葉 林，楊宇澤，邱夢真

〔中山大學(xué) a.中山大學(xué)中國公共管理研究中心； b.政治與公共事務(wù)管理學(xué)院； c.南方海洋科學(xué)與工程廣東實(shí)驗(yàn)室(珠海)，廣州510275〕

一、引言

隨著我國各地區(qū)域合作共贏意識(shí)的逐漸建立，涌現(xiàn)了大量區(qū)域一體化發(fā)展的城市群和都市圈。區(qū)域戰(zhàn)略不僅意味著區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施的銜接、產(chǎn)業(yè)間的合作，還包含生態(tài)環(huán)境的共建共享。伴隨地區(qū)間的聯(lián)系愈發(fā)密切，以及公共事務(wù)呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化和復(fù)合化的發(fā)展趨勢，公共問題更加外部化和無界化。尋找有效的跨域公共事務(wù)解決方案，探索創(chuàng)新的跨域治理模式尤為重要。因此，研究如何推動(dòng)區(qū)域一體化過程中的機(jī)制體制“軟對接”，做好更深層次的政府間互動(dòng)與緊密合作，學(xué)術(shù)與實(shí)踐意義十分重大。

廣州和佛山作為我國國內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)“同城化”戰(zhàn)略的城市，在跨域治理的問題上十分典型[1]。2009 年 3 月，廣州與佛山簽署《廣州市、佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，并在此框架下形成兩市之間的城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)等四個(gè)對接協(xié)議，簡稱“1+4”框架協(xié)議，廣佛同城化建設(shè)正式啟動(dòng)。2010年，我國首條城際地鐵——廣佛地鐵正式開通，意味著廣佛同城化協(xié)作上升到新的高度。2014年7月，廣佛兩市市長召集了廣佛同城化暨廣佛跨界河涌綜合整治聯(lián)席會(huì)議，部署有關(guān)工作，城際鐵路和環(huán)境保護(hù)成為廣佛合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。廣佛地鐵在2016年年底全線共設(shè)車站22座，2018年12月28日開通運(yùn)營二期后通段，一期和二期成功運(yùn)營，進(jìn)展迅速，治理成果顯著。然而，廣佛跨界水環(huán)境治理于2013年正式提出后，治理效果一直難以達(dá)到預(yù)期，直到2016年年底，廣佛跨界16條河涌中8段仍未消除劣Ⅴ類標(biāo)簽。對比這兩類跨域公共事務(wù)，同樣是廣佛同城化政策下的跨域治理，同樣是上級(jí)政府掛牌督辦、市長聯(lián)席、雙方城市共同參與的治理問題，卻產(chǎn)生了截然不同的治理效果?！翱缬蛑卫淼男Ч麨楹斡袕?qiáng)有弱”的問題，值得深入研究。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)政府間關(guān)系研究

隨著我國區(qū)域化發(fā)展，地方政府間相對獨(dú)立、封閉的狀態(tài)逐漸被打破，彼此的溝通聯(lián)系逐漸加強(qiáng)，政府間關(guān)系對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益重要?？傮w來說，政府間關(guān)系包含各個(gè)層級(jí)政府間的縱向關(guān)系和各個(gè)地區(qū)政府間的橫向關(guān)系。我國在分稅制改革之前，中央對地方的行政決策及執(zhí)行具有高度集中的控制權(quán)。分稅制改革后，中央與地方的關(guān)系具有雙重性：一是仍然保持中央政府對地方政府的控制權(quán)；二是地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面擁有相對獨(dú)立的自主權(quán)后，形成廣為討論的“行政發(fā)包制”，即中央政府將制定好的政策層層發(fā)包給地方政府，通過層層下達(dá)對政策進(jìn)行分解執(zhí)行[2][3]。盡管中央政府在政策制定中仍然具有主導(dǎo)地位，但是具體政策執(zhí)行中地方政府擁有很大自主權(quán)和靈活性[4]。地方政府雖然需要服從上級(jí)政府的行政命令，但在政策執(zhí)行中則出現(xiàn)了變通處理，中央政府有時(shí)會(huì)默認(rèn)或鼓勵(lì)地方政府的非正式制度[5]。

當(dāng)前，學(xué)界對我國區(qū)域發(fā)展中的政府間關(guān)系研究以地市級(jí)政府間的橫向合作為主[6]，著重于地方政府間合作行為和動(dòng)力機(jī)制的探討。橫向政府間關(guān)系主要分為三種類型：競爭、合作與競合。在傳統(tǒng)意義上，地方政府間的合作方式包括城市政府聯(lián)合體、經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地區(qū)政府的聯(lián)合以及跨經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府聯(lián)合等三種形式[7]。我國地方政府間存在既競爭又合作的關(guān)系，地方政府對于利益的追求是影響競合關(guān)系的關(guān)鍵。加強(qiáng)府際合作是當(dāng)代治理變革的趨勢，通過促進(jìn)開放和合作的地方政府，建立協(xié)商談判、財(cái)政補(bǔ)貼、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等多元化制度，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。在此背景下，區(qū)域公共管理在我國應(yīng)運(yùn)而生[9]。

跨域公共事務(wù)的特征決定其治理過程的高復(fù)雜性，涉及多元的政府層級(jí)主體以及橫向和縱向的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制[10]。盡管地方政府對上級(jí)組織的高度依賴是中國行政組織的重要特點(diǎn)[11]，但跨行政區(qū)域和跨政府部門公共事務(wù)不可能單獨(dú)依靠一個(gè)層級(jí)政府或一個(gè)職能部門的力量，而是由許多部門共同承擔(dān)，這些職能部門相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)，形成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)的整體。

(二)跨域公共治理研究

伴隨著我國區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，都市圈和城市群等空間集群逐漸形成，跨域公共問題也日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的治理理論已無法滿足跨區(qū)域公共問題治理的需要。在理論發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求的雙重推動(dòng)下，跨域治理理論得以發(fā)展。在聚焦縱向和橫向政府間關(guān)系的框架下，跨域治理理論作為對區(qū)域治理困境的回應(yīng)和治理理論的擴(kuò)展，兼顧多元主體參與，以期解決區(qū)域管理中的復(fù)雜跨域公共事務(wù)問題。

就跨域的概念而言，其包含不同的維度：一是空間的跨域，區(qū)域作為空間活動(dòng)的載體，按照行政區(qū)劃、管轄范圍與功能等不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，形成行政區(qū)域、政治區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域等，在公共管理研究中，跨域更多的是指行政區(qū)劃界定的行政區(qū)域[12]；二是議題的跨域，指的是公共管理領(lǐng)域涉及多樣性的議題，公共事務(wù)包含不同領(lǐng)域與性質(zhì)的主題[13]；三是組織的跨域，不同的組織主體間的合作伙伴關(guān)系，比如，各個(gè)層級(jí)政府部門之間、公共部門與私營部門或社會(huì)組織之間的協(xié)同與交流[14]。有學(xué)者將跨域治理定義為兩個(gè)或兩個(gè)以上不同的行政區(qū)、部門或團(tuán)體，通過協(xié)同治理、公私合作、社區(qū)參與和契約協(xié)商等方式解決公共事務(wù)和公共問題[15]。

對于跨域治理的研究在很大程度上包含以上的多維度概念?，F(xiàn)有的研究主要指向跨域公共事務(wù)治理中政府間的合作[16]，比如，跨域治理中府際關(guān)系與地方政府間協(xié)調(diào)路徑的研究，通過以某一具體公共事務(wù)的跨域治理分析尋求政府合作的機(jī)制；以及跨域公共事務(wù)治理中協(xié)同治理機(jī)制的研究[17]，強(qiáng)調(diào)多元參與主體之間構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)良好的跨域治理效果；以及跨域治理的問題對策與路徑創(chuàng)新研究等[18]。在我國積極推進(jìn)大型區(qū)域建設(shè)以及走出國門的新背景下，跨域治理擴(kuò)展到跨區(qū)域高鐵建設(shè)，現(xiàn)有研究針對多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制、信息網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制等方面都進(jìn)行了探討[19]。在“絲綢之路”文化帶建設(shè)中，多元主體相互整合、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作聯(lián)動(dòng)的協(xié)同模式和弊端也成為研究熱點(diǎn)[20]。

在這些研究中，跨域治理通常被作為一個(gè)同質(zhì)性的討論話題進(jìn)行統(tǒng)一的、系統(tǒng)性的研究。在跨域治理議題屬性方面的視角較為單一，大多將跨界水環(huán)境及空氣污染治理等環(huán)境類公共議題作為單獨(dú)案例進(jìn)行研究，較少涉及經(jīng)濟(jì)類生產(chǎn)活動(dòng)，對跨域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等研究也偏少，不同公共議題之間的比較研究更為稀少。單個(gè)案例分析的普適性和科學(xué)性都無法全面探析跨域治理效果背后的機(jī)理，對跨域治理過程中政府的動(dòng)機(jī)和行為機(jī)制難以進(jìn)行深入的研究和對比。然而，不同屬性的跨域公共事務(wù)的個(gè)體性特征明顯，在研究中首先需要明確具體的跨域公共問題，才可以對跨域治理過程中參與主體的動(dòng)機(jī)與行為策略形成有針對性的分析[21]。只有從議題對象上進(jìn)行區(qū)分，才可以更加全面地把握政府主體在處理跨域公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)訴求、結(jié)構(gòu)分工與行為策略方面的表現(xiàn)，通過系統(tǒng)的比較，發(fā)現(xiàn)治理效果異同背后的機(jī)理，得出有理論和實(shí)踐意義的結(jié)論。

同時(shí)，目前跨域治理中政府間關(guān)系研究多以橫向地方政府間合作為研究視角，著重于地方政府間合作行為和機(jī)制的探討，較少將縱向政府間關(guān)系納入分析框架中，且地方政府主體對象大部分都停留在地市級(jí)層面，少有將觸角延伸到地方政府職能部門與區(qū)縣級(jí)層面，忽視了政府內(nèi)部各職能部門之間的合作與協(xié)調(diào)問題。因此，需要將縱向政府間關(guān)系更加深入地納入跨域治理中進(jìn)行分析，并將主體對象延伸至政府職能部門與區(qū)、鎮(zhèn)等基層政府的層面，才能更加具體地關(guān)注政府職能部門之間的合作與協(xié)調(diào)問題。

三、分析框架

綜上所述，本研究通過綜合分析跨域治理及其對象的跨域性、主體的多元性、治理的復(fù)雜性等特征，嘗試構(gòu)建有針對性的分析框架，將跨域治理公共議題的屬性納入研究分析中，關(guān)注不同屬性公共議題中的執(zhí)行動(dòng)力、協(xié)調(diào)難度和作用機(jī)制的具體表現(xiàn)和異同。其中，執(zhí)行動(dòng)力指的是在開展正式合作的過程中各級(jí)跨域政府對治理回報(bào)的預(yù)期，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及自身的績效訴求，這是跨域治理模式的出發(fā)點(diǎn)；協(xié)調(diào)難度反映在跨域治理中的主體結(jié)構(gòu)和職責(zé)劃分，這是跨域治理模式的組織基礎(chǔ)；執(zhí)行動(dòng)力和協(xié)調(diào)難度又會(huì)對應(yīng)到不同強(qiáng)度的作用機(jī)制，作用機(jī)制的差異性最終決定了治理效果強(qiáng)弱。通過執(zhí)行動(dòng)力、協(xié)調(diào)難度、作用機(jī)制等三個(gè)維度闡釋跨域治理效果差異背后的機(jī)理與原因，具體分析框架如圖1所示。

圖1 研究分析框架

四、廣佛地鐵建設(shè)與跨界水污染治理的案例對比分析

在上文形成的分析框架基礎(chǔ)上，本研究選取廣佛地鐵與廣佛跨界水污染治理兩個(gè)不同屬性的公共議題，基于2017—2018年間對兩地市相關(guān)部門進(jìn)行的多次調(diào)研，綜合分析相關(guān)政策文件，探求跨域治理中的政府行為及互動(dòng)機(jī)制。

(一)執(zhí)行動(dòng)力：經(jīng)濟(jì)發(fā)展型公共物品vs社會(huì)治理型公共物品

從治理動(dòng)機(jī)來看，廣佛地鐵建設(shè)和跨區(qū)域水污染治理首先體現(xiàn)了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展型公共物品和社會(huì)治理型公共物品的供給中存在的不同動(dòng)機(jī)，這與我國當(dāng)前的發(fā)展重點(diǎn)和政績考核制度息息相關(guān)。

廣佛地鐵建設(shè)具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性公共物品特征。廣佛地鐵既是在珠三角區(qū)域一體化的背景下提出的，也是廣佛同城化的排頭兵工程，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、廣佛兩市經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合有很大作用[22]。廣東省政府依據(jù)珠三角的發(fā)展環(huán)境及發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)城市間軌道交通建設(shè)的政策和規(guī)劃，開啟廣佛地鐵建設(shè)，以期促進(jìn)珠江三角洲區(qū)域間聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。由于廣東省政府出于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，在前期高度重視與大力促進(jìn)廣佛地鐵建設(shè)，廣州市、佛山市政府作為下級(jí)政府需要積極響應(yīng)上級(jí)政府，同時(shí)由于廣佛地鐵帶來的顯著經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，兩市開通地鐵建設(shè)的主動(dòng)性、積極性較高。尤其是佛山市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與城市地位均遜色于省會(huì)城市，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性要大大強(qiáng)于廣州市。因此，佛山市在廣佛地鐵建設(shè)中的主動(dòng)性、積極性明顯更高于廣州市，在項(xiàng)目前期主動(dòng)提出交通銜接與地鐵共建，項(xiàng)目后期則大力推進(jìn)并參與建設(shè)。

跨界水污染治理屬于典型的社會(huì)性公共物品，環(huán)境治理涉及的利益面更廣泛，治理個(gè)體遵循利益最大化的理性行為邏輯?？缃缢廴镜牧鲃?dòng)性、跨域性、負(fù)外部性等多種特征，決定著跨界水污染治理的復(fù)雜性。同時(shí)治理跨界水污染需要進(jìn)行污染企業(yè)拆遷和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，涉及大量的資金補(bǔ)償，存在諸多的利益糾葛。因此，跨界水污染的治理成本巨大，人力、財(cái)力、物力消耗巨大，是一個(gè)長期持久的治理過程?？缃缢廴局卫淼拇罅控?cái)政投入以及短期內(nèi)無法帶來經(jīng)濟(jì)增長，會(huì)增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使得地方政府比較不愿意將財(cái)政投資重心放在污染治理上，其主動(dòng)性、積極性相比于投入地鐵基礎(chǔ)設(shè)施類的經(jīng)濟(jì)性公共物品明顯較弱。另外，跨界水污染治理巨大的投入使得任何單一行政區(qū)都無法獨(dú)立承擔(dān)，也無法單獨(dú)有效地治理跨界水環(huán)境污染問題。單個(gè)地方政府出于理性人的角度，很難主動(dòng)承擔(dān)起治理的責(zé)任，且顧慮本地區(qū)政府花費(fèi)大量人、財(cái)、物投入治理的成果會(huì)被其他地區(qū)輕易地“搭便車”，這種互相推諉與規(guī)避責(zé)任的心理導(dǎo)致跨界水污染治理問題一直是區(qū)域環(huán)境治理的難題。廣佛兩地河流交叉縱橫，涉及的跨界河流數(shù)量眾多，跨界水污染治理更是困難。

從縱向的政府層級(jí)來看，廣東省政府響應(yīng)國家的發(fā)展戰(zhàn)略，提倡本省的綠色發(fā)展，注重區(qū)域水環(huán)境的保護(hù)，督促下級(jí)政府整治水污染問題，發(fā)布了一系列政策文件，包括《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》(2006年)、《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃(2013—2020年)》(2013年)、《廣東省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》(2015年)等。廣佛兩市政府出于廣東省政府的環(huán)境考核壓力，響應(yīng)上級(jí)政策號(hào)召，執(zhí)行上級(jí)政府發(fā)包的政策任務(wù)，但是由于跨界水污染治理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，以及水污染治理投入成本大、經(jīng)濟(jì)收益小，兩個(gè)城市產(chǎn)生了不同的利益訴求與政策動(dòng)機(jī)。廣佛兩市的跨界河流多為上下游的關(guān)系，廣州市作為廣佛跨界河流的下游，容易受到上游水污染的影響，其水污染聯(lián)合治理的需求更大，因此主動(dòng)性相對較強(qiáng)；佛山市水污染治理的迫切性不如廣州市，治理的被動(dòng)性更強(qiáng)。在佛山市，區(qū)級(jí)政府

表1 廣佛地鐵建設(shè)與廣佛跨界水污染治理的執(zhí)行動(dòng)力比較

作為廣佛跨界水污染治理的落實(shí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一方面更偏向于投入能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目，以提升本地的經(jīng)濟(jì)績效考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地方官員的業(yè)績增長和政治晉升；另一方面，水污染治理投入成本巨大，包括人力、財(cái)力、物力等，尤其是區(qū)級(jí)政府需要承擔(dān)污染治理的經(jīng)費(fèi)，耗費(fèi)財(cái)政資金巨大?；鶎诱鲇谧陨砝娴目紤]，治理水污染的主動(dòng)積極性不強(qiáng)，更多的是上級(jí)命令在起作用(見表1)。

(二)協(xié)調(diào)難度：分工明確vs九龍治水

跨域治理由于其對象的跨域性、主體的多元性、治理的復(fù)雜性等特征，不可避免地涉及各個(gè)層級(jí)政府以及政府職能部門之間的縱—橫向關(guān)系。廣佛地鐵作為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具體的項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、投資與運(yùn)營管理等均由地鐵所在市級(jí)政府負(fù)責(zé)[23]，主要涉及兩個(gè)層級(jí)的政府部門：省級(jí)政府與市級(jí)政府。廣東省政府對于城際交通設(shè)施的建設(shè)十分重視，在項(xiàng)目前期出臺(tái)相關(guān)政策促成廣佛地鐵的建設(shè)開工，承擔(dān)決策和敦促的角色。廣佛地鐵的牽頭和統(tǒng)籌由兩市專設(shè)的軌道交通辦公室負(fù)責(zé)，廣州市將相關(guān)辦公室設(shè)立在發(fā)改委，佛山市則設(shè)在國土規(guī)劃局。由于地鐵建設(shè)與運(yùn)營的專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，且?guī)в袪I利性特征，一般專門由所在地區(qū)的地鐵公司負(fù)責(zé)。作為中國第一個(gè)跨市地鐵，考慮到廣州地鐵公司在地鐵建設(shè)上技術(shù)專業(yè)度高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富，因此廣佛兩地委托廣州地鐵公司主要負(fù)責(zé)廣佛地鐵的建設(shè)與運(yùn)營，同時(shí)政府按照運(yùn)營的比例予以財(cái)政補(bǔ)貼(1)訪談資料：20180210。廣佛地鐵建設(shè)涉及的政府層級(jí)與政府職能部門較少，參與主體結(jié)構(gòu)簡單，各個(gè)主體間職責(zé)劃分合理，角色分工清晰明確，無論縱橫向地方政府間合作，還是政府內(nèi)部職能部門間合作協(xié)調(diào)，都比較順暢，很少出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。

廣佛跨界水污染治理涉及的政府部門更加多元，主要有省級(jí)政府、市級(jí)政府、區(qū)級(jí)政府等三個(gè)層級(jí)。廣佛跨界水污染治理具有跨域性、復(fù)雜性、外部性等特征，治理難度極大。具體而言，廣佛跨界河流涉及污水處理廠、污水管網(wǎng)、河涌整治、畜禽養(yǎng)殖、截污清淤、一河一策等多種管理措施，工作量大、牽扯關(guān)系多、資金需求也很高。例如，僅僅佛山市三水區(qū)的畜禽養(yǎng)殖清理賠償就需要政府逐戶交涉，流程煩瑣且賠償額巨大，更不必說諸如污水管網(wǎng)等一系列問題，更加劇了整個(gè)跨界河流治理的困難(2)訪談資料：20180308。正因?yàn)槿绱?，在水污染治理過程中不可能單獨(dú)由一個(gè)政府主體負(fù)責(zé)，而是需要多個(gè)層級(jí)與諸多政府職能部門共同承擔(dān)具體工作，因此牽扯的政府部門層級(jí)多，數(shù)量繁雜。省級(jí)政府負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策與督辦考核；市級(jí)政府依據(jù)上級(jí)政府的政策偏向制定相應(yīng)的實(shí)施措施與具體標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)級(jí)政府需要負(fù)責(zé)水污染治理的落實(shí)執(zhí)行。政府工作一般由職能部門負(fù)責(zé)，眾多政府職能部門的職責(zé)劃分不可能完全割裂，存在互相滲透的情況，容易導(dǎo)致各個(gè)主體間的角色分工不夠明晰。

廣州市參與廣佛跨界水污染治理的政府職能部門包括發(fā)改委、環(huán)保局、水務(wù)局、城管局、農(nóng)業(yè)局、工信委等。發(fā)改委主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體規(guī)劃的制定、項(xiàng)目審批立項(xiàng)以及協(xié)調(diào)部門間的對接等；水務(wù)局是牽頭部門，具體負(fù)責(zé)落實(shí)跨界水污染治理的16條河涌的111個(gè)項(xiàng)目，制訂項(xiàng)目的工作計(jì)劃和建設(shè)方案；環(huán)保局作為市級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)水環(huán)境保護(hù)和水污染防治，也需要承擔(dān)水污染治理的工作，一方面制訂水務(wù)局執(zhí)行項(xiàng)目的配套方案，另一方面，要定期考核跨界河涌的水質(zhì)情況并公布，扮演著決策監(jiān)督的角色；農(nóng)業(yè)局、城管委、工信委則協(xié)助治理，完成職責(zé)內(nèi)有關(guān)水污染治理的工作。佛山市的市級(jí)政府職能部門相對更模糊，佛山市發(fā)改局和廣州市發(fā)改委的職責(zé)類似，都是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用；水務(wù)局和環(huán)保局的角色分工不明晰，總體上由環(huán)保局牽頭負(fù)責(zé)水污染治理，但水務(wù)局也承擔(dān)很大一部分工作，二者的職責(zé)交叉混雜，并沒有明顯的定位。這也導(dǎo)致在跨界河流治理的過程中容易出現(xiàn)兩地部門合作對接的困難。如在河涌治理上，廣州市由水務(wù)局主管，佛山市由環(huán)保局主管。由于政府部門職能分工不同，不同部門負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容不同，因此二者并非對等關(guān)系。此外，在廣州市是市直部門如市水務(wù)局的職責(zé)更重，但是在佛山市則是區(qū)級(jí)政府如南海區(qū)和順德區(qū)的治理職責(zé)更重，大量工作主要由區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)，因此會(huì)出現(xiàn)佛山市南海區(qū)的環(huán)保局對接廣州市水務(wù)局的情況(3)訪談資料：20170907。

跨域公共事務(wù)治理中主體結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度包括政府層級(jí)的數(shù)量、政府職能部門的規(guī)模以及政府主體職責(zé)的劃分，這些因素共同決定了治理中的協(xié)調(diào)難度高低[24]。由前文分析可知，廣佛地鐵與廣佛跨界水污染治理中的主體結(jié)構(gòu)、職責(zé)劃分存在諸多差異，其治理的協(xié)調(diào)難度也有所區(qū)別，廣佛地鐵層級(jí)結(jié)構(gòu)簡單，參與的政府職能部門規(guī)模較小且職責(zé)劃分明確、權(quán)責(zé)清晰，因此在跨域治理過程中的政府部門的避責(zé)空間小，協(xié)調(diào)難度低；廣佛跨界水污染治理層級(jí)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，參與的政府職能部門規(guī)模較大且職責(zé)劃分模糊、職能交叉，因此在跨域治理過程中的政府部門的避責(zé)空間較大，協(xié)調(diào)難度高(見表2)。

表2 廣佛地鐵建設(shè)與廣佛跨界水污染治理的協(xié)調(diào)難度比較

(三)作用機(jī)制：橫縱雙強(qiáng) vs橫縱皆弱

跨域治理的有效運(yùn)行需要系統(tǒng)的機(jī)制設(shè)計(jì)予以保障，對政府間橫向和縱向兩種作用機(jī)制進(jìn)行整合，以及對其背后所包含的科層、契約和網(wǎng)絡(luò)等三種元機(jī)制進(jìn)行整合，以回應(yīng)跨域治理中的具體問題[10]。從縱向權(quán)力作用機(jī)制角度分析，廣東省政府對廣佛地鐵與廣佛跨界水污染治理的重視程度與作用力度差異性并不明顯。在廣佛地鐵建設(shè)中，廣東省前期作用較為明顯，有效行使上級(jí)政府的權(quán)力和權(quán)威，自上而下地將政策任務(wù)發(fā)包給廣佛兩市政府，并通過政策制定、行政命令、正式流程等形式發(fā)揮作用，但是中后期剝離廣佛地鐵建設(shè)項(xiàng)目，作用微弱。在廣佛跨界水污染治理中，廣東省政府的掛牌督辦促使廣佛兩市重視跨界河流環(huán)境問題，掛牌兩年后摘牌做常規(guī)項(xiàng)目處理，更多的是扮演監(jiān)督考核的角色。廣佛地鐵建設(shè)由于涉及的層級(jí)政府主要是兩層，縱向政府間關(guān)系即是廣東省政府與廣佛兩市政府的關(guān)系；縱向?qū)用嬷簧婕笆〖?jí)政府對市級(jí)政府的權(quán)力作用機(jī)制。廣佛跨界水污染治理則涉及省、市和區(qū)等三個(gè)層級(jí)的政府，區(qū)級(jí)政府在水污染治理中擔(dān)任實(shí)施落地執(zhí)行的職責(zé)。廣佛地鐵建設(shè)滿足地方政府的利益需求，因此地方政府的執(zhí)行動(dòng)力強(qiáng)，積極主動(dòng)開展治理；廣佛跨界水污染治理不僅短期內(nèi)不能給地方政府帶來經(jīng)濟(jì)增長，還會(huì)耗費(fèi)巨大的治理成本，下級(jí)政府更多是因?yàn)樯霞?jí)政府施加的政策壓力與水質(zhì)績效考核壓力而被動(dòng)開展工作。

從橫向作用機(jī)制的角度分析，在廣佛地鐵建設(shè)中，廣佛兩市政府在廣佛同城化的組織機(jī)構(gòu)大框架下，就廣佛地鐵建設(shè)聯(lián)合制定了一系列政策協(xié)議，確定了項(xiàng)目的合作機(jī)制與建設(shè)規(guī)劃，發(fā)揮了聯(lián)席會(huì)議的宏觀戰(zhàn)略決策作用。交通專責(zé)小組則負(fù)責(zé)廣佛地鐵建設(shè)相關(guān)事宜的協(xié)調(diào)與推進(jìn)。兩市政府部門聯(lián)系日益密切和常態(tài)化，日常工作可以不用通過固定官方的組織機(jī)構(gòu)而只根據(jù)工作內(nèi)容的需要直接對接。在運(yùn)營管理機(jī)制方面，廣佛地鐵采用橫向的管理模式，由廣州地鐵公司和佛山地鐵公司分別代表廣州市政府和佛山市政府共同成立廣佛公司，介于廣州市地鐵建設(shè)及管理經(jīng)驗(yàn)較為成熟，廣佛地鐵線路由廣佛地鐵委托廣州地鐵進(jìn)行全面運(yùn)營與管理；在利益共享機(jī)制方面，廣佛地鐵的運(yùn)營收入和票價(jià)收入按照兩市投資股權(quán)比例、廣佛屬地路段收益等方式核算?？梢钥闯?，廣佛地鐵建設(shè)中廣佛兩市的橫向合作機(jī)制健全，溝通協(xié)調(diào)渠道順暢，橫向機(jī)制發(fā)揮著不可忽視的重要作用。

在廣佛跨界水污染治理中，從橫向的兩市地方政府行為來看，共同利益是合作達(dá)成的基礎(chǔ)，跨界水污染治理無法滿足兩市經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)訴求；相反，還需要投入大量人、財(cái)、物等成本。在這種情形下，省級(jí)政府的掛牌督辦促使兩地開展合作治理，通過制定、發(fā)布政策文件以及達(dá)成合作協(xié)議等正式的權(quán)威方式形成對職能部門與下級(jí)政府的行為約束力。廣佛跨界水污染治理的落地執(zhí)行離不開區(qū)鎮(zhèn)層級(jí)政府，但是就廣佛跨界合作溝通的渠道和組織機(jī)構(gòu)而言，多集中在地市層級(jí)，一般是由市長聯(lián)席會(huì)議、專責(zé)小組等市級(jí)政府間的合作機(jī)制間接協(xié)商溝通，區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府缺乏直接進(jìn)行水平合作的平臺(tái)。在傳統(tǒng)上，廣州市采取的是“強(qiáng)市+弱區(qū)鎮(zhèn)”的行政管理模式，公共事務(wù)由市政府進(jìn)行審批和決策；佛山市實(shí)施的則是“弱市+強(qiáng)區(qū)鎮(zhèn)”的行政管理模式，區(qū)鎮(zhèn)級(jí)政府擁有較多的自主權(quán)與決策權(quán)。在跨界河流治理中，佛山市水環(huán)境整治工程均由區(qū)鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)責(zé)具體管理和資金籌措，市政府并不提供資金支持，因此佛山河流治理的實(shí)際主體是區(qū)水務(wù)局和鎮(zhèn)水利所，尤其是鎮(zhèn)水利所發(fā)揮著主要作用(4)訪談資料：20180308。廣佛跨界水污染治理中佛山的區(qū)鎮(zhèn)級(jí)政府更傾向于直接與廣州市相應(yīng)層級(jí)的政府部門水平對接，建立跨界相同層級(jí)政府合作的平臺(tái)，而非通過地市級(jí)政府進(jìn)行非水平的合作。

綜合前文分析，一方面，在廣佛跨界水污染治理中，各個(gè)政府部門的職責(zé)分工存在部門職能交叉的現(xiàn)象；另一方面，兩市水污染治理的對口職能部門層級(jí)不對等。職能配置的不合理、職責(zé)劃分的不明晰以及職能交叉現(xiàn)象導(dǎo)致廣佛跨界水污染治理協(xié)調(diào)難度大，政府部門之間避責(zé)空間大，運(yùn)行渠道阻塞不暢，無疑增加了許多工作協(xié)調(diào)任務(wù)，影響水污染治理工作的順暢進(jìn)行。

此外，在財(cái)政出資方面，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿瑖裔槍绲貐^(qū)、跨流域補(bǔ)償制定了專門政策文件，明確跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償是解決跨區(qū)域主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的利益補(bǔ)償與分配的重要機(jī)制。廣佛兩市之間雖然在《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃(2010—2020年)》提出建立跨界斷面水質(zhì)管理的補(bǔ)償與賠償政策的原則，但由于廣佛兩市要依據(jù)屬地財(cái)政原則，按照跨界河涌污染所處的區(qū)域?qū)俚爻鲑Y治理，很難設(shè)立單獨(dú)的橫向生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目資金，跨界河流的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成。并且水污染治理類環(huán)境治理項(xiàng)目很難量化收益，廣佛兩市作為平級(jí)政府，互相之間的行政與財(cái)政約束力較弱，難以建立監(jiān)督、考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制(見表3)。

表3 廣佛地鐵建設(shè)與廣佛跨界水污染治理的治理模式比較

五、總結(jié)與討論

本研究試圖解答跨域治理效果強(qiáng)弱差異背后的機(jī)制問題。廣佛地鐵與跨界水污染治理作為兩種不同屬性的公共議題，同樣是在廣佛同城化合作背景下卻產(chǎn)生了不一樣的跨域治理效果，將省級(jí)、市級(jí)和區(qū)鎮(zhèn)級(jí)政府納入研究主體，立足于橫向政府間合作的視角，在明確跨域公共事務(wù)議題屬性的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建執(zhí)行動(dòng)力、協(xié)調(diào)難度和作用機(jī)制等三個(gè)維度的分析框架展開案例對比研究，剖析兩個(gè)案例的治理效果異同及其原因，結(jié)論如表4所示。

表4 廣佛地鐵建設(shè)與廣佛跨界水污染治理的比較總結(jié)

可以發(fā)現(xiàn)，跨域治理中的議題屬性、執(zhí)行動(dòng)力、協(xié)調(diào)難度、作用機(jī)制存在的差異以及背后的機(jī)理，是導(dǎo)致跨域治理的效果存在強(qiáng)弱之分的主要原因。

第一，議題屬性是影響跨域治理效果的本質(zhì)原因，是研究跨域治理的基礎(chǔ)前提。議題屬性作為治理的基礎(chǔ)前提，影響政府在跨域治理中的動(dòng)機(jī)訴求，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)行動(dòng)力的差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展性的公共議題能夠拉動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府對短期內(nèi)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)性公共物品的積極性與熱情度較高，更愿意將財(cái)政資金投向交通基礎(chǔ)設(shè)施等能夠帶來巨大收益的項(xiàng)目，針對這類公共議題展開跨域治理合作的主動(dòng)性、積極性較高；相反，水污染治理屬于社會(huì)治理性的公共議題，治理成本巨大，地方政府難以主動(dòng)開展這類成本大、收益慢環(huán)保項(xiàng)目的跨域治理，進(jìn)而可能導(dǎo)致“搭便車”和“公地悲劇”的情況發(fā)生。因此，在跨域治理研究中將議題屬性納入分析框架至關(guān)重要，是研究的基礎(chǔ)前提條件，對于后續(xù)具體分析政府的動(dòng)機(jī)及行為表現(xiàn)的意義重大。

第二，不同屬性跨域公共議題治理中各個(gè)層級(jí)政府與部門的動(dòng)機(jī)訴求不同，導(dǎo)致其執(zhí)行動(dòng)力的差異，進(jìn)而影響跨域治理的正式達(dá)成與治理進(jìn)程。在跨域治理中，上級(jí)政府一般是決策監(jiān)督者，依據(jù)地區(qū)發(fā)展情況與戰(zhàn)略規(guī)劃制定政策目標(biāo)并將任務(wù)指標(biāo)發(fā)包給下級(jí)政府，希望下級(jí)政府遵循上級(jí)政府的權(quán)威和行政命令完成相應(yīng)的政策目標(biāo)。下級(jí)政府作為政策執(zhí)行者，一方面需要保持政治正確與行政服從，另一方面，對于能夠帶來經(jīng)濟(jì)效益和政績的跨域公共事務(wù)積極執(zhí)行，而對于具有顯著“外部性”效應(yīng)和需要巨大治理成本投入的跨域公共事務(wù)會(huì)出現(xiàn)消極應(yīng)對。各個(gè)政府主體出于自身利益的追求具有差異化的動(dòng)機(jī)訴求，影響了其執(zhí)行動(dòng)力的強(qiáng)弱程度。而政府主體的執(zhí)行動(dòng)力影響著跨域治理的正式達(dá)成與治理進(jìn)程，如果治理主體在目標(biāo)訴求上未能達(dá)成一致，其政策執(zhí)行的積極性大打折扣，無法迅速展開治理合作，治理進(jìn)程也因此受影響。

第三，跨域公共事務(wù)治理中主體結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度，包括政府層級(jí)的數(shù)量、政府職能部門的規(guī)模以及政府主體職責(zé)劃分，決定了其治理過程的協(xié)調(diào)難度，協(xié)調(diào)難度則影響跨域治理進(jìn)展的順暢程度?？缬蛑卫碇械恼黧w包括不同層級(jí)的政府、不同地方的政府以及不同的政府職能部門等。由于議題屬性與項(xiàng)目實(shí)施制度的差異，其參與主體規(guī)模和結(jié)構(gòu)各不相同。政府主體規(guī)模越小、結(jié)構(gòu)越簡單的跨域治理，縱向上政府主體的層級(jí)越少，在橫向上牽扯的地方政府及政府職能部門的關(guān)系越簡單明了，在公共事務(wù)治理上的角色分工上職責(zé)更加清晰明確，減少了職能交叉重疊的可能性，避免互相推諉、各自為政的“碎片化”治理發(fā)生。

第四，縱向—橫向權(quán)力作用機(jī)制的強(qiáng)弱程度也將影響跨域治理的效果。較強(qiáng)的縱向機(jī)制意味著自上而下的權(quán)威與行政命令在發(fā)揮作用，較強(qiáng)的橫向機(jī)制代表著同層級(jí)政府、職能部門在平等信任的基礎(chǔ)上，通過良好的溝通交流與合作協(xié)同實(shí)現(xiàn)跨域公共事務(wù)治理。較弱的縱向—橫向機(jī)制的跨域治理類型，在縱向上缺乏上級(jí)政府的重視和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在橫向上缺乏協(xié)同治理的理念和溝通互動(dòng)的機(jī)制，呈現(xiàn)各自為政的“碎片化”弱治理狀態(tài)，跨域公共事務(wù)治理的效果也就不盡如人意?？v向機(jī)制作為自上而下的權(quán)威作用機(jī)制，下級(jí)政府具有一定自主權(quán)以及 “討價(jià)還價(jià)”的空間，如果橫向政府間不積極參與治理，縱向機(jī)制的作用也會(huì)因此削弱。在縱向機(jī)制與橫向機(jī)制雙向增強(qiáng)的情況下，跨域治理模式能夠有效地執(zhí)行并整合政府部門資源進(jìn)行集體行動(dòng)，形成不同政府主體之間的良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享和信息交流，通過跨域治理的合力，達(dá)到良好的治理效果。

基于以上結(jié)論，跨域治理需要在明確議題屬性、強(qiáng)化執(zhí)行動(dòng)力、降低協(xié)調(diào)難度及理順作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建針對不同類型跨域事務(wù)的有效治理模式，推進(jìn)我國城市群的健康發(fā)展和城鎮(zhèn)化的治理轉(zhuǎn)型。