索龍

一、導(dǎo)論

（一）選題背景

黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵舉措和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障，對(duì)于全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)貧困人口和貧困地區(qū)同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)具有重要意義。產(chǎn)業(yè)扶貧是指以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程，是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困農(nóng)戶收入的有效途徑，是扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)。2016年11月23日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》，通知明確指出農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧是產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧的重要內(nèi)容。未來要打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、穩(wěn)定脫貧，根本之策要靠產(chǎn)業(yè)。對(duì)于那些自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，貧困程度深的地方，扶持壯大一批帶動(dòng)能力強(qiáng)的特色扶貧產(chǎn)業(yè)，才能夠真正讓貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

（二）選題意義

產(chǎn)業(yè)扶貧既是促進(jìn)貧困人口較快增收達(dá)標(biāo)的有效途徑，也是鞏固長期脫貧成果的根本舉措。2016年10月17日，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，由國務(wù)院國資委牽頭，財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦參與組建了中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金（下稱央企扶貧基金），基金采用股權(quán)投資、債權(quán)投資、設(shè)立子基金等投資方式，投資貧困地區(qū)的地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與央企、大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、上市公司、地方投資公司的合作，共同加大對(duì)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)投資，重點(diǎn)投向十四個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索產(chǎn)業(yè)投資與精準(zhǔn)扶貧的有效結(jié)合，培育有競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)。

央企扶貧基金子基金作為政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的重要組成部分，是各地政府促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。對(duì)于一些貧困地區(qū)，帶有顯著扶貧性質(zhì)的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠立足貧困地區(qū)資源稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，有效提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。探索政府產(chǎn)業(yè)投資基金與產(chǎn)業(yè)扶貧新路，緊緊圍繞國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略、聚合國有企業(yè)優(yōu)勢(shì)、廣泛吸引社會(huì)資本，能夠不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)的造血功能和內(nèi)生動(dòng)力。

二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作模式

根據(jù)法律主體一般主要分為三種，分別為公司制、有限合伙和契約制（即信托）形式。實(shí)際操作中主要采用的是有限合伙形式：國有資產(chǎn)管理部門和基金管理公司做GP，引入其他資本做LP。政府平臺(tái)一般做劣后，基金管理公司做中間。從基金的結(jié)構(gòu)和目的方面又可以分為：

（一）母基金+子基金的模式

母基金層面，很多地方的政府引導(dǎo)基金要求禁止財(cái)政資金作為劣后級(jí)，因此采用平行投資的架構(gòu)，吸引大型金融機(jī)構(gòu)參與，放大杠桿優(yōu)勢(shì)。母基金類似于FOF，投資決策重點(diǎn)在于優(yōu)選PE機(jī)構(gòu)作為子基金管理人，再撬動(dòng)一層杠桿，借助各管理人的投資特點(diǎn)，通過子基金真正投向標(biāo)的企業(yè)。

（二）專項(xiàng)基金模式

由財(cái)政資金聯(lián)合行業(yè)龍頭、金融機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)資本共同設(shè)立、單層基金架構(gòu)，重點(diǎn)支持特定行業(yè)或特定類型企業(yè)。這種單層有限合伙形式的模式較為多見。對(duì)于財(cái)政來說，此類基金不在于牟利，而在于扶持產(chǎn)業(yè)，所以在基金退出后，財(cái)政一般會(huì)把30%-50%的收益讓渡給其他社會(huì)資本方，從而增強(qiáng)社會(huì)資本的吸引力。

（三）國企牽頭類

一般會(huì)有兩家上市公司或者國企作為基石投資人，認(rèn)繳20%以上，有些政府也會(huì)要求認(rèn)繳在40%以上，政府一般出資在20%以上，剩余部分以面向社會(huì)募集資金。管理費(fèi)每年2%，管理人后端業(yè)績提成20%，其余80%LP按照出資比例進(jìn)行分配。一般投資期限5-10年。大部分當(dāng)?shù)卣紩?huì)要求此基金投資本地的企業(yè)在60%以上或80%以上。最為常見是設(shè)定優(yōu)先劣后級(jí)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，杠桿比例2：1到4：1不等，甚至更高。金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購優(yōu)先級(jí)，國企或指定主體出資認(rèn)購劣后級(jí)，為優(yōu)先級(jí)資金提供一部分安全墊

三、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金與產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題

雖然政府產(chǎn)業(yè)基金在產(chǎn)業(yè)扶貧方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，但目前產(chǎn)業(yè)基金在發(fā)展上，還存在一定的問題，具體如下：

（一）貧困地區(qū)缺少發(fā)展產(chǎn)業(yè)的思路和規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目層次不高。

政府產(chǎn)業(yè)扶貧基金設(shè)立規(guī)模大部分基于政府意愿和財(cái)政出資能力，對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目儲(chǔ)備不能充分重視?；鹪O(shè)立初期對(duì)于項(xiàng)目規(guī)模、投資地域、投資方向做出了諸多限制，而地方中小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀如果達(dá)不到投資相關(guān)要求，必然導(dǎo)致資金結(jié)余。

（二）扶貧基金績效考核機(jī)制滯后，制約產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金健康運(yùn)行

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金中各級(jí)財(cái)政出資人對(duì)于資金的安全性極為重視，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。因此導(dǎo)致管理人投資趨于保守。然而在實(shí)際操作中，受貧困區(qū)域人才、科技、金融等方面發(fā)展的影響，部分中小企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，而新項(xiàng)目存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致基金資金不敢投入，部分基金投資進(jìn)度較為緩慢，未能夠充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶持性質(zhì)。

四、促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金加快扶持產(chǎn)業(yè)脫貧的政策建議

為促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧更好的結(jié)合，對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展提出以下建議和意見：

（一）明確基金整體運(yùn)作方案，完善運(yùn)營機(jī)制

以先進(jìn)地區(qū)的已有經(jīng)驗(yàn)為參考，以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為依據(jù)，通過一定的實(shí)踐探索，逐步形成產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立方案，并建立完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。主要包括基金組織形式的選擇、基金規(guī)模、經(jīng)營期限、基金募集對(duì)象、基金管理團(tuán)隊(duì)的選擇、基金投資方向、基金運(yùn)作模式、權(quán)力利益分配、基金退出方案等。

（二）統(tǒng)籌基金協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

一是協(xié)調(diào)產(chǎn)融協(xié)同發(fā)展。利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，通過投融資業(yè)務(wù)來加快貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源整合，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，同時(shí)，提升區(qū)域核心商貿(mào)區(qū)的資本承載力和產(chǎn)業(yè)承載力，通過基金加快形成資本集聚，推動(dòng)總部經(jīng)濟(jì)、企業(yè)研發(fā)中心、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的跨越發(fā)展。二是協(xié)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。推動(dòng)區(qū)域土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資本市場(chǎng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從資本端拉動(dòng)供給側(cè)要素的有效配置，形成實(shí)業(yè)、信息、金融的深度融合，提升平臺(tái)建設(shè)發(fā)展品質(zhì)。

（三）深化投融資體系改革，提高財(cái)政資金使用效益

設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金是投融資體系改革的一項(xiàng)重要舉措?；鸬倪\(yùn)行，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，對(duì)社會(huì)資本不做最低投資回報(bào)承諾，在創(chuàng)業(yè)企業(yè)成熟后，通過上市、股權(quán)收購等方式退出。因此，政府投資引導(dǎo)基金不僅要求收回本金，而且和投資企業(yè)的其他股份一樣，取得股息和紅利。與項(xiàng)目補(bǔ)助等傳統(tǒng)投入方式比較，引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金分配管理從直接到間接、分散到集中、無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變，提高了財(cái)政資金使用效益。