徐 陽(yáng)

(教育部社科中心，北京 100080)

作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要區(qū)域，中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省及湖南省，轄制6省81個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域。長(zhǎng)期以來(lái)，相對(duì)于全國(guó)尤其是東部地區(qū)，中部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域均存在著明顯差距(1)王圣云，許雙喜：《中部經(jīng)濟(jì)崛起度動(dòng)態(tài)評(píng)估與新常態(tài)下促進(jìn)崛起的戰(zhàn)略對(duì)策》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2016年第1期。。自2004年政府工作報(bào)告提出“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)一步加大對(duì)中部地區(qū)發(fā)展的支持力度。中部地區(qū)的“崛起”戰(zhàn)略，以及近期一些研究中提出的“中部坍塌”等現(xiàn)象，正持續(xù)獲得全國(guó)上下的高度關(guān)注。

全面建成小康社會(huì)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步。黨的十八大報(bào)告明確指出，要堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗。2015年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上對(duì)全面建成小康社會(huì)中“全面”這個(gè)關(guān)鍵詞作了明確闡釋?zhuān)骸叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，強(qiáng)調(diào)的不僅是‘小康’，而且更重要的也是更難做到的是‘全面’……‘小康’講的是發(fā)展水平，‘全面’講的是發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，要實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)域、人口和區(qū)域的全面覆蓋，這對(duì)中部崛起提出了更高的要求?！?2)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會(huì)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第1頁(yè)。在全面建成小康社會(huì)背景下，如何深入推進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、平衡發(fā)展以及政府內(nèi)部管理等領(lǐng)域的“全面崛起”，是時(shí)代賦予我們的重要使命。作為戰(zhàn)略落地的主要執(zhí)行者，中部地區(qū)地市級(jí)政府在中部地區(qū)“全面崛起”過(guò)程中扮演著關(guān)鍵角色。因此，為了檢驗(yàn)全面建成小康社會(huì)背景下中部地區(qū)全面崛起的效果，本報(bào)告依靠海量數(shù)據(jù)集成的地方政府績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)(3)本文所使用的地方政府績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)、評(píng)估指標(biāo)體系及歷年評(píng)估數(shù)據(jù)，屬于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所贠杰研究員主持的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“行政管理體制改革與政府績(jī)效評(píng)估研究”(2016ZZXS004)的成果。本項(xiàng)目的一級(jí)指標(biāo)包括政府對(duì)外管理職能績(jī)效和政府內(nèi)部管理職能績(jī)效；在二級(jí)指標(biāo)中，前者包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和平衡發(fā)展等五類(lèi)績(jī)效，后者包括依法行政、行政效能、行政廉潔、行政成本、政務(wù)公開(kāi)等五類(lèi)績(jī)效；三級(jí)指標(biāo)則是由120個(gè)具體評(píng)估指標(biāo)組成；指標(biāo)數(shù)據(jù)均取自國(guó)家和地方各級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒、部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)年鑒、各級(jí)地方綜合年鑒、地市級(jí)政府工作報(bào)告、地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、地市級(jí)政府信息公開(kāi)年度報(bào)告、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)等公開(kāi)數(shù)據(jù)源。具體內(nèi)容可參見(jiàn)贠杰主編的《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告No.1》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年)一書(shū)，本文不再贅述。，針對(duì)中部地區(qū)81個(gè)地市級(jí)政府的績(jī)效數(shù)據(jù)(4)贠杰：《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告No.1：實(shí)驗(yàn)性評(píng)估》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第12頁(yè)。，按“全面覆蓋”的要求，從綜合績(jī)效、分職能領(lǐng)域績(jī)效等方面(5)贠杰：《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估：研究與應(yīng)用》，《政治學(xué)研究》，2015年第6期。進(jìn)行評(píng)估分析。需要特別說(shuō)明的是，鑒于地方政府績(jī)效的展現(xiàn)具有一定的時(shí)滯，以及考慮地方政府績(jī)效評(píng)估對(duì)象的當(dāng)期壓力因素，本文選取的是2014年的數(shù)據(jù)。另外，為應(yīng)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的“復(fù)雜多變性”(6)張書(shū)濤：《政府績(jī)效評(píng)估的多層治理與偏差控制：一個(gè)政策協(xié)同的分析框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018年第6期。，該項(xiàng)評(píng)估的對(duì)象涵蓋全國(guó)4個(gè)直轄市、15個(gè)副省級(jí)市以及317個(gè)地市級(jí)政府等多個(gè)層次，本文選取的數(shù)據(jù)僅為地市級(jí)政府一級(jí)。

一、地市級(jí)政府綜合績(jī)效的特點(diǎn)

作為評(píng)價(jià)各級(jí)政府的基本標(biāo)準(zhǔn)，政府綜合績(jī)效是本項(xiàng)評(píng)估中最重要的部分。整體而言，2014年度中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府綜合績(jī)效不太樂(lè)觀(guān)，一是區(qū)域政府綜合績(jī)效整體水平有所下滑，二是區(qū)域內(nèi)政府綜合績(jī)效均衡發(fā)展?fàn)顩r堪憂(yōu)。另外與2012年類(lèi)似，2014年度中部地區(qū)區(qū)域內(nèi)政府綜合績(jī)效領(lǐng)跑者競(jìng)爭(zhēng)依舊激烈。

(一)區(qū)域政府綜合績(jī)效整體水平有所下滑

分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府綜合績(jī)效整體水平位居全國(guó)中下游。圖1顯示，2014年度中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府綜合績(jī)效平均得分為5.0分。與2012年相比，中部地區(qū)不僅繼續(xù)被東部地區(qū)的5.7分甩在身后，還被東北地區(qū)的5.2分所超越，排名下降到全國(guó)第3名；同時(shí)也應(yīng)看到，中部與東部的平均得分差距由2012年的0.5分進(jìn)一步擴(kuò)大到2014年度的0.6分，與全國(guó)平均水平的差值也有所上升。以上數(shù)據(jù)都說(shuō)明，中部地區(qū)地市級(jí)政府在2014年度的綜合績(jī)效有一定下滑。

(二)區(qū)域內(nèi)政府綜合績(jī)效均衡發(fā)展?fàn)顩r堪憂(yōu)

研究發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄各地市級(jí)政府之間綜合績(jī)效的均衡發(fā)展?fàn)顩r堪憂(yōu)。圖2中可以看到，在2014年度中部地區(qū)地市級(jí)政府綜合績(jī)效中，二、三等績(jī)效比例為69.1%，比2012年的76.5%下降了7.4個(gè)百分點(diǎn)，相對(duì)于西部地區(qū)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)也在縮小。另外，中部地區(qū)的四等績(jī)效地市級(jí)政府?dāng)?shù)量由2012年的10個(gè)升至2014年度的18個(gè)，而東北地區(qū)則由7個(gè)降至僅4個(gè)。這在一定程度上反映出，2014年度中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府在綜合績(jī)效層面不僅整體不佳，而且相較于東北地區(qū)，其在各層面上的均衡發(fā)展?fàn)顩r也不容樂(lè)觀(guān)。

(三)區(qū)域內(nèi)政府綜合績(jī)效領(lǐng)跑者競(jìng)爭(zhēng)依舊激烈

2014年度中部地區(qū)地市級(jí)政府綜合績(jī)效領(lǐng)跑者的競(jìng)爭(zhēng)狀況與2012年類(lèi)似，依舊十分激烈。2014年度，蕪湖市、合肥市和馬鞍山市成為中部地區(qū)地市級(jí)政府綜合績(jī)效前3名，其中蕪湖市和合肥市也是中部地區(qū)進(jìn)入全國(guó)績(jī)效前20名僅有的2個(gè)市?？梢钥吹?，安徽省地市級(jí)政府綜合績(jī)效在2014年度中表現(xiàn)極為出色。2012年的中部第7名全國(guó)第34名的安徽省省會(huì)合肥市2014年度升至中部第2名全國(guó)第14名，但依舊與其在2010年中部第1名全國(guó)第8名的表現(xiàn)有一定差距，其在省內(nèi)雖然反超馬鞍山市，但仍被另一個(gè)后起之秀蕪湖市所壓制。2012年剛剛殺到中部第1名全國(guó)第13名的長(zhǎng)沙市本次再次回落至中部第8名全國(guó)第59名，但在湖南省還是一枝獨(dú)秀。領(lǐng)頭位置更迭如此頻繁，說(shuō)明中部地區(qū)當(dāng)前正處于飛速發(fā)展的階段。

在具體排名中，一方面，中部地區(qū)的前10名中僅有4個(gè)進(jìn)入了全國(guó)的前50名，較2012年少了5個(gè)，且省際分布不夠均衡。其中，安徽省的蕪湖市、合肥市、馬鞍山市、銅陵市所占4席依舊牢固。湖南省原占的2席目前僅剩長(zhǎng)沙市，株洲市則大幅下滑至中部第13名。江西省原占2席的南昌市、新余市全部掉出前10名，景德鎮(zhèn)市后來(lái)居上。河南省的鄭州市依舊穩(wěn)居前10名。山西省則在太原市基礎(chǔ)上增添了晉城市，湖北省則依舊沒(méi)有地市級(jí)政府進(jìn)入中部地區(qū)前10名。安徽省淮北市排在中部地區(qū)第10名，位居全國(guó)第70名，相比2012年中部第10名銅陵市所居的全國(guó)第54名，退后了16個(gè)名次。另一方面，就中部地區(qū)后10名的地市級(jí)政府而言，則依舊全部“穩(wěn)居”全國(guó)第250名之后。其中，湖南省的懷化市、張家界市、婁底市占3席。2012年僅占1席的湖北省此次占了3席，即黃岡市、咸寧市、隨州市。河南省的周口市和信陽(yáng)市占2席。山西省僅呂梁市占1席。江西省僅吉安市占1席。安徽省原占2席已全部“脫困”，此次沒(méi)有地市級(jí)政府進(jìn)入中部地區(qū)后10名。可以看到，安徽省地市級(jí)政府不僅在領(lǐng)頭位置表現(xiàn)出色，且在發(fā)展中沒(méi)有出現(xiàn)“顧頭不顧尾”的情況，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。

二、地市級(jí)政府分職能領(lǐng)域績(jī)效的特點(diǎn)

作為評(píng)價(jià)各級(jí)政府的另一類(lèi)重要標(biāo)準(zhǔn)，政府分職能領(lǐng)域績(jī)效也是本項(xiàng)評(píng)估的重點(diǎn)部分。本研究將政府職能劃分為對(duì)外職能管理和內(nèi)部管理兩大部分。在對(duì)外職能管理中，又將其細(xì)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能、社會(huì)管理職能、公共服務(wù)職能和平衡發(fā)展職能；內(nèi)部管理職能則包括依法行政、行政效能、行政成本、行政廉潔和行政公開(kāi)等5項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)。通過(guò)與全國(guó)各地區(qū)所轄地市級(jí)政府分職能領(lǐng)域績(jī)效平均得分比較發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)各分職能領(lǐng)域績(jī)效全部位居全國(guó)中游，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管與平衡發(fā)展績(jī)效名列全國(guó)第2名，社會(huì)管理、公共服務(wù)與內(nèi)部管理績(jī)效名列全國(guó)第3名。與2012年排名情況相比，2014年度中部地區(qū)各分職能領(lǐng)域績(jī)效排名變動(dòng)不大。圍繞六大職能領(lǐng)域，本節(jié)將對(duì)中部地區(qū)及各省、各地市級(jí)政府的政府績(jī)效進(jìn)行分項(xiàng)評(píng)估。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效

本研究使用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)效果三個(gè)二級(jí)指標(biāo)綜合衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效整體水平位居全國(guó)中上游。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效平均得分為5.1分，繼續(xù)高于東北地區(qū)的4.9分和西部地區(qū)的4.3分，位居全國(guó)次席，僅落后于東部地區(qū)的6.6分。聯(lián)系中部地區(qū)綜合績(jī)效分等可以進(jìn)一步看到，相比于綜合績(jī)效，中部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的表現(xiàn)要更好一些，二、三等績(jī)效數(shù)量達(dá)到65個(gè)，四等績(jī)效數(shù)量較少。另外，就全國(guó)各地區(qū)所轄地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展細(xì)分領(lǐng)域績(jī)效狀況而言，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效僅次于東部地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)績(jī)效表現(xiàn)稍差，經(jīng)濟(jì)效果績(jī)效也僅高于西部地區(qū)，總體表現(xiàn)并不像經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一樣出色。具體到地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的表現(xiàn)上，長(zhǎng)沙市、鄭州市、合肥市、南昌市四個(gè)省會(huì)占據(jù)中部地區(qū)地市級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效前4名。其中，長(zhǎng)沙市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域繼續(xù)著2012年的高光表現(xiàn)，高居全國(guó)第1名。鄭州市緊隨其后，居中部地區(qū)第2名全國(guó)第7名。合肥市和南昌市也進(jìn)入了全國(guó)前20名。雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域拿下了全國(guó)第1名，但就經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效進(jìn)入全國(guó)前150名的地市級(jí)政府總量來(lái)看，中部地區(qū)從2012年的44個(gè)大幅度下跌到2014年度的38個(gè)，整體上表現(xiàn)不佳。

(二)市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效

為了更好地衡量市場(chǎng)監(jiān)管職能的績(jī)效，本研究將市場(chǎng)監(jiān)管職能劃分為企業(yè)行為監(jiān)管、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管以及市場(chǎng)秩序監(jiān)管三個(gè)子領(lǐng)域，進(jìn)而計(jì)算各指標(biāo)得分并排序。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效整體水平位居全國(guó)上游。從全國(guó)各地區(qū)所轄地市級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效平均得分中可以看到，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效平均得分為5.3分，高于東部地區(qū)的5.2分和西部地區(qū)的4.8分，僅低于東北地區(qū)的5.8分，居全國(guó)次席，延續(xù)了2012年的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。在六大職能領(lǐng)域中，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域是中部地區(qū)2014年度不多的表現(xiàn)較好的領(lǐng)域。在中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效前10名和后10名中可以看到河南省地市級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)地位。河南省在2010年中部地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管前10名中占據(jù)7席，在2012年評(píng)估中下滑至2席，而2014年度包攬了中部前10名，其中駐馬店市、濮陽(yáng)市、南陽(yáng)市、焦作市、鶴壁市、洛陽(yáng)市、商丘市7個(gè)地市級(jí)政府集體進(jìn)入全國(guó)前10名。另外，河南省市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效最“差”的漯河市實(shí)際上也位于中部地區(qū)第21名全國(guó)第32名。在2014年度全國(guó)前30名中，中部地區(qū)占19個(gè)，占比高達(dá)63.3%。江西省雖然沒(méi)有2012年亮眼，但依舊有3個(gè)地市級(jí)政府進(jìn)入全國(guó)前30名。雖然就后10名來(lái)看，中部地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管也不是盡善盡美，如湖南省全部14個(gè)地市中的9個(gè)位于150名以外，其中，湘西自治州甚至位列全國(guó)倒數(shù)第2名。但就整體而言，以河南省為代表的中部地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管績(jī)效水平已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)比較高的層次。

(三)社會(huì)管理績(jī)效

結(jié)合理論研究和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，本研究將社會(huì)管理職能劃分為三個(gè)方面：社會(huì)組織與人口管理、社會(huì)安全管理以及社會(huì)保障和就業(yè)，在此基礎(chǔ)上計(jì)算各指標(biāo)得分和綜合得分。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府社會(huì)管理績(jī)效整體水平位居全國(guó)下游。2014年，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府社會(huì)管理績(jī)效平均得分為4.7分，落后于東北地區(qū)的6.0分和西部地區(qū)的5.3分，與東部地區(qū)持平，與全國(guó)平均水平也有0.4分的差距。對(duì)比2012年數(shù)據(jù)可以看到，2014年中部地區(qū)一等社會(huì)管理績(jī)效政府?dāng)?shù)量為3個(gè)，在2012年10個(gè)的基礎(chǔ)上整整減少了7個(gè)，占比為8.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東北地區(qū)的46.9%和西部地區(qū)的20.3%，僅略高于東部地區(qū)的7.9%。整體來(lái)看，中部地區(qū)地市級(jí)政府的社會(huì)管理績(jī)效表現(xiàn)不佳。在地市級(jí)政府社會(huì)管理績(jī)效排名上，2014年度中部地區(qū)表現(xiàn)也不理想，沒(méi)有任何一個(gè)地市級(jí)政府在社會(huì)管理績(jī)效方面進(jìn)入全國(guó)前30名，表現(xiàn)最好的恩施土家族苗族自治州位列全國(guó)第40名。2012年中部地區(qū)社會(huì)管理績(jī)效表現(xiàn)盡管也不出彩，但沒(méi)有一個(gè)地市級(jí)政府排到全國(guó)前300名開(kāi)外，而2014年度則有湖北和江西兩省的鄂州、撫州、南昌、隨州4個(gè)地市級(jí)政府位于這一“尷尬”行列。

(四)公共服務(wù)績(jī)效

根據(jù)目前我國(guó)地方政府提供公共服務(wù)的實(shí)際內(nèi)容，這一職能的范圍可以劃分為基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育四個(gè)方面。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府公共服務(wù)績(jī)效整體水平位居全國(guó)中下游。2014年，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府公共服務(wù)績(jī)效平均得分為4.9分，低于東北地區(qū)的6.0分和東部地區(qū)的5.7分，僅略高于西部地區(qū)的4.7分，居全國(guó)第3名。應(yīng)當(dāng)看到，中部地區(qū)地市級(jí)政府的公共服務(wù)績(jī)效不僅與東北地區(qū)、東部地區(qū)存在一定差距，且同2012年一樣都未能達(dá)到全國(guó)平均水平，與西部地區(qū)也未拉開(kāi)差距，這都映射出中部地區(qū)公共服務(wù)績(jī)效的“尷尬”境地。另外，中部地區(qū)各地市級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)差也高于其他三大地區(qū)，表現(xiàn)很不均衡。例如在中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府公共服務(wù)績(jī)效前10名中，山西省和安徽省延續(xù)2012年的表現(xiàn)，繼續(xù)包攬前10名，其中山西省的太原市、運(yùn)城市、晉城市獨(dú)占前3名，且位列全國(guó)第1、第4和第5名，表現(xiàn)出色；但遺憾的是，安徽省的阜陽(yáng)市和宿州市位列全國(guó)前300名之外，給安徽省在本領(lǐng)域的表現(xiàn)增添了些許暗淡。河南省則“包攬”了后10名中的7席，與其在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的亮眼表現(xiàn)形成了強(qiáng)烈反差。地方政府是否難以兼顧“管理嚴(yán)”與“服務(wù)好”？值得深思。

(五)平衡發(fā)展績(jī)效

本研究以環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展以及區(qū)域平衡發(fā)展三項(xiàng)指標(biāo)作為平衡發(fā)展的代理指標(biāo)和變量。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府平衡發(fā)展績(jī)效整體水平位居全國(guó)中上游。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府社會(huì)管理績(jī)效平均得分為5.3分，位居全國(guó)第2名，落后于東部地區(qū)的5.9分，高于東北地區(qū)的5.2分和西部地區(qū)的4.7分?？梢园l(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)得分雖然比全國(guó)平均水平的5.2分略高，但與東部地區(qū)依舊差距顯著。在省份層次上，安徽省、湖北省及湖南省的平衡發(fā)展績(jī)效得分繼續(xù)2012年的良好表現(xiàn)，位于全國(guó)平均水平之上，江西省和河南省回落至全國(guó)平均水平之下，山西省在本領(lǐng)域則“一如既往”地表現(xiàn)糟糕，連續(xù)三次評(píng)估(2010年、2012年、2014年)都位列中部倒數(shù)第1名。應(yīng)當(dāng)看到，安徽省地市級(jí)政府在平衡發(fā)展領(lǐng)域拿出了高光的表現(xiàn)，有3個(gè)地市級(jí)政府進(jìn)入到了全國(guó)的前10名，且黃山和池州兩個(gè)市包攬全國(guó)前2名。山西省全部11個(gè)地市級(jí)政府中的4個(gè)位列中部后10名，雖然少于2012年的6個(gè)，但仍存在“積重難返”的問(wèn)題。江西省則表現(xiàn)出一定的頹勢(shì)，在后10名中占了4席，其在本領(lǐng)域兩極分化的局面有繼續(xù)惡化的趨勢(shì)。聯(lián)系江西省近兩次評(píng)估中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的出色表現(xiàn)，不僅讓人再次對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平衡發(fā)展能否共存這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生困惑。

(六)內(nèi)部管理績(jī)效

內(nèi)部管理作為政府管理中與對(duì)外職能管理相對(duì)的另一大領(lǐng)域，其績(jī)效高低對(duì)于政府管理的意義也舉足輕重。本研究從依法行政、政府效能、行政廉潔、行政成本和行政公開(kāi)等5個(gè)領(lǐng)域近20項(xiàng)客觀(guān)、可量化、以結(jié)果評(píng)估為導(dǎo)向的具體指標(biāo)角度，對(duì)中部地區(qū)地市級(jí)政府內(nèi)部管理績(jī)效進(jìn)行了全面的測(cè)量、評(píng)估和分析。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府內(nèi)部管理績(jī)效平均得分為4.9分，低于東部地區(qū)的5.5分和西部地區(qū)的5.1分，僅高于東北地區(qū)的4.3分，居全國(guó)第3名，且低于全國(guó)平均水平5.1分。對(duì)比2012年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)與東部地區(qū)的差距再次被拉大。應(yīng)當(dāng)看到中部地市級(jí)政府在政府內(nèi)部管理領(lǐng)域的發(fā)展難以令人滿(mǎn)意。對(duì)比中部地區(qū)所轄地市級(jí)政府內(nèi)部管理績(jī)效前10名和后10名的情況可以看到，與2012年類(lèi)似，中部地區(qū)地市級(jí)政府在內(nèi)部管理績(jī)效方面依舊缺乏突出個(gè)體，僅合肥和新余兩個(gè)市進(jìn)入了全國(guó)前20名，后10名被湖北省8個(gè)地市級(jí)政府集體“霸榜”。值得注意的是，湖北省剩余4個(gè)市也均未進(jìn)入全國(guó)前150名，在本領(lǐng)域呈現(xiàn)出“崩塌”的境況。

三、結(jié)論與討論

中部崛起是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)的重大工程。通過(guò)中部地區(qū)綜合績(jī)效和分職能領(lǐng)域理解的評(píng)估結(jié)果可以清晰發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，無(wú)論是就綜合績(jī)效而言，還是就分職能領(lǐng)域績(jī)效而言，中部地區(qū)都尚未實(shí)現(xiàn)“全面”的“崛起”。評(píng)估結(jié)論本身或許并不重要，重要的是從評(píng)估結(jié)果中探求當(dāng)前發(fā)展中存在的問(wèn)題，以期為中部崛起戰(zhàn)略的進(jìn)一步完善提供啟發(fā)。

(一)社會(huì)管理是中部地區(qū)綜合績(jī)效下滑的關(guān)鍵原因

從公共管理學(xué)科尤其是政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的視角看，“好”的政府指的是綜合績(jī)效高的政府。借助于統(tǒng)計(jì)學(xué)中的正態(tài)分布方法，本研究引入績(jī)效等級(jí)這一概念，為評(píng)判政府綜合績(jī)效或分職能領(lǐng)域績(jī)效的高低提供了一種可行方法?？?jī)效等級(jí)由基于各地市級(jí)政府績(jī)效得分的平均值和標(biāo)準(zhǔn)差構(gòu)建的正態(tài)分布所框定。其中，一級(jí)績(jī)效為得分高于平均值加一標(biāo)準(zhǔn)差的區(qū)域，績(jī)效表現(xiàn)好；二級(jí)績(jī)效為得分高于平均值但低于平均值加一標(biāo)準(zhǔn)差的區(qū)域，績(jī)效表現(xiàn)較好；三級(jí)績(jī)效為低于平均值但高于平均值減一標(biāo)準(zhǔn)差的區(qū)域，績(jī)效表現(xiàn)一般；四級(jí)績(jī)效為低于平均值減一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的區(qū)域，績(jī)效表現(xiàn)偏差。

通過(guò)分析中部地區(qū)8個(gè)“好”政府(即一等績(jī)效的地市級(jí)政府)的分職能領(lǐng)域績(jī)效等級(jí)發(fā)現(xiàn)：四等績(jī)效僅出現(xiàn)1次(合肥市的市場(chǎng)監(jiān)管)，且僅有2個(gè)地市級(jí)政府(合肥市、鄭州市)同時(shí)具有2個(gè)及以上三等或四等績(jī)效。進(jìn)一步擴(kuò)展分析范圍至32個(gè)“較好”以上政府(即一等績(jī)效、二等績(jī)效的地市級(jí)政府)發(fā)現(xiàn)：四等績(jī)效僅出現(xiàn)9次，且沒(méi)有任何一個(gè)地市級(jí)政府同時(shí)具有2個(gè)及以上四等績(jī)效，具有四等績(jī)效和2個(gè)及以上三等績(jī)效的地市級(jí)政府也僅有3個(gè)(焦作市、黃山市、荊門(mén)市)。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明，若想成為一個(gè)“好”政府，需要在各分職能領(lǐng)域盡可能都達(dá)到“好”的標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。另外也能看到另一種現(xiàn)象，如三等績(jī)效的鷹潭市、許昌市、長(zhǎng)治市、鶴壁市和開(kāi)封市都有一等績(jī)效且無(wú)四等績(jī)效，四等績(jī)效的懷化市有二等績(jī)效且無(wú)四等績(jī)效，這些地市級(jí)政府實(shí)現(xiàn)了有一定特色的均衡發(fā)展，但綜合績(jī)效等級(jí)卻未能更進(jìn)一步，這也在一定程度上說(shuō)明“全面”未必就“好”。

六大職能領(lǐng)域中有哪些職能“拖累”了中部地區(qū)綜合績(jī)效？其中哪個(gè)職能“拖累”的最為嚴(yán)重？對(duì)比本次評(píng)估(2014年度數(shù)據(jù))和上次評(píng)估(2012年度數(shù)據(jù))可以得到答案。在上次評(píng)估中，中部地區(qū)得分高于全國(guó)平均得分的職能領(lǐng)域有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、平衡發(fā)展4個(gè)，低于全國(guó)平均得分的職能領(lǐng)域有公共服務(wù)和內(nèi)部管理2個(gè)；而在本次評(píng)估中，中部地區(qū)得分高于全國(guó)平均得分的職能領(lǐng)域減少為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管及平衡發(fā)展3個(gè)，低于全國(guó)平均得分的職能領(lǐng)域增加為社會(huì)管理、公共服務(wù)及內(nèi)部管理3個(gè)。對(duì)比兩次評(píng)估發(fā)現(xiàn)：中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管保持了較高水平，但優(yōu)勢(shì)在縮?。黄胶獍l(fā)展是不多的亮點(diǎn)；社會(huì)管理未能保持全國(guó)平均水平；公共服務(wù)、內(nèi)部管理長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平，且差距正在擴(kuò)大。進(jìn)一步分析2014年與2012年的差值之差可以看到，社會(huì)管理領(lǐng)域是本次評(píng)估中中部地區(qū)綜合績(jī)效下滑的關(guān)鍵原因。中部地區(qū)在社會(huì)管理領(lǐng)域的差值之差較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他5個(gè)領(lǐng)域，下滑最為嚴(yán)重，應(yīng)引起有關(guān)部門(mén)的高度重視。

(二)“適度”的單極發(fā)展有利于全省發(fā)展

表1 2014年中部地區(qū)五省會(huì)首位度與各領(lǐng)域績(jī)效全國(guó)排名

首位度的概念是城市發(fā)展理論研究中率先提出的。一般以第一位城市與第二位城市的常住人口比值來(lái)表示，也有使用GDP的情況(7)雷仲敏、康俊杰：《城市首位度評(píng)價(jià)：理論框架與實(shí)證分析》，《城市發(fā)展研究》，2010年第4期。?！笆孜欢纫w現(xiàn)一個(gè)省會(huì)城市的擔(dān)當(dāng)”，作為省內(nèi)乃至區(qū)域的核心城市，省會(huì)應(yīng)為省內(nèi)的、周邊的城市提供輻射帶動(dòng)、功能和服務(wù)，形成政策協(xié)同、分工配合、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，構(gòu)建伙伴園區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈、上下游，減少惡意競(jìng)爭(zhēng)(8)《每經(jīng)專(zhuān)訪(fǎng)全國(guó)人大代表、南京市市長(zhǎng)藍(lán)紹敏:首位度提升以城市為中心,伴隨而來(lái)的是更大的責(zé)任》，每日經(jīng)濟(jì)新聞：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627513054242412009&wfr=spider&for=pc，訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年1月1日。。通過(guò)對(duì)省會(huì)首位度數(shù)值與五大職能領(lǐng)域(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、平衡發(fā)展)，以及政府內(nèi)部管理其他四個(gè)領(lǐng)域(依法行政、行政效能、行政成本、政務(wù)公開(kāi))，乃至政府綜合績(jī)效得分的比較分析，可以對(duì)省會(huì)首位度這一工具的具體應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行初步探索。如表1所示，本文使用GDP比值的測(cè)算了2014年中部地區(qū)5個(gè)省會(huì)的首位度。(9)城市GDP數(shù)據(jù)引自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2015年。另外，由于4個(gè)直轄市、15個(gè)副省級(jí)市具有相近的行政規(guī)格、經(jīng)濟(jì)體量和人口特征，為了增強(qiáng)可比性，本項(xiàng)研究將19個(gè)直轄市和副省級(jí)市作為一個(gè)單獨(dú)序列進(jìn)行評(píng)估排序，將317個(gè)地市級(jí)政府作為一個(gè)單獨(dú)序列進(jìn)行比較評(píng)估，因此湖北省省會(huì)武漢市(副省級(jí)城市)不在本項(xiàng)對(duì)比之列。評(píng)估結(jié)果顯示，各市首位度分別為：長(zhǎng)沙市2.9，南昌市2.0，合肥市2.2，鄭州市2.1，太原市1.9。應(yīng)當(dāng)看到綜合績(jī)效排名最高的省會(huì)，既非首位度最高的長(zhǎng)沙市，也非首位度最低的太原市，而是首位度稍顯“平庸”的合肥市。另外，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和內(nèi)部管理兩個(gè)職能領(lǐng)域也較為顯著。以上數(shù)據(jù)在一定程度上說(shuō)明，省會(huì)首位度過(guò)高過(guò)低都對(duì)本省整體發(fā)展不利，只有當(dāng)首位度適度時(shí)，省會(huì)才能既集中全省的優(yōu)質(zhì)資源，又能通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、智力支持等方式反哺省內(nèi)其他區(qū)域，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全省全區(qū)域的共同發(fā)展。

在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，中部崛起作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、平衡發(fā)展以及政府內(nèi)部管理等領(lǐng)域的“全面崛起”作為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。本文研究則顯示，加強(qiáng)社會(huì)管理，推動(dòng)“適度”的單極發(fā)展，或?qū)⒊蔀橹胁康貐^(qū)實(shí)現(xiàn)“全面崛起”的抓手。針對(duì)中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，緊緊圍繞中部地區(qū)崛起，深化改革、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新思路、統(tǒng)籌兼顧，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定。” 2016年12月國(guó)家出臺(tái)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃(2016至2025年)》對(duì)中部地區(qū)崛起的工作思路、重點(diǎn)任務(wù)以及政策支持作了進(jìn)一步的明確，從中可以發(fā)現(xiàn)，黨和國(guó)家對(duì)中部崛起的籌劃和實(shí)施是全面和周密的(10)《〈促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃(2016至2025年)〉政策解讀》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站：http://www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1535229/1535229.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年1月1日。。未來(lái)，在黨和國(guó)家關(guān)于中部崛起政策的指導(dǎo)下，中部崛起必將成為一次“全面崛起”。