高軒 張洪榮

摘要：飛地經(jīng)濟(jì)作為我國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興產(chǎn)物，是創(chuàng)新區(qū)域合作模式、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。由于沒有先例可循，如何突破行政區(qū)域界限，打造成熟飛地治理樣板，優(yōu)化飛地法治環(huán)境，成為目前促進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大障礙。改革應(yīng)當(dāng)依法展開和進(jìn)行，立法則應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)改革的需要。我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步釋放地方立法權(quán)限，通過加強(qiáng)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法制保障，讓飛地經(jīng)濟(jì)在法治的軌道上運(yùn)行，推進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：深汕特別合作區(qū);飛地經(jīng)濟(jì);地方立法權(quán);飛地立法

中圖分類號(hào)：D921? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2020）03-0116-06

一、問題的提出

為了方便統(tǒng)治與管理，將獨(dú)立的主權(quán)國家劃分為若干行政區(qū)域，是世界各國的普遍做法。我國自秦朝建立郡縣制起，以后的歷朝歷代都沿用了類似于郡縣制的行政區(qū)劃制度，并在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。新中國成立后我國也建立了行政區(qū)劃制度，并一直延續(xù)至今。在經(jīng)濟(jì)與信息欠發(fā)達(dá)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，剛性地要求以行政區(qū)域?yàn)閱挝话l(fā)展行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)，由地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理，“建立畫地為牢的內(nèi)部流通王國”①，對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定具有一定的積極意義。然而，人為切割市場(chǎng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念相悖，不但容易造成地方本位主義盛行，加劇行政區(qū)之間的矛盾，而且會(huì)拉大區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)差距，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展不平衡問題日益成為制約我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的突出短板?！皡^(qū)域問題直接影響一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展和整體競(jìng)爭力，世界各國對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策都給予高度重視。”② 如何攻克區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題，已然成為黨和國家正在關(guān)注并迫切需要解決的突出問題。近年來，我國部分地區(qū)打破行政區(qū)劃限制，創(chuàng)新跨區(qū)域合作模式，發(fā)展以一方讓渡經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)和雙方共同分享合作收益為特征的“飛地經(jīng)濟(jì)”③，取得了積極成效。其中，以廣東、江蘇為典型代表。兩省在試驗(yàn)飛地經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了顯著成績，建立了不少成功的飛地經(jīng)濟(jì)樣板，如廣東深汕特別合作區(qū)、廣東順德清遠(yuǎn)（英德）工業(yè)園、江蘇蘇南與蘇北共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，等等。

一直以來，黨和國家高度重視飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并給予了大力支持，鼓勵(lì)地方大膽創(chuàng)新。2017年5月，國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，旨在掃清障礙，促進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展、規(guī)范運(yùn)作;2019年2月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出：“深化區(qū)域合作，有序發(fā)展‘飛地經(jīng)濟(jì)”;2019年8月9日，中共中央、國務(wù)院又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》，提出：“創(chuàng)新完善、探索推廣深汕特別合作區(qū)管理體制機(jī)制”。在一系列積極政策的鼓舞下，全國各地正在涌現(xiàn)出愈來愈多的飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，并漸成規(guī)模。

然而，飛地經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了一系列治理難題。飛地經(jīng)濟(jì)在我國屬于新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興產(chǎn)物，普遍缺乏完善的配套制度。如何有效治理經(jīng)濟(jì)飛地④，成為推動(dòng)飛地經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)作的必然命題。立法是國家治理最重要的手段之一?？墒?，非接壤式的跨行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展在我國主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)合作或扶貧協(xié)作，針對(duì)經(jīng)濟(jì)飛地的專項(xiàng)立法幾乎空白，實(shí)踐中也沒有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，大部分經(jīng)濟(jì)飛地或是由政府出臺(tái)規(guī)范性文件調(diào)整，或是由政府間達(dá)成行政協(xié)議加以規(guī)范，但這些方式已經(jīng)無法滿足飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文選取深汕特別合作區(qū)為研究對(duì)象，從立法學(xué)視角，深入分析當(dāng)前我國“飛地立法”中遇到的困境，并試圖提出具有針對(duì)性的建議，為飛地治理尋找出路，推動(dòng)我國飛地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、飛地立法的必要性分析

飛地經(jīng)濟(jì)在我國已成事實(shí)，并且發(fā)展勢(shì)頭良好，我們不能因?yàn)槠渫黄飘?dāng)前的體制機(jī)制則以教條主義的觀念磨滅其存在的合理性，應(yīng)該主動(dòng)推動(dòng)飛地立法建設(shè)，保障其發(fā)展有法可依，在法治軌道上運(yùn)行。

（一）彌補(bǔ)中央立法不足

我國是單一制國家，維護(hù)法制統(tǒng)一是立法體制必須始終堅(jiān)持的原則。然而，我國又疆域遼闊，人口眾多，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面發(fā)展極不平衡，如果法律“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應(yīng)千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義，實(shí)踐證明不行?！雹?而且無論中央立法多么完備，也無論其考慮得如何周全，“中央立法要想做到全面妥善回應(yīng)各個(gè)地方的不同需求，幾近神話。”⑥ 中央立法主要是解決涉及國家整體利益或者關(guān)乎公民基本權(quán)利的全局性、根本性和整體性等問題，地方立法則是反映本地方的特殊性，解決涉及本地方公共事務(wù)管理與服務(wù)或者關(guān)系本行政區(qū)域內(nèi)群體利益的問題。“中央和地方立法權(quán)力的配置實(shí)際上是在法制統(tǒng)一的原則下分工合作?！雹?對(duì)于不關(guān)乎原則性的問題，交給地方在不抵觸上位法的前提下根據(jù)自身實(shí)際立法調(diào)整，不僅能夠充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性，解決地方突出的而中央沒有解決或者不宜解決的問題，為中央立法積累經(jīng)驗(yàn);而且通過創(chuàng)新立法體制與立法機(jī)制，以其較強(qiáng)的針對(duì)性與可操作性突破阻礙先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，可以促進(jìn)地方發(fā)展。

飛地經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐的創(chuàng)新，目前仍處于試驗(yàn)階段，尚未在全國普遍推廣，由經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)的社會(huì)、生態(tài)等一系列問題屬于地方可以通過立法予以規(guī)范和解決的，暫時(shí)不宜由中央統(tǒng)一立法調(diào)整。況且，各地發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)并非采取統(tǒng)一的模式，如果由中央統(tǒng)一立法調(diào)整，不但在實(shí)踐上難以操作，而且可能因?yàn)橹醒虢y(tǒng)一立法而遏制地方創(chuàng)新，僵化飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終不利于區(qū)域發(fā)展。由于地方立法機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)，在不觸犯《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)外，可以適時(shí)立法，彌補(bǔ)中央立法不足，推動(dòng)飛地治理法治化。

（二）推動(dòng)飛地法治進(jìn)步

第一，從效力上看，制定政府規(guī)章屬于立法活動(dòng)，政府規(guī)章效力高于行政規(guī)范性文件。政府規(guī)章可以和國務(wù)院部門規(guī)章不一致，但行政規(guī)范性文件內(nèi)容不得與規(guī)章相抵觸;第二，從內(nèi)容上看，《立法法》第82條第2款規(guī)定地方政府規(guī)章的內(nèi)容既包括為執(zhí)行法律法規(guī)需要而制定的執(zhí)行性規(guī)范，也包括為加強(qiáng)地方事務(wù)管理而制定的創(chuàng)設(shè)性規(guī)范;行政規(guī)范性文件則僅可對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充;第三，從權(quán)限上看，政府規(guī)章的權(quán)限更廣。比如，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定規(guī)章具有警告、一定數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)，還規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以通過規(guī)章委托符合法定條件的組織實(shí)施行政處罰，但行政規(guī)范性文件沒有這些權(quán)限。由此可見，行政規(guī)范性文件的功能明顯不如立法性文件強(qiáng)。

（二）“飛入地”立法缺乏現(xiàn)實(shí)合理性

根據(jù)立法慣例，經(jīng)濟(jì)飛地位于“飛入地”的行政區(qū)域內(nèi)，由“飛入地”進(jìn)行屬地立法符合當(dāng)前的立法規(guī)定，但缺乏合理性。經(jīng)濟(jì)飛地是“飛入地”政府與“飛出地”政府雙方合作的結(jié)果，同時(shí)“飛出地”政府往往扮演著更重要的角色。以深汕特別合作區(qū)為例，在行政級(jí)別上，汕尾與深圳都屬于“設(shè)區(qū)的市”，擁有地方立法權(quán)，在合作的內(nèi)容方面，汕尾除提供土地外，其余管理權(quán)力一概由深圳統(tǒng)籌。合作區(qū)內(nèi)的治安管理、環(huán)境保護(hù)、稅收收支、社會(huì)保障等都由深圳統(tǒng)籌、支配，并向深圳看齊，在許多方面都突破了現(xiàn)有的體制機(jī)制，如果由汕尾立法調(diào)整，而執(zhí)法主體卻是深圳，則意味著深圳要按照汕尾制定的規(guī)則對(duì)合作區(qū)進(jìn)行管理，那么合作區(qū)難免會(huì)因事權(quán)與立法權(quán)不匹配而秩序混亂，發(fā)展緩慢，舉步維艱。與此同時(shí)，不可忽視的是，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，地方本位主義至今尚未完全消除。當(dāng)涉及具體利益時(shí)，不排除在溝通實(shí)效的情況下，“飛入地”出于地方保護(hù)主義的目的，以立法方式設(shè)置壁壘，阻礙經(jīng)濟(jì)飛地發(fā)展的可能性。這樣，區(qū)域協(xié)作發(fā)展將會(huì)成為一句空話。

（三）“飛出地”立法違背立法學(xué)基本原理

合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)立法不存在現(xiàn)實(shí)可能性，“飛入地”立法則存在嚴(yán)重瑕疵，那么能否由“飛出地”立法調(diào)整呢？“飛出地”全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)飛地，實(shí)際管轄著經(jīng)濟(jì)飛地，由其立法符合情理，具有積極意義，不僅有利于經(jīng)濟(jì)飛地在適用法律上與“飛出地”銜接，方便“飛出地”的管理，還有利于經(jīng)濟(jì)飛地獲得符合其發(fā)展需要的法制保障。然而，根據(jù)憲法學(xué)與立法學(xué)的基本原理，一個(gè)地方的地方性法規(guī)與政府規(guī)章僅能在該地方性法規(guī)與政府規(guī)章制定機(jī)關(guān)所轄行政區(qū)域范圍內(nèi)適用。簡言之，立法要與行政區(qū)劃相銜接。由“飛出地”立法調(diào)整屬于“飛入地”行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)飛地，違背屬地立法原則，構(gòu)成對(duì)“飛入地”立法權(quán)的侵犯。而且，“飛出地”跨界托管經(jīng)濟(jì)飛地，法律地位不明晰，對(duì)經(jīng)濟(jì)飛地的管理期限尚待明確，隨時(shí)可能會(huì)因?yàn)樯霞?jí)黨政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)決策而喪失對(duì)經(jīng)濟(jì)飛地的管理權(quán)。立法的基本原則要求保持法律規(guī)范的穩(wěn)定性與連續(xù)性，如果立法朝令夕改，法律規(guī)范就無法發(fā)揮社會(huì)關(guān)系調(diào)整器的功能，使人們無所適從。因此，由“飛出地”立法規(guī)范經(jīng)濟(jì)飛地并非最佳選項(xiàng)。

總而言之，合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有立法權(quán)，“飛入地”與“飛出地”的立法機(jī)關(guān)雖然都擁有憲法和立法法授予的立法權(quán)，但因?yàn)榻?jīng)濟(jì)飛地的特殊性，由“飛入地”或者“飛出地”的立法機(jī)關(guān)立法都存在問題?？梢哉f，飛地立法遇到的障礙是超乎想象的，可是如果因?yàn)轱w地立法困難重重而擱置不理、久拖不決，勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)飛地的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過幾十年的艱苦探索，在如何確定立法內(nèi)容、規(guī)范立法程序上，我國已經(jīng)形成了較為完善的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，立什么法、如何立法不是解決飛地立法問題的關(guān)鍵，找出適格立法主體，即確立飛地立法權(quán)的歸屬，才是飛地立法的核心與前提。

四、飛地立法的法治化路徑

飛地經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)與發(fā)展，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。完成體制機(jī)制調(diào)整后的“深汕模式”，更是吸引了國內(nèi)不少學(xué)者積極建言獻(xiàn)策，從多角度為“飛地立法”尋找出路。有學(xué)者提出通過調(diào)整行政區(qū)劃，使“飛出地”名正言順地以立法規(guī)范經(jīng)濟(jì)飛地發(fā)展，如知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家金心異提出將深汕特別合作區(qū)“直接在行政區(qū)劃上調(diào)整為深圳市轄區(qū)”。我們認(rèn)為，拋開行政區(qū)劃調(diào)整的可操作性分析，從地區(qū)利益出發(fā)，調(diào)整行政區(qū)劃，對(duì)于深汕特別合作區(qū)而言具有一定的可能性和可行性，這將會(huì)推動(dòng)深圳更加積極地開發(fā)建設(shè)深汕特別合作區(qū)?？墒?，站在全國整體的角度，從長遠(yuǎn)考慮，這是不現(xiàn)實(shí)的。我國未來將會(huì)出現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)飛地，如果每出現(xiàn)一塊經(jīng)濟(jì)飛地就調(diào)整行政區(qū)劃，那么不僅會(huì)造成我國行政區(qū)劃混亂，影響中央統(tǒng)籌管理，還會(huì)造成地方管理秩序紊亂?！坝捎谛姓^(qū)劃所具有的穩(wěn)定性特征，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不可能較為頻繁地調(diào)整行政區(qū)劃?！雹?除此之外，當(dāng)飛地經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)在跨省區(qū)合作上時(shí)，出于利益衡量，以“割地”的方式參與合作，將會(huì)嚴(yán)重挫傷經(jīng)濟(jì)飛地原隸屬的上級(jí)地方國家機(jī)關(guān)的積極性。長期以往，本是解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的“靈丹”將變成“劣藥”，相對(duì)欠發(fā)達(dá)的一方不愿意以飛地經(jīng)濟(jì)模式加強(qiáng)合作，飛地經(jīng)濟(jì)也即曇花一現(xiàn)。

還有學(xué)者提出設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅擁有由全國人大及常委會(huì)授權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)，還擁有作為“設(shè)區(qū)的市”制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，這就為經(jīng)濟(jì)特區(qū)靈活運(yùn)用立法權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了較大的空間。從理論上講，倘若“飛入地”能夠成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，將會(huì)為區(qū)域發(fā)展帶來一系列紅利。然而，回歸現(xiàn)實(shí)，與調(diào)整行政區(qū)劃一樣，改經(jīng)濟(jì)飛地為經(jīng)濟(jì)特區(qū)具有巨大的操作難度。主要理由如下：一是國家對(duì)于設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是十分慎重的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)既是對(duì)外開放的重要窗口，也是我國體制改革的試驗(yàn)區(qū)，在體制機(jī)制上與我國其他行政區(qū)域明顯不同。作為試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有“試錯(cuò)權(quán)”，當(dāng)試驗(yàn)失敗時(shí)，由于試驗(yàn)范圍狹小，不至于對(duì)全國整體利益造成沖擊。這是改革開放四十多年，我國僅設(shè)置了七個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重要原因。如果允許城市之間以飛地經(jīng)濟(jì)合作之名設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)，那么未來的中國將會(huì)出現(xiàn)“村村點(diǎn)火，鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”的尷尬局面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)也就不再具有試驗(yàn)性與特殊性了;二是假如允許將經(jīng)濟(jì)飛地設(shè)置為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從邏輯與成本上分析，由經(jīng)濟(jì)飛地所在行政區(qū)域的地方國家機(jī)關(guān)直接向中央申請(qǐng)?jiān)O(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)更為便捷，何必如此周折;三是“飛出地”向經(jīng)濟(jì)飛地投入大量的人力物力財(cái)力后，當(dāng)經(jīng)濟(jì)飛地發(fā)展至一定規(guī)模時(shí)，將經(jīng)濟(jì)飛地設(shè)置為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，合作成果最終歸經(jīng)濟(jì)飛地獨(dú)自享有。那么，這必將嚴(yán)重挫傷“飛出地”帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛地及其周邊地區(qū)發(fā)展的積極性。因此，就全國整體而言，以期將經(jīng)濟(jì)飛地調(diào)整為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通過重疊性立法權(quán)釋放法治紅利的想法也是不現(xiàn)實(shí)的。

深汕特別合作區(qū)絕非是我國飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的終點(diǎn)，恰恰相反，它是創(chuàng)新我國飛地經(jīng)濟(jì)模式的新起點(diǎn)。2018年12月，廣（州）清（遠(yuǎn)）特別合作區(qū)工作組正式進(jìn)駐英德，提出借鑒深汕特別合作區(qū)經(jīng)驗(yàn)打造全省新型區(qū)域合作示范區(qū)。2019年11月20日，廣東《河源日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的一則信息稱，河源市正在重點(diǎn)謀劃“深（圳）河（源）特別合作區(qū)”。發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)是不可阻擋的趨勢(shì)，如何有效治理經(jīng)濟(jì)飛地，成為進(jìn)一步推動(dòng)飛地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵?！霸诂F(xiàn)代國家的治理體系中，法律治理是最為重要的一種方式，任何政策、協(xié)議最終都要通過法律規(guī)范的形式予以落實(shí)和保障”⑩，立法則是法律治理的前提和基礎(chǔ)。為此，應(yīng)突破視角限制，進(jìn)一步釋放省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)能，為飛地立法提供具有可執(zhí)行性的立法發(fā)展路徑。

（一）加強(qiáng)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作

進(jìn)一步釋放地方立法權(quán)能，加強(qiáng)省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作，是解決飛地立法困境的最佳選擇，也是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)飛地立法最為行之有效的路徑。在飛地立法問題上，由省級(jí)人大及其常委會(huì)立法，其優(yōu)勢(shì)是其他地方立法機(jī)關(guān)無法比擬的。

從橫向上看，省級(jí)人大及其常委會(huì)是地方最高立法機(jī)關(guān)，與省級(jí)政府相比，其優(yōu)越性表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是擁有更廣泛的立法權(quán)限。我國現(xiàn)行《立法法》規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)擁有法律保留外的立法權(quán)限，可以進(jìn)行“執(zhí)行性立法、自主性立法、先行立法與授權(quán)立法”{11}，而省級(jí)政府僅可進(jìn)行執(zhí)行性立法與補(bǔ)充性立法。雖然《立法法》第82條第5款規(guī)定在制定地方性法規(guī)條件尚未成熟時(shí)，基于行政管理的迫切需要，可以制定地方性政府規(guī)章。但該款規(guī)定不但有兩年的時(shí)效限制，而且在缺乏上位法依據(jù)時(shí)，地方政府規(guī)章不具有減損權(quán)利或者增設(shè)義務(wù)的設(shè)定權(quán);二是擁有自主性立法空間?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)可以針對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行自主性立法，而省級(jí)政府“沒有‘地方性事務(wù)立法的權(quán)限”{12}。自主性立法是省級(jí)人大及其常委會(huì)的重要立法權(quán)限，“在性質(zhì)上屬于創(chuàng)制性立法，可以設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范”{13}，能夠滿足經(jīng)濟(jì)飛地改革創(chuàng)新的需要;三是具有更嚴(yán)格的立法程序。地方性法規(guī)一般實(shí)行三審交付表決制，而政府規(guī)章的通過與否則以政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議的方式討論決定，前者的立法程序顯然更加嚴(yán)格、規(guī)范。由省級(jí)政府立法規(guī)范經(jīng)濟(jì)飛地發(fā)展，因?yàn)椴挥锰峤皇〖?jí)人大或省級(jí)人大常委會(huì)表決，故而程序更為簡便，被通過的可能性更高。但這也正是它的不足之處，其民主性、程序性遠(yuǎn)不如地方性法規(guī)強(qiáng)，導(dǎo)致制定的規(guī)章很可能與上位法相抵觸。

從縱向上看，省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)相比，其優(yōu)越性在于立法范圍上更廣，《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)僅可對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，而省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法范圍則沒有如此限制。當(dāng)前，飛地經(jīng)濟(jì)主要是在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，省級(jí)人大及其常委會(huì)是“飛入地”與“飛出地”立法機(jī)關(guān)共同的上級(jí)機(jī)關(guān)，由其立法，發(fā)揮全局規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧的作用，既可以全面照顧經(jīng)濟(jì)飛地的立法需求，又能夠恰當(dāng)?shù)仄胶狻帮w入地”與“飛出地”的利益，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展取得“1+1>2”的成效。

（二）實(shí)行省級(jí)人大及其常委會(huì)跨區(qū)域立法協(xié)作

隨著我國改革開放的深入推進(jìn)，橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的限制?？紤]到存在跨省級(jí)行政區(qū)域合作發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)可能性，未來中央還可以進(jìn)一步釋放地方立法權(quán)，允許省級(jí)人大及其常委會(huì)跨區(qū)域立法協(xié)作，推進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。由于受立法體制限制，“地方立法主體仍然是單一的制定主體，只有縱向的被批準(zhǔn)和備案關(guān)系，沒有橫向的地方立法聯(lián)合、協(xié)議和合作關(guān)系，這似乎已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)的需要。”{14} 區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作并不僅僅指向經(jīng)濟(jì)問題，往往會(huì)衍生諸如社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理等一系列問題，以行政區(qū)劃為單位進(jìn)行立法，“會(huì)因各行政區(qū)劃對(duì)同一事項(xiàng)立法的不一致而導(dǎo)致市場(chǎng)分割、地方保護(hù)、跨區(qū)域性公共物品供給不足和公共事務(wù)治理失靈等諸多問題?！眥15} 區(qū)域立法協(xié)作為合作方提供溝通協(xié)商的平臺(tái)，能夠有效解決因行政區(qū)劃限制造成的橫向立法沖突問題。由相關(guān)的省級(jí)人大及其常委會(huì)定期或不定期地召開立法協(xié)作會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)話，具體的立法工作交由某一省級(jí)人大或其常委會(huì)負(fù)責(zé)，或由共同成立的立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這樣，既能夠避免政府為了加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作而忽略整體利益，也能夠充分發(fā)揚(yáng)民主，讓立法結(jié)果為合作各方所接受，增強(qiáng)地方積極性。事實(shí)上，關(guān)于釋放地方立法權(quán)，加強(qiáng)區(qū)域立法協(xié)作的研究，多年來備受學(xué)界的關(guān)注，并漸成體系。在實(shí)踐中，中央一直不愿意放權(quán)，最重要的原因是維護(hù)國家法制統(tǒng)一。我們認(rèn)為，中央無需對(duì)釋放立法權(quán)過度緊張。首先，省級(jí)人大及其常委會(huì)不僅具有這種立法能力，并且作為地方最高一級(jí)立法機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈維護(hù)國家法制統(tǒng)一的意識(shí)，以及出于地方發(fā)展需要加強(qiáng)區(qū)域合作的愿望。其次，國家可以從程序上加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)跨區(qū)域立法協(xié)作的管控，包括事前預(yù)防與事后救濟(jì)。前者如落實(shí)聽證程序、向社會(huì)公開征求立法意見、立法須經(jīng)中央審批方可生效等，后者如細(xì)化備案審查制度、完善立法撤銷制度等。立法應(yīng)該主動(dòng)適應(yīng)改革的需要，國家應(yīng)當(dāng)借飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)，以試點(diǎn)的方式由省級(jí)人大及其常委會(huì)開展區(qū)域立法協(xié)作，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法制保障，讓飛地經(jīng)濟(jì)在法治軌道上有序運(yùn)作。

注釋：

① 劉君德、舒慶：《論行政區(qū)劃、行政管理體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》，《經(jīng)濟(jì)地理》1993年第1期。

② 鄭新鈺、葉中華：《縱橫聯(lián)動(dòng) 下好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“一盤棋”》，《中國城市報(bào)》2019年3月11日。

③ 飛地經(jīng)濟(jì)，指兩個(gè)沒有行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的地方政府，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，雙方突破行政體制機(jī)制限制，通過采取跨行政區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)戰(zhàn)略，最終實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。飛地經(jīng)濟(jì)按照管理方式的不同，可劃分為共管模式、托管模式、園中園模式、項(xiàng)目合作與交流模式等四種類型。參見齊曉冰、顧頡：《“特區(qū)”與“老區(qū)”的飛地姻緣——從深汕特別合作區(qū)探索飛地經(jīng)濟(jì)新模式》，《中國市場(chǎng)》2018年第24期。

④ 經(jīng)濟(jì)飛地，飛地最初是一個(gè)人文地理概念，意指位于其他國家境內(nèi)而與本國不相毗鄰的領(lǐng)土，或在某國境內(nèi)隸屬于某一行政區(qū)卻不與該區(qū)毗連的土地。這些飛地具有濃厚的政治色彩，無論是地理上還是行政區(qū)劃上，它都與管轄權(quán)緊密聯(lián)系在一起。伴隨著工業(yè)化的擴(kuò)張與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，近年來國內(nèi)出現(xiàn)一種為回避管轄權(quán)爭議，以經(jīng)濟(jì)合作為目的，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的新型飛地——“經(jīng)濟(jì)飛地”。

⑤ 中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第387頁。

⑥ 余凌云：《地方立法能力的適度釋放——兼論“行政三法”的相關(guān)修改》，《清華法學(xué)》2019年第2期。

⑦ 劉平：《立法原理、程序與技術(shù)》，學(xué)林出版社2017年版，第104頁。

⑧ 行政規(guī)范性文件，是指除立法性文件（即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）外，由各級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織根據(jù)法定權(quán)限和法定程序制定的，具有普遍約束力，并且能夠反復(fù)適用的非立法性文件。

⑨ 麻寶斌、杜平：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中飛地經(jīng)濟(jì)治理研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

⑩{15} 參見王崟屾：《地方立法權(quán)之研究——基于縱向分權(quán)所進(jìn)行的解讀》，浙江工商大學(xué)出版社2014年版，第108—115、130頁。

{11} 鄭春燕、田夢(mèng)海：《立法前沿》第1輯，浙江大學(xué)出版社2017年版，第126頁。

{12}{14} 崔卓蘭等：《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第10、493頁。

{13} 葉一舟：《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法機(jī)制建設(shè)芻議》，《地方立法研究》2018年第4期。

作者簡介：高軒，暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院教授，廣東廣州，510632;張洪榮，暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東廣州，510632。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）