(yán)格控制。各區(qū)按照農(nóng)業(yè)規(guī)劃，規(guī)定糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物比例以及種植區(qū)域。二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題。外地農(nóng)民一般種植稻麥兩季，最大限度地利用土地，影響地力恢復(fù)。還比如外地農(nóng)民在使用種子、農(nóng)藥和化肥方面具有較大的自主性。這些問題難以監(jiān)管，從而影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。三是農(nóng)村社會治理問題。 這些問題包括：農(nóng)田違章搭建問題;農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重;外來農(nóng)民人員生活垃圾隨意傾倒，人畜糞便隨意排放，污染農(nóng)村生活環(huán)境。除此之外，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程發(fā)生的意外事故引起群體性事件的情況時(shí)有發(fā)生，影響著上海農(nóng)村的穩(wěn)定。

上述問題在過去二十年一直是存在的。市場經(jīng)濟(jì)提倡面向市場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，地方政府列舉的外地農(nóng)民經(jīng)營所帶來的問題確實(shí)存在。然而只要上海農(nóng)業(yè)開放為全國農(nóng)業(yè)的一部分，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依據(jù)的是全國市場的標(biāo)準(zhǔn)，就必然出現(xiàn)上述問題，這有市場利益的驅(qū)動(dòng)因素，也有面對分散農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)監(jiān)管成本高的原因，只能隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)而逐漸解決。長期以來，相對于外來農(nóng)民帶來的收益，這些連帶的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會治理問題并未引起地方政府重視。而面對新的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)（例如糧食自給率），這些原本次要的問題已經(jīng)上升為地方治理的主要問題，迫切需要被解決。

（二）家庭農(nóng)場形成的政治邏輯

在中國農(nóng)業(yè)政策語境中，家庭農(nóng)場是規(guī)模相對大的現(xiàn)代化“家庭農(nóng)場”，區(qū)別于家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的小規(guī)模“家庭農(nóng)場”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，家庭農(nóng)場是一種重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)組織，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑選擇[17]（pp48-56）。如何培育家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有政策上的優(yōu)先性，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的任務(wù)。上海農(nóng)村把培育家庭農(nóng)場作為農(nóng)業(yè)政策的優(yōu)先選項(xiàng)有一定的必然性。

根據(jù)《松江區(qū)農(nóng)委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范家庭農(nóng)場發(fā)展的意見》，家庭農(nóng)場是“以同一行政村或同一村級集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民家庭（一般為夫妻二人或同戶家庭勞動(dòng)力二三人）為生產(chǎn)單位，從事糧食、生豬養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式?！雹?和家庭農(nóng)場相對的是集體農(nóng)場（或村辦農(nóng)場）。所謂“集體農(nóng)場”，指的是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一指揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。這一經(jīng)營模式在八十年代一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村集體曾經(jīng)實(shí)踐過，具有企業(yè)化和行政化混合的特征。實(shí)踐中上海部分鄉(xiāng)村的集體農(nóng)場通過雇傭外地農(nóng)戶作為“代管戶”的方式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以便滿足農(nóng)業(yè)治理諸目標(biāo)。

地方政府希望通過農(nóng)業(yè)政策調(diào)控形成家庭農(nóng)場這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在政治、經(jīng)濟(jì)和社會層面的優(yōu)越性。有幾個(gè)表現(xiàn)：首先是農(nóng)業(yè)的福利化。土地只分配給本地農(nóng)民，一對夫妻通過適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場獲得相當(dāng)于市民的體面收入，戶均收入要達(dá)到8-10萬元。其次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和公平的統(tǒng)一。松江區(qū)規(guī)定家庭農(nóng)場面積標(biāo)準(zhǔn)為100-150畝，體現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的基本原則。這既能夠避免農(nóng)民流動(dòng)背景下小農(nóng)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化的傾向，又能夠考慮到城鎮(zhèn)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和人口的吸納能力。再次是家庭經(jīng)營的優(yōu)越性。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的對象都是有生命的，這決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)極其復(fù)雜的生命活動(dòng)過程。只有讓農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者與勞動(dòng)對象建立非常緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，農(nóng)民才可能認(rèn)認(rèn)真真種地[18]（pp66-80）。

三、嵌入農(nóng)業(yè)行政體系的“依附農(nóng)”

如何處理政府和市場的邊界是一個(gè)重要問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，所有經(jīng)營主體包括家庭農(nóng)場均要通過市場獲利，然而這又可能影響地方政府農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從松江家庭農(nóng)場的實(shí)際經(jīng)營情況看，政府對農(nóng)業(yè)全生產(chǎn)鏈的積極介入把家庭農(nóng)場行政化了。家庭農(nóng)場經(jīng)營者脫離與農(nóng)業(yè)要素市場的橫向聯(lián)系，與農(nóng)業(yè)行政體系建立隸屬性的縱向等級關(guān)系，筆者稱之為嵌入農(nóng)業(yè)行政體系的“依附農(nóng)”或者“依附經(jīng)營者”。下面從經(jīng)營主體、經(jīng)營模式和經(jīng)營收益三個(gè)角度具體分析。

（一）誰在經(jīng)營：經(jīng)營者之間的競爭

在上海郊區(qū)，家庭農(nóng)場是計(jì)劃性的指標(biāo)，是政府自上而下分配的，是政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的重要指標(biāo)。反過來，經(jīng)營者必須通過一定的競爭才能獲得家庭農(nóng)場指標(biāo)。典型的是松江區(qū)確立的規(guī)范性“準(zhǔn)入制度”，對村集體潛在的經(jīng)營者進(jìn)行嚴(yán)格篩選。

松江區(qū)在《意見》中總結(jié)了嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序：（1）制定標(biāo)準(zhǔn)、（2）農(nóng)戶申請、（3）村委會審核、（4）民主評議、（5）公示簽約。前三項(xiàng)是基本條件篩選，第四項(xiàng)尤其關(guān)鍵?！坝杀敬謇细刹俊⒗宵h員、老隊(duì)長和民意代表進(jìn)行民主評定，擇優(yōu)選擇家庭農(nóng)場經(jīng)營者;遇有特殊情況的，可通過采取‘票決制，按得票數(shù)確定家庭農(nóng)場經(jīng)營者人選?！泵裰髟u議制度把家庭農(nóng)場經(jīng)營者的選擇變成了一項(xiàng)民主協(xié)商的政治事務(wù)，把家庭農(nóng)場變成行政指標(biāo)。目前該地區(qū)經(jīng)營者和村集體簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)間一般不超過5年，多數(shù)是1-3年。這意味著，經(jīng)營者隨時(shí)要退出土地，滿足政府及村集體對符合其要求的經(jīng)營者的選擇。正如《意見》所強(qiáng)調(diào)的，“在承包經(jīng)營合同期滿后，要優(yōu)先讓優(yōu)秀家庭農(nóng)場經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，以利于糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展?！笨傮w來說政府建構(gòu)了一個(gè)家庭農(nóng)場經(jīng)營者之間的競爭秩序，又把分配優(yōu)勝者的權(quán)力牢牢把控在自己手中，服從政府規(guī)范的糧食生產(chǎn)成為家庭農(nóng)場核心目的，個(gè)別經(jīng)營者并不重要。

政府干預(yù)擇優(yōu)選擇經(jīng)營者有賴于政府通過土地流轉(zhuǎn)取得土地再分配的權(quán)力。目前我國土地流轉(zhuǎn)制度的基本構(gòu)架是在家庭承包制基礎(chǔ)上推動(dòng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，再進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，遵循“依法、自愿、有償”原則。問題是農(nóng)戶自發(fā)土地流轉(zhuǎn)難以形成連片集中的土地供給[19]（pp89-96），也就難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。因此各地政府普遍進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地集中型流轉(zhuǎn)。為此，上海郊區(qū)農(nóng)村建立了以“合作社”為中介的土地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)架。具體是：村集體建立“合作社”，農(nóng)戶通過自愿委托協(xié)議把土地經(jīng)營權(quán)交給合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，合作社向農(nóng)戶統(tǒng)一支付租金，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是“反租倒包”。為了進(jìn)一步促進(jìn)土地連片集中流轉(zhuǎn)，上海市在2009年進(jìn)行“確利不確地”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)定土地只確權(quán)到村民小組，村民小組有土地所有權(quán)，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán)，而沒有特定的承包地塊。由于上海市村干部的職業(yè)化和村級組織的行政化，村集體具有政府“代理人”的性質(zhì)，政府通過對集體的行政控制，能夠順利地按照行政意志配置土地資源。也就是說上海郊區(qū)農(nóng)村通過“合作社”建立起來的并不是理想意義的自由土地流轉(zhuǎn)市場，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的土地再分配秩序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以向村集體分配家庭農(nóng)場發(fā)展指標(biāo)并干預(yù)家庭農(nóng)場經(jīng)營者的選擇。

（二）如何經(jīng)營：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化

政府對支配農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程的另一個(gè)條件是對農(nóng)業(yè)全生產(chǎn)鏈及過程進(jìn)行監(jiān)控，可行路徑是通過高度機(jī)械化減少人力環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是以農(nóng)業(yè)資本化為前提的。大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化主要是市場推動(dòng)的，而在局部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，快速的農(nóng)業(yè)資本化可能來自政府，體現(xiàn)出政府意志及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

這種控制能力源于政府對農(nóng)業(yè)機(jī)械的大量補(bǔ)貼。實(shí)踐中，根據(jù)農(nóng)機(jī)所有權(quán)不同，農(nóng)村農(nóng)機(jī)組織可以分為集體所有和農(nóng)機(jī)合作社所有兩類，農(nóng)機(jī)組織通過雇傭農(nóng)機(jī)手進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，按照自上而下的指令進(jìn)行社會化服務(wù)，其區(qū)別僅在農(nóng)機(jī)管理和利益分配主導(dǎo)權(quán)不同。政府通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策牢牢控制了農(nóng)機(jī)組織的經(jīng)營方式。不同于全國性的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，有了地方政府財(cái)力的支持，政府補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具多達(dá)售價(jià)的50%，部分新型機(jī)械補(bǔ)貼比例多達(dá)售價(jià)的70%，如新式插秧機(jī)。在糧食烘干機(jī)等大額投資上，政府對農(nóng)機(jī)合作社配套數(shù)百萬元的項(xiàng)目資金。在這個(gè)條件下，農(nóng)機(jī)購買者只有獲得農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼才具有市場競爭力，地方政府間接地控制所有農(nóng)機(jī)所有者。有了這一基礎(chǔ)，政府就可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)并付諸實(shí)行，農(nóng)業(yè)行政干部成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)營者和支配者。

政府支配農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的后果是經(jīng)營者已經(jīng)不重要了，換言之，經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營已無多大意義。正如基層干部講：“有成熟的農(nóng)機(jī)手和農(nóng)業(yè)服務(wù)，誰都可以種地，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)知識已經(jīng)不重要了?！鞭r(nóng)業(yè)行政的重要職能是為所有農(nóng)機(jī)作業(yè)制定統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、價(jià)格及先后順序。在機(jī)械化作業(yè)時(shí)，甚至不需要家庭農(nóng)場主在場，鎮(zhèn)村干部就為他們安排好了機(jī)器和作業(yè)實(shí)踐。總之，在上海郊區(qū)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)機(jī)手的雙邊市場關(guān)系被政府、農(nóng)機(jī)手與經(jīng)營者之間的三邊關(guān)系所代替。經(jīng)營者別無選擇，只能依賴政府提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)。而反過來政府通過強(qiáng)化農(nóng)機(jī)管理及包攬農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，經(jīng)營者與農(nóng)業(yè)機(jī)械的利益相關(guān)已經(jīng)非常微弱，成為無差別的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（三）經(jīng)營收益：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的影響

家庭農(nóng)場依然是分散經(jīng)營的，而只要農(nóng)業(yè)經(jīng)營還有分散的田間管理環(huán)節(jié)，那么農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就必須要激發(fā)經(jīng)營者服從政府行政規(guī)范的內(nèi)在積極性。那么地方政府就需要建立直接的內(nèi)在控制經(jīng)營者的機(jī)制，主要政策機(jī)制是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直是稅費(fèi)改革之后農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容之一。不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策反映政府農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的偏好。在有些地區(qū)，下鄉(xiāng)資本完全可以依靠補(bǔ)貼獲得不錯(cuò)的收入，流入的經(jīng)營權(quán)就可以轉(zhuǎn)包出去獲得差價(jià)[20]。上海市地方政府有雄厚的財(cái)政能力，能在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上再增加補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，包括生產(chǎn)性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。上海市的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包含著極為嚴(yán)格的義務(wù)，構(gòu)成政府自上而下監(jiān)管經(jīng)營者的主要政策機(jī)制。松江區(qū)較早地形成獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)治理方式。松江區(qū)2007年開始為鼓勵(lì)家庭農(nóng)場發(fā)展出臺區(qū)級扶持政策，給予家庭農(nóng)場每畝200元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，意在鼓勵(lì)農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。到2012年，該補(bǔ)貼改為生產(chǎn)管理考核性補(bǔ)貼，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)治理的規(guī)范化和精細(xì)化?？己藘?nèi)容包括糧食高產(chǎn)競賽、秸稈還田、農(nóng)機(jī)直播、新農(nóng)藝新技術(shù)推廣、生產(chǎn)考核等。

影響經(jīng)營者行為的根本原則是收入。按照上海市高度機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，家庭農(nóng)場的純收入是減少的。已經(jīng)有學(xué)者揭示，家庭農(nóng)場經(jīng)營者體面收入的主要部分來源于政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入[21]（pp176-194）。從效率角度來看，這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營顯然是不合理的。而從農(nóng)業(yè)治理的角度，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼非常有效。其邏輯是：當(dāng)政府把經(jīng)營者的主要收益從市場條件下的農(nóng)業(yè)利潤置換為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，則政府就建立了對經(jīng)營者全生產(chǎn)鏈的“監(jiān)管權(quán)”。作為理性的經(jīng)營者，其行為邏輯就是通過服從制度規(guī)范獲得補(bǔ)貼收入維持再生產(chǎn)，而不是從降低生產(chǎn)成本或提高糧食產(chǎn)量角度方式增加收入。基層干部講：“家庭農(nóng)場要效益，我們要的是規(guī)范”，生動(dòng)地概括了這種利益關(guān)聯(lián)性質(zhì)。在豐厚利益的背景下，農(nóng)業(yè)行政干部對經(jīng)營者具有極大的監(jiān)管權(quán)力，經(jīng)營者的地位十分不確定。

（四）小結(jié)

綜上，地方政府通過制度安排和資源輸入，形成了壟斷性的權(quán)力。這種權(quán)力的影響在于家庭農(nóng)場只能從政府和村集體獲得土地及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，且在收益上日益依賴農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼獲得體面收入。因此追求利潤最大化的家庭農(nóng)場必然是一個(gè)被擺布的經(jīng)營者角色，和集體農(nóng)場差別不大[22]（pp132-147）。為了區(qū)別于自由市場上的農(nóng)民，這樣的經(jīng)營者可稱之為嵌入行政體系的“依附農(nóng)”，他們主要職能是進(jìn)行田間管理。這是一種從未有過的特殊農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。這種體制與集體農(nóng)業(yè)有表面的相似性，然而根本的運(yùn)行邏輯不同。依附農(nóng)和集體農(nóng)場一樣均深嵌入農(nóng)業(yè)行政體系，缺乏自主經(jīng)營特征。而在集體農(nóng)業(yè)體制中，在國家治理目標(biāo)下，集體依賴自身完成生產(chǎn)和再生產(chǎn)，自力更生是重要的特征。

四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的問題和出路

上海郊區(qū)以“家庭農(nóng)場”為標(biāo)志，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的主要成效是根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)最大程度地規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成了有效的農(nóng)業(yè)治理。其問題蘊(yùn)含在形成有效治理的農(nóng)業(yè)過度行政化過程中，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)過度依賴政府輸入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效率極大降低，形成了新型的“分利秩序”，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。應(yīng)當(dāng)借鑒同是發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇州地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一次性剝離農(nóng)民和土地關(guān)系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化掃清土地制度障礙。

（一）低效率農(nóng)業(yè)和僵化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制

從家庭農(nóng)場的角度，政府干預(yù)增加他們的收入，是合理的，這是家庭農(nóng)場得以推廣的基礎(chǔ)。松江區(qū)耕種100畝土地的家庭農(nóng)場一年凈收入達(dá)到8萬元。而由于政府投入和包攬了幾乎所有社會化服務(wù)體系，農(nóng)民幾乎不需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。從效率來講，政府干預(yù)下的農(nóng)業(yè)需要大量補(bǔ)貼才能維持再生產(chǎn)，是低效率的。政府干預(yù)增加了兩個(gè)層面的成本：一是土地成本升高。原來市場條件下，外來農(nóng)民只需支付600元/畝地租，在政府干預(yù)下，現(xiàn)在松江區(qū)的畝平地租達(dá)到750元（在其他區(qū)，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼達(dá)到1000元，土地租金普遍達(dá)到1050元），這無疑減少了農(nóng)業(yè)利潤空間。二是勞動(dòng)力成本提高。本地城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會較多，農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)（包括充當(dāng)農(nóng)機(jī)手）有較大的機(jī)會成本，預(yù)期獲得高于城鎮(zhèn)就業(yè)市場的平均工資。政府為了吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)，需要人為維持家庭農(nóng)場主的體面收入，在畝平利潤有限的背景下，只有提高畝平補(bǔ)貼。目前按照畝平補(bǔ)貼700多元的力度，松江家庭農(nóng)場經(jīng)營的14萬畝耕地需要補(bǔ)貼近1個(gè)億，這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度是前所未有的。

這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的社會結(jié)果是形成農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中特殊的“分利秩序”。和一般的工商資本和經(jīng)濟(jì)經(jīng)營攫取農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資源的分利秩序不同[23-24]，這種圍繞農(nóng)業(yè)形成的“分利秩序”的成員不是干部或精英，而是居于社會邊緣的“農(nóng)民”。其成員包括：全部的“土地承包者”、少數(shù)“家庭農(nóng)場經(jīng)營者”和圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的社會化服務(wù)人員三個(gè)階層，他們共同對農(nóng)業(yè)及其附著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益展開了激烈的爭奪。松江區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民激烈爭奪家庭農(nóng)場主資格，迫使村集體采取多種應(yīng)對辦法維護(hù)社會穩(wěn)定，達(dá)到有序分配這種利益的目的，如縮小家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模、縮短租期及采取“抓鬮”方式分配指標(biāo)，家庭農(nóng)場指標(biāo)的分配政治化了。另外家庭農(nóng)場的體面收入是政府規(guī)定出來的，服務(wù)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。同時(shí)土地承包者通過地租機(jī)制轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，要求政府提供更高的補(bǔ)貼，客觀上形成了土地承包者和家庭農(nóng)場經(jīng)營者共同通過依附農(nóng)業(yè)行政體系的“分利秩序”。

（二）出路所在：蘇州市郊農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的出路在于打破上述特殊的“分利秩序”，主要路徑在于調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，放棄過于強(qiáng)調(diào)規(guī)范性價(jià)值的家庭農(nóng)場政策，在對農(nóng)業(yè)進(jìn)行基本治理的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場對農(nóng)業(yè)資源配置的決定性作用。這里引入長三角另一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)城市蘇州的案例。蘇州的成功之處在于在農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)及農(nóng)民市民化的制度機(jī)制建立之后，政府通過創(chuàng)新性的制度安排解除了農(nóng)民和土地的關(guān)系，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化消除了社會和政治的障礙。

蘇州在上世紀(jì)八十年代就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，后來隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)一步擴(kuò)張，成為經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市之一。隨著大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)，蘇州地區(qū)的農(nóng)業(yè)也自然地轉(zhuǎn)向了適度規(guī)模經(jīng)營，政府干預(yù)限于對土地資源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理。筆者與團(tuán)隊(duì)在蘇州郊區(qū)相城區(qū)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在大規(guī)模工業(yè)化和城市化過程中，蘇州的地方政府通過“土地?fù)Q社?！卑艳r(nóng)民逐漸納入國家社會保障體系，農(nóng)民和農(nóng)地脫離了關(guān)系，土地不再是保障農(nóng)民基本生計(jì)來源的“承包經(jīng)營權(quán)”，農(nóng)地全部被收回。在核心開發(fā)區(qū)，集體土地全部被集中到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實(shí)行統(tǒng)一管理經(jīng)營，以便于城市土地的開發(fā)。在遠(yuǎn)郊區(qū)，村集體采用統(tǒng)一發(fā)包的方式經(jīng)營土地，并收取租金。集體將農(nóng)地優(yōu)先發(fā)包給村鎮(zhèn)內(nèi)愿意從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，也可以是外地農(nóng)民，政策沒有絕對的排斥性。地方政府也向種植糧食作物的農(nóng)地所在集體轉(zhuǎn)移財(cái)政補(bǔ)貼，約200元/畝，然而這些補(bǔ)貼是作為集體經(jīng)濟(jì)收入，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施修建及村兩委組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)等等，不再是對土地承包者或?qū)嶋H經(jīng)營者的直接轉(zhuǎn)移。

由此蘇州郊區(qū)比較徹底地解決了農(nóng)民和農(nóng)地的關(guān)系，把農(nóng)地轉(zhuǎn)為純粹的生產(chǎn)資料，農(nóng)地由最有生產(chǎn)能力的經(jīng)營者支配和經(jīng)營，形成了發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。松江區(qū)沒有經(jīng)歷這種農(nóng)地制度改革，土地承包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力依然分散在各個(gè)農(nóng)戶，日益被作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此集體難以為最有效率的經(jīng)營者提供廉價(jià)的土地，這可能是該地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革走向了政府人為集中農(nóng)地路徑的原因。

五、結(jié)語和政策建議

中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在快速推進(jìn)，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同，各地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制也具有巨大的差異。從理論上看，本文是關(guān)于中國農(nóng)業(yè)變遷研究的延續(xù)。從政府對家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程及農(nóng)業(yè)收益空間支配的過程及結(jié)果來看，政府干預(yù)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制可能轉(zhuǎn)換為依附農(nóng)業(yè)。即農(nóng)業(yè)不再是市場分工的有機(jī)構(gòu)成部分，而是自上而下行政體系的一部分。從中央到地方顯示出來的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向來看，這一類農(nóng)業(yè)變遷方式具有類型意義。

松江區(qū)的農(nóng)業(yè)變遷研究還揭示了農(nóng)業(yè)變遷的復(fù)雜性和多元性。源于中國集體土地所有制的優(yōu)越性，發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移到工商業(yè)，農(nóng)地本來是可以作為純粹生產(chǎn)資料使用的。也符合八十年代改革者的設(shè)想，小農(nóng)農(nóng)業(yè)可以通過集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)中介順利轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。最著名的是鄧小平關(guān)于農(nóng)業(yè)“兩個(gè)飛躍”的思想，“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看，要有兩個(gè)飛躍：第一個(gè)飛躍就是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長期堅(jiān)持;第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，這又是一個(gè)很大的前進(jìn)。當(dāng)然，這是一個(gè)很長的過程” [25]（p355）。而從二輪承包以來的農(nóng)地制度改革取向來看，農(nóng)地日益被視為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是集體所有的生產(chǎn)資料[26]（pp126-142）。主導(dǎo)當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策的理論認(rèn)為從農(nóng)民利益出發(fā)，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營建立在個(gè)體農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”基礎(chǔ)上[27]（pp6-13） 。這種制度改革的問題是陷入日本等東亞小農(nóng)國家和地區(qū)的土地細(xì)碎化陷阱[28]（pp64-76），屆時(shí)土地承包者和實(shí)際經(jīng)營者之間關(guān)于農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收益分配的矛盾將制度化，而這在集體土地所有制下可能是不存在的，就如蘇州經(jīng)驗(yàn)所顯示的。

這啟發(fā)決策者反思當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。如果通過一定的制度安排解除農(nóng)民和土地的關(guān)系，把發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)為全國市場的一部分，政府僅僅是按照一些基本的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)和安全管理，那么發(fā)達(dá)地區(qū)就可以高效率地配置農(nóng)業(yè)資源，率先形成中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范地區(qū)。

[注? 釋]

所謂農(nóng)業(yè)治理視角，綜合政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科視角，注重研究農(nóng)業(yè)政策自上而下實(shí)踐的機(jī)制、過程和后果，區(qū)別于從單一學(xué)科出發(fā)的農(nóng)業(yè)變遷和農(nóng)業(yè)政策研究。參見夏柱智：《農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：中國經(jīng)驗(yàn)的闡釋》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。

參見《松江區(qū)農(nóng)委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范家庭農(nóng)場發(fā)展的意見》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2013年第10期。（下面簡稱《意見》）

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