◎文/天津市財政局

一、內(nèi)部控制建設總體情況

2018 年是財政部組織全國各級各類單位編報內(nèi)部控制報告的第三年， 仍采用“統(tǒng)一部署、分級負責、逐級匯總、 單向報送” 的組織方式。 從天津全市單位內(nèi)部控制報告上報情況來看， 截至報送截止時間， 共收到各市級主管部門、 各區(qū)財政部門提交的市級主管部門及各地區(qū)內(nèi)部控制匯總報告157份。其中，市級主管部門共提交141 份、 各區(qū)財政部門共提交16 份，包含各級各類單位內(nèi)部控制報告4912 份。

本次內(nèi)部控制報告重點考核了各單位內(nèi)部控制機構(gòu)建設情況、運行情況、權(quán)力制衡與職責分離、 制度建設和制度執(zhí)行效果、 信息系統(tǒng)等六大重點方面， 報送情況總體良好， 在一定程度上反映出經(jīng)過三年時間的政策學習、制度建設和工作固化，單位內(nèi)部控制報告編報工作已成為各單位一項年度例行工作。

（一）各單位內(nèi)部控制建設整體情況

內(nèi)部控制報告采用優(yōu)、良、中、差四個等級來進行評價， 從天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制報告提供的數(shù)據(jù)來看，其中15 家為優(yōu)，占比0.3% ，708 家 為 良， 占 比14.4%。得分等級為優(yōu)和良的單位共723 家，占比14.7%，由此可見， 天津各單位內(nèi)部控制建設總體情況尚不樂觀，見圖1。

（二）天津直屬部門內(nèi)部控制建設持續(xù)推進且整體優(yōu)于基層單位

從天津直屬部門與基層單位內(nèi)部控制對比來看，直屬部門內(nèi)部控制建設優(yōu)于基層單位， 對于財政政策的執(zhí)行程度較高。 天津直屬部門內(nèi)部控制得分等級為優(yōu)的單位占比為1.6%，內(nèi)部控制得分等級為良的單位占比為77.8%， 整體優(yōu)良率達到79.4%， 遠高于基層單位的14.6%，見圖2。

（三）天津各區(qū)單位內(nèi)部控制建設水平參差不齊

全市16 個區(qū)單位內(nèi)部控制建設優(yōu)良率各不相同，表現(xiàn)出來的各區(qū)間差異較大，建設水平參差不齊，其中市內(nèi)六區(qū)內(nèi)部控制建設優(yōu)良率普遍較高，見圖3。

（四）不同單位類別內(nèi)部控制建設情況差別不明顯

從單位類型來看， 行政單位、財政補助事業(yè)單位、參公事業(yè)單位、 經(jīng)費自理事業(yè)單位和其他事業(yè)單位內(nèi)部控制建設情況差別不明顯，見圖4。

二、內(nèi)部控制建設具體情況

內(nèi)部控制建設具體情況主要包括單位層面內(nèi)部控制建設具體情況和業(yè)務層面內(nèi)部控制建設具體情況兩個部分。

（一）單位層面內(nèi)部控制建設具體情況

圖1 天津各單位內(nèi)部控制運行評價結(jié)果

圖2 天津直屬部門與基層單位內(nèi)部控制運行評價結(jié)果對比分析

圖3 天津各區(qū)單位內(nèi)部控制優(yōu)良率情況

1. 內(nèi)部控制環(huán)境建設。內(nèi)部控制環(huán)境是單位內(nèi)部控制建設的重要基礎。 天津全市范圍內(nèi)絕大多數(shù)單位均積極開展本單位內(nèi)部控制環(huán)境建設。其中，內(nèi)部控制領(lǐng)導小組成立情況、 領(lǐng)導小組會議情況、單位負責人參會情況、工作小組會議情況見圖5 所示。

2.內(nèi)部控制組織實施。 單位應當單獨設置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門， 負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。 在天津全市范圍內(nèi)， 內(nèi)部控制牽頭部門以財務部門和行政管理部門居多，見圖6。

制度建設是內(nèi)部控制的抓手之一， 可以分為內(nèi)部控制建立、 內(nèi)部控制實施和內(nèi)部控制信息化三個階段。 在全市范圍內(nèi)， 處于內(nèi)部控制建立階段、 實施階段和信息化階段的單位分別占總數(shù)的39.7%、55.3%和5.0%， 表現(xiàn)出內(nèi)部控制建設具有階段性和長期性， 天津內(nèi)控建設信息化程度明顯偏低，見圖7。

不同單位的內(nèi)部控制發(fā)展階段均有差異， 人員素質(zhì)也參差不齊， 尋求第三方專業(yè)機構(gòu)進行協(xié)助有助于提高工作效率，提升落實效果。而現(xiàn)階段絕大部分單位以自建方式進行內(nèi)部控制建設，采用聘請外部單位或中介機構(gòu)協(xié)助內(nèi)部控制建設的占比32%，見圖8。

圖4 天津不同單位基本性質(zhì)內(nèi)部控制運行評價結(jié)果

圖5 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制環(huán)境建設情況

圖6 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制職能部門設置情況

圖7 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制建設進度總體情況

圖8 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制建設方式

圖9 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部權(quán)力制衡情況

圖10 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制考核評價結(jié)果應用情況

3.權(quán)力運行制衡機制建立。 黨的十八屆四中全會提出， 應對權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、 分崗設權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強化內(nèi)部控制流程控制、 防止權(quán)力濫用。全市范圍內(nèi)，除了定期輪崗指標在60%左右，分事行權(quán)情況、 分崗設權(quán)情況和分級授權(quán)情況均達到90%以上，見圖9。

4.內(nèi)部控制評價與監(jiān)督情況。 評價與監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實施的保障機制， 評價服務于監(jiān) 督。 2018 年， 天 津 共 有3538 家單位開展了內(nèi)部控制考核評價，占比72%，發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)13950 條。 通過對內(nèi)部控制的建立與實施的有效性開展監(jiān)督檢查和評價，查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題， 提出改進建議并督促落實整改， 一方面可以防范經(jīng)濟活動風險， 及時堵塞管理漏洞； 另一方面有利于持續(xù)地完善單位內(nèi)部控制體系， 使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中心發(fā)揮更大作用。

（二）業(yè)務層面內(nèi)部控制建設情況分析

業(yè)務層面內(nèi)部控制建設情況分析包括三個方面：職責分離和輪崗情況、 內(nèi)部控制制度建設情況和制度執(zhí)行情況。

1.職責分離和輪崗情況。不相容職責分離是權(quán)力運行過程中決策、 執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的組織保障。 天津全市范圍內(nèi)， 所有業(yè)務不相容職責分離率均為95%以上，基本實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力約束與制衡，見圖11。

行政事業(yè)單位應當實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度。 關(guān)鍵崗位定期輪崗， 有利于盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中心存在的問題和隱患， 也有利于克服人員管理的“疲勞效應”，保持關(guān)鍵崗位工作人員的工作干勁，并促使其牢固樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德防線，自覺依法履行職責。天津全市范圍內(nèi)， 關(guān)鍵崗位平均輪崗人次占崗位人數(shù)的23.9%， 所有業(yè)務關(guān)鍵崗位輪崗率均在20%以上，見圖12。

2.內(nèi)部控制制度建設。全市范圍內(nèi)， 絕大多數(shù)業(yè)務適用率均超過85%，但建設項目管理的適用比率偏低，因為一些單位2018 年未發(fā)生建設項目，見圖13。

內(nèi)部控制制度應當隨著外部環(huán)境變化、 經(jīng)濟活動調(diào)整和業(yè)務活動變革等不斷修訂與提高， 不適用的規(guī)章制度應當及時修訂。 全市范圍內(nèi)， 所有業(yè)務制度更新率為55.5%， 流程圖更新率為51.9%，見圖14。

圖11 不相容職責分離情況

圖12 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗情況

圖13 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制業(yè)務適用情況

圖14 天津全市范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制制度更新情況

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行。內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的衡量 主要依靠通過績效資料、決算報表和資產(chǎn)報告數(shù)據(jù)來度量的定量指標， 一般用實際完成情況與計劃完成情況的比率來表示。

（1）預算管理業(yè)務

從全市情況來看， 單位預算績效目標設定比例、單位預算批復細化程度情況良好， 單位整體支出績效目標設定比例和預算執(zhí)行管控程度依然不高， 尚未實現(xiàn)每月定期上報預算執(zhí)行分析報告，見圖15。

（2）收支管理業(yè)務

各單位非稅收入管控情況、支出管理精細程度、支出付款管控情況良好， 見圖16。

（3）政府采購管理業(yè)務

各單位仍然存在政府采購實際金額與預算金額不相符合的情況， 制度執(zhí)行計劃基本完成的單位占比90.8%，采購合同完成情況達到97.7%， 但是采購驗收率較低，為83.7%，見圖17。

（4）國有資產(chǎn)管理業(yè)務

各單位國有資產(chǎn)賬實相符程度較高，達到了96.7%，固定資產(chǎn)處置審批率87.9%，仍有部分資產(chǎn)處置未經(jīng)規(guī)定的審批程序制度，資產(chǎn)處置收入上繳率為69.8%，未按規(guī)定上繳處置收入的情況較多，見圖18。

圖15 預算管理工作執(zhí)行情況

圖16 收支管理工作執(zhí)行情況

圖17 采購管理工作執(zhí)行情況

圖18 國有資產(chǎn)管理工作執(zhí)行情況

（5）建設項目管理業(yè)務

單位建設項目投資計劃完成率比較高， 完成率為93.9%，建設項目超概算情況較多， 超概算比率達到10.9%，見圖19。

（6）合同管理業(yè)務

各單位合同訂立和執(zhí)行的規(guī)范性水平較高， 見圖20。

三、內(nèi)部控制存在的主要問題和困難

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，內(nèi)部控制的意識不強

就天津內(nèi)部控制建設現(xiàn)狀而言， 行政事業(yè)單位普遍存在內(nèi)部控制建設環(huán)境基礎薄弱和意識淡薄的問題，部分單位管理者內(nèi)控知識欠缺， 缺乏對權(quán)力制衡的敏感意識和資金使用的風險意識，因此不重視內(nèi)控建設，導致單位內(nèi)控工作邊緣化，內(nèi)控建設進程緩慢， 內(nèi)控成效難以發(fā)揮。 很多單位內(nèi)控制度建設工作流于形式， 制度形同虛設，沒有認真執(zhí)行，應付了事， 全員風險意識普遍不足，全員參與度不高，缺乏相關(guān)培訓和專業(yè)知識儲備。

（二）內(nèi)控制度適應性不強，執(zhí)行效果不好

圖19 建設項目管理工作執(zhí)行情況

圖20 合同管理工作執(zhí)行情況

內(nèi)部控制應當符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高， 不斷修訂和完善。目前，有的單位內(nèi)控建設只是作為任務來完成， 內(nèi)控建設規(guī)劃與實際出現(xiàn)偏差，內(nèi)控工作無法持續(xù)改進，其有效性也得不到合理評價。第一， 很多單位未在開展本年內(nèi)部控制建設工作之前重新梳理內(nèi)部控制流程并識別內(nèi)部控制體系漏洞， 內(nèi)部控制建設的前期準備工作不足， 這可能導致內(nèi)部控制整體劃歸和建設方向不夠明確。第二，不少單位未將牽頭部門和評價監(jiān)督部門相分離， 這不利于發(fā)揮不相容職責分離對內(nèi)部控制建設工作的監(jiān)督作用。第三，內(nèi)部控制與巡視、 內(nèi)審等監(jiān)督手段未能實現(xiàn)全面工作配合及信息共享， 無法通過其他監(jiān)督途徑共同做實內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容。

（三）信息化管理系統(tǒng)開發(fā)成本高，沒有充分發(fā)揮作用

內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設是各項管理制度有效實施的重要抓手， 也是常態(tài)化管控的關(guān)鍵。 但從當前行政事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀來看， 由于信息化管理系統(tǒng)的開發(fā)成本極高， 大部分行政事業(yè)單位不具備自行開發(fā)的條件，同時受到年度預算限制， 建立內(nèi)部管理系統(tǒng)的單位依然不多，內(nèi)控信息化進程緩慢，推進工作比較難， 影響了內(nèi)控制度的執(zhí)行。此外，現(xiàn)有管理系統(tǒng)相互獨立，口徑不一致，造成信息孤島、資源浪費、運行效率低下， 信息系統(tǒng)本身存在的系統(tǒng)安全風險、 泄密風險、 非法操作風險等未得到有效控制， 信息技術(shù)在內(nèi)部控制工作中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

（四）風險防控尚需加強，內(nèi)控監(jiān)督力度不夠

內(nèi)部監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的重要組成部分， 也是監(jiān)督與評價內(nèi)部控制的有效手段。第一，單位已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度僅覆蓋和管控了部分主要風險點， 各業(yè)務的風險管控程度都較低， 也在一定程度上說明防范系統(tǒng)性風險不應當僅僅局限于經(jīng)濟和金融領(lǐng)域，政府部門行政管理和財務管理中的風險也應引起各單位高度重視， 否則若政府治理風險傳導到市場和社會中，則會引發(fā)公共系統(tǒng)性風險。第二， 尚未全面開展風險事件調(diào)查通報和對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的不定期現(xiàn)場抽查， 無法在風險提示后及時有效進行防控，沒有落實跟蹤糾錯，削弱了內(nèi)部控制部門的權(quán)威性。第三， 在權(quán)力制衡的五個指標中， 建立定期輪崗和專項審計機制的單位比例較低。盡管單位對于關(guān)鍵崗位缺少充分有效監(jiān)督和人員編制等因素影響， 但是內(nèi)部審計和外部監(jiān)督對于內(nèi)部控制建設的補充和保障作用依然不明顯。第四，有些行政事業(yè)單位受編制、資源等限制，大多在財務部門設立內(nèi)控部門，財務人員兼任內(nèi)控人員， 既做運動員又做守門員， 出現(xiàn)了職責不清等問題。

四、工作建議

（一）推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設向縱深發(fā)展

下一步， 內(nèi)部控制工作目標應當從立規(guī)矩向見成效轉(zhuǎn)變、 從面上推進向重點突破轉(zhuǎn)變。 財政部門應當深入了解各行業(yè)的內(nèi)部控制建設實際情況，加強宣傳引導，開展有針對性的實務培訓、內(nèi)部控制建設經(jīng)驗交流會、報告會、現(xiàn)場觀摩會等，加強業(yè)務交流， 積極總結(jié)推廣內(nèi)部控制建設先進典型經(jīng)驗，全面推動各級各類行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制體系建設。要建立內(nèi)部控制工作考評問責制度，對于銳意進取、勇于作為的單位進行表揚， 增強內(nèi)部控制主體的責任意識，并且從嚴監(jiān)管， 切實落實各主體的內(nèi)部控制建設與報告責任。

（二）切實加強單位風險防范和化解能力

1.健全內(nèi)部控制制度體系，建立單位風險防控機制。各單位應當積極防范和有效化解業(yè)務風險與廉政風險。單位應當對內(nèi)部工作運行流程進行系統(tǒng)梳理， 開展單位業(yè)務流程圖編制工作， 明確主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點，并對應各環(huán)節(jié)、 各節(jié)點的歸口部門及崗位， 落實內(nèi)部控制責任， 實現(xiàn)內(nèi)部控制制度流程化。 單位應當全面識別權(quán)力運行、 業(yè)務活動和經(jīng)濟活動的關(guān)鍵風險點， 檢查關(guān)鍵風險點的制度設計和制度執(zhí)行是否有效， 明確針對各風險點的管控措施， 進一步提高內(nèi)部控制制度的風險覆蓋程度和風險防控效率， 將風險識別、分析、應對等工作落實到具體崗位和責任人，切實提高內(nèi)部控制制度對風險防范的保障程度， 突出對巡視、 審計問題的內(nèi)部控制整改。

2.加強內(nèi)部控制組織保障，夯實內(nèi)部控制工作基礎。加強單位內(nèi)部控制工作小組日常管理， 將內(nèi)部控制建設與業(yè)務管理優(yōu)化緊密融合，不斷推進內(nèi)部控制建設常態(tài)化。 有效提高單位內(nèi)部控制牽頭部門和內(nèi)部控制評價監(jiān)督部門分離程度， 科學引入第三方中介機構(gòu)對內(nèi)部控制建設和評價工作的專業(yè)支持， 從外部加強單位的社會治理和權(quán)力制衡機制。 提高單位開展風險評估的有效性， 建立風險預警全覆蓋的工作機制。在內(nèi)部監(jiān)督檢查、經(jīng)濟責任審計工作中， 通過調(diào)查問卷、觀察、談話和評估測試等方式， 對內(nèi)部控制有效性進行總體評價。

3.完善干部輪崗交流機制，加強內(nèi)部權(quán)力制衡監(jiān)督。各單位應當突出對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位的制衡，通過壓縮和規(guī)范自由裁量權(quán)， 強化對核心權(quán)力運行的制約和監(jiān)督， 有效解決權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)中存在的問題。 重點加強完善干部定期輪崗和交流機制，強化執(zhí)行效果，尤其在人員數(shù)量與職責分工限制下，對不相容、職責無法分離或無法進行定期輪崗的關(guān)鍵崗位開展專項審計， 完善單位內(nèi)部審計職能或建立內(nèi)審外包制度， 并逐漸將內(nèi)部審計和外部中介機構(gòu)職能拓展應用到內(nèi)部控制體系設計、內(nèi)部控制體系運行、 內(nèi)部控制信息化建設以及內(nèi)部控制報告等各方面， 形成對內(nèi)部控制建設的有益補充， 進而保證實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的有效制衡。

4.強化單位風險防控意識，推進管理信息平臺建設。各單位應當堅持問題導向，進一步增強單位領(lǐng)導的風險意識， 增加內(nèi)部控制領(lǐng)導小組會議次數(shù)， 及時匯報內(nèi)部控制工作進度， 探討業(yè)務管理和內(nèi)部控制工作開展進程中出現(xiàn)的風險與問題， 把風險防控和具體內(nèi)部控制工作落到實處。 尤其要加強內(nèi)部控制信息化建設的重視程度， 未建立信息系統(tǒng)的單位應積極尋求信息系統(tǒng)的安裝、匹配等工作，建立科學有效的信息系統(tǒng)； 已建立信息系統(tǒng)的單位應在每年中央政策和上級管理要求變化時，及時對信息系統(tǒng)進行更新改造， 確保單位信息系統(tǒng)與黨的決策部署、政府工作規(guī)劃、單位工作方案一致， 逐步拓展內(nèi)部控制信息系統(tǒng)功能，持續(xù)推進內(nèi)部控制建設和優(yōu)化工作。

（三）強化財政部門內(nèi)控政策引領(lǐng)

財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》中，雖然提出要建立內(nèi)控報告制度， 要求單位將內(nèi)部控制自我評價情況作為部門決算報告和財務報告的重要組成內(nèi)容進行報告， 但尚未要求對行政事業(yè)單位強制進行內(nèi)部控制的社會審計。 建議出臺行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的社會審計制度和執(zhí)業(yè)規(guī)范， 加強頂層設計， 實現(xiàn)社會第三方獨立執(zhí)業(yè)、出具報告，逐步實現(xiàn)內(nèi)部控制審計報告信息公開。

（四）提高社會中介機構(gòu)專業(yè)服務水平

各中介機構(gòu)應當深入學習黨的十九大精神， 提高政治站位， 深入解讀黨中央的各項政策， 加強對單位內(nèi)部控制建設標準的認識與理解程度， 持續(xù)跟蹤并解構(gòu)財經(jīng)法規(guī)， 立足中國國情和實際問題， 協(xié)助單位完善適合我國行政管理體制的內(nèi)部控制制度。 中介機構(gòu)在承接與內(nèi)部控制相關(guān)的業(yè)務時， 應提高服務意識， 協(xié)助解決各單位內(nèi)部控制建設中遇到的各類問題，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，為單位提供更優(yōu)質(zhì)的內(nèi)部控制建設咨詢服務。