張潔慧

摘 要

精準(zhǔn)脫貧與防止返貧同樣重要，在前者即將大功告成的時(shí)候，工作勁頭絲毫不能放松，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將重心轉(zhuǎn)移到后者上來，為此還要優(yōu)化機(jī)制，做好精細(xì)化管理，唯此才有可能最大限度地阻斷返貧，鞏固好脫貧成效。本文結(jié)合宿遷市扶貧返貧現(xiàn)狀，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，從預(yù)防角度改進(jìn)可持續(xù)脫貧機(jī)制，從治理角度構(gòu)建防止返貧嚴(yán)密防護(hù)網(wǎng)，探索可持續(xù)發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞

鄉(xiāng)村振興;返貧機(jī)制;宿遷市

中圖分類號： F323.8 ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.09.076

截至2020年1月7日，江蘇省脫貧攻堅(jiān)工作取得了決定性成效，在近4年的脫貧致富奔小康工程中，脫貧率累計(jì)達(dá)到99.99%以上，2020年是脫貧攻堅(jiān)全面收官之年，在此階段的重點(diǎn)任務(wù)是鞏固成果、提升水平，增強(qiáng)脫貧的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，探索建立緩解相對貧困的長效機(jī)制。長期以來，宿遷市作為江蘇省唯一的國家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重機(jī)制創(chuàng)新，積極打造“電商+扶貧”等模式，“股權(quán)”扶貧模式更被汪洋同志批示肯定。但是前期因?yàn)榉鲐氶_發(fā)的觀念不新，對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識不足;扶貧開發(fā)雖立竿見影，但扶貧對象易返貧;扶貧投入不足，持續(xù)發(fā)展能力較弱;扶貧模式單一，持續(xù)創(chuàng)新力不足;經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，扶貧的社會參與度不高等現(xiàn)狀的存在，使得本市在防止返貧、可持續(xù)發(fā)展等問題上面臨較大的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記曾在全國“兩會”上說到“防止返貧與繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，精準(zhǔn)扶貧后時(shí)代防止返貧長效機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展研究是實(shí)踐習(xí)近平總書記扶貧思想的重要路徑。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下返貧現(xiàn)狀與成因的分析

1.1 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致農(nóng)戶收入不穩(wěn)定

相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，宿遷市整體農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，機(jī)械化程度較低，生產(chǎn)經(jīng)營分散，生產(chǎn)成本高，產(chǎn)業(yè)資本積累緩慢，不僅制約了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性收入的持續(xù)提高，而且在一定程度了阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)分工和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作上，存在農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)脫節(jié);標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后，與現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際脫離;標(biāo)準(zhǔn)制定程序和落實(shí)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展較為緩慢，勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低。主要來源依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脫貧農(nóng)戶，當(dāng)人力資本、技術(shù)賦能、資本投入均匱乏時(shí)，其勞動(dòng)生產(chǎn)力還要低于平均水平，最后很容易“入不敷出”。

同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜多樣的，對宿遷市而言，市場風(fēng)險(xiǎn)較為突出。由于價(jià)格的波動(dòng)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的不對稱時(shí)間差、過高的儲存運(yùn)輸成本，在小規(guī)模家庭生產(chǎn)經(jīng)營模式中，信息的不對稱現(xiàn)象更加突出，導(dǎo)致農(nóng)戶收入不穩(wěn)定，極容易出現(xiàn)二次返貧。

1.2 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合度低，利益聯(lián)結(jié)不穩(wěn)固，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧人口增收關(guān)聯(lián)度不高

促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是黨中央、國務(wù)院作出的重要決策，宿遷市作為生態(tài)經(jīng)濟(jì)的先行區(qū)和探索區(qū)，在發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，注重探索與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，試圖激活各要素市場，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。但是以本市生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)際情況而言，這種融合水平總體上還處于初級階段，加工流水線以原材料生產(chǎn)和最初級的農(nóng)產(chǎn)品加工為主，產(chǎn)業(yè)融合鏈條短，高附加值的農(nóng)產(chǎn)品較少，小規(guī)模經(jīng)營模式中市場拓展能力不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)附加值沒有得到很好的挖掘。同時(shí)在農(nóng)業(yè)多功能性的挖掘上，未能與當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老、文化、健康等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深度融合，開發(fā)出來的休閑農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目發(fā)展模式單一，同質(zhì)化嚴(yán)重，對消費(fèi)者吸引力不足。在產(chǎn)業(yè)融合的利益聯(lián)結(jié)上，無論是“訂單合同型”還是“土地股份合作型”模式，各方最終都會以“利益最大化”權(quán)衡，經(jīng)濟(jì)地位決定經(jīng)濟(jì)結(jié)果，導(dǎo)致大部農(nóng)民與企業(yè)間權(quán)益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠共贏的良性互動(dòng)關(guān)系尚未真正建立。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的帶動(dòng)能力上，除一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用龍頭企業(yè)有帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢外，大部分地區(qū)存在管理粗放、創(chuàng)新能力不足等問題，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧人口增收關(guān)聯(lián)度不高。

1.3 農(nóng)民因病、因?qū)W、因自我發(fā)展能力不足，導(dǎo)致返貧風(fēng)險(xiǎn)加大

農(nóng)民因家庭醫(yī)療開支的大幅增加，因支付子女學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)導(dǎo)致開支日益上揚(yáng)，對政府等的外部幫扶力量形成了習(xí)慣性依賴，在經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的深刻變化下，沒有能力做出有效的自我發(fā)展和自我增值。宿遷市在前期工作中，重點(diǎn)健全兜底保障體系，聚焦病殘學(xué)災(zāi)老等深度貧困群體，建立政策保障體系，著力鞏固健康扶貧防線，扶貧助學(xué)實(shí)現(xiàn)學(xué)前到高等、公辦和民辦、市內(nèi)加市外、就學(xué)與就業(yè)全覆蓋，持續(xù)減輕低收入農(nóng)戶相關(guān)保險(xiǎn)和基本生活費(fèi)用支出，有效緩解了支出型貧困。但是在自我發(fā)展能力上缺少前瞻性，防止返貧更重要的是農(nóng)民要能不斷提高自身收入，借助主觀能動(dòng)性降低返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下從預(yù)防角度實(shí)施防止返貧機(jī)制

實(shí)施可持續(xù)脫貧和防止返貧長效機(jī)制，不僅要給脫貧戶一定的緩沖期，繼續(xù)享受扶持待遇，鞏固脫貧成效，重點(diǎn)是要脫貧之后有發(fā)展，通過不斷發(fā)展增強(qiáng)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，從預(yù)防角度出發(fā)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)、富民增收、農(nóng)房改善、公共空間治理四項(xiàng)工作取得更大實(shí)效。

第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準(zhǔn)識別”防治返貧機(jī)制，從參與者到對象建立起動(dòng)態(tài)的識別體系。針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民層面中可能出現(xiàn)的返貧風(fēng)險(xiǎn)和影響因素，做好頂層設(shè)計(jì)，實(shí)事求是將貧困線邊緣的人納入精準(zhǔn)識別機(jī)制，利用醫(yī)療、教育、財(cái)政等共享大數(shù)據(jù)，時(shí)時(shí)“回頭看”，設(shè)立預(yù)警值，確保動(dòng)態(tài)識別。

第二，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準(zhǔn)幫扶”防治返貧的機(jī)制，對“政策性”“能力性”“環(huán)境性”致貧返貧人口做好應(yīng)對措施。扶貧方式效用的可持續(xù)發(fā)揮決定了貧困人口能否穩(wěn)定脫貧，脫貧攻堅(jiān)、富民增收、農(nóng)房改善、空間治理作為宿遷市鄉(xiāng)村振興治理的四項(xiàng)重點(diǎn)工作，從長期來看“精準(zhǔn)幫扶”尤為重要，“主體—供體—載體”的聯(lián)動(dòng)中，“精準(zhǔn)幫扶”實(shí)現(xiàn)人力、財(cái)力、物力的精準(zhǔn)配置和轉(zhuǎn)移，對各種原因?qū)е碌姆地氁蛩鼐哂小皩?shí)戰(zhàn)性”作用。

第三，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準(zhǔn)管理”防治返貧機(jī)制，要建立健全多個(gè)部門的信息共享、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對脫貧人口的動(dòng)態(tài)管理，跟蹤了解他們的生活、生產(chǎn)等情況，加強(qiáng)對他們的后期扶持，繼續(xù)保留必要的優(yōu)惠政策，繼續(xù)采取必需的幫扶舉措，切實(shí)提升脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展能力，防范脫貧人口返貧。宿遷市建立的全國首個(gè)精準(zhǔn)脫貧“6+N”開放標(biāo)準(zhǔn)體系作為“精準(zhǔn)管理”的良好基石，以標(biāo)準(zhǔn)化工作推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合及農(nóng)民各因素返貧的管理。

第四，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準(zhǔn)考核”防治返貧機(jī)制，構(gòu)建一套適合宿遷市實(shí)際情況并能量化、可操作的考核指標(biāo)體系。在實(shí)踐主要有以下三種類型的考核指標(biāo)體系：

①按照績效要素結(jié)構(gòu)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法。精準(zhǔn)扶貧績效是政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化，為此指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞精準(zhǔn)扶貧所涉及的工作內(nèi)容展開。

②運(yùn)用標(biāo)桿管理進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。標(biāo)桿運(yùn)用在管理學(xué)上表示對其他事物進(jìn)行度量的一種尺度，確定某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值作為指標(biāo)設(shè)計(jì)的思路。在扶貧項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，考慮與過去比較、跨截面比較、實(shí)際業(yè)績與業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)比較，尤其可以在相類似項(xiàng)目上，可以把蘇南、蘇中地區(qū)作為標(biāo)桿進(jìn)行區(qū)域比較。

③運(yùn)用關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。通過對扶貧項(xiàng)目內(nèi)部運(yùn)作過程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納，找出關(guān)鍵績效指標(biāo)，應(yīng)涵蓋那些有助于決策者根據(jù)評估成果作出更好的、更合理分配的關(guān)鍵維度。本人認(rèn)為運(yùn)用標(biāo)桿管理進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)考核的方法在現(xiàn)階段更能做出及時(shí)有效的動(dòng)態(tài)評價(jià)，對防止返貧的預(yù)防效果更為明顯。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下從治理角度構(gòu)建防止返貧嚴(yán)密防護(hù)網(wǎng)

脫貧戶收入不達(dá)標(biāo)是返貧的主要成因，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量脫貧觀念，根據(jù)信息傳遞理論與風(fēng)險(xiǎn)管理理論，需要在脫貧戶周圍構(gòu)建嚴(yán)密的防護(hù)網(wǎng)，阻擋一些不利因素對脫貧戶產(chǎn)生的負(fù)面沖擊，使這些沖擊不會對脫貧戶造成過大的威脅和損失，同時(shí)應(yīng)積極從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民層面進(jìn)行治理，從以下幾方面構(gòu)建長效的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

第一，建立信息捕捉——信息甄別——有效應(yīng)對——沖擊解除長效機(jī)制，成立返貧信息預(yù)警處理中心，由該中心及時(shí)捕捉可能給脆弱性脫貧戶帶來負(fù)面沖擊并致貧的影響因素信息。利用教育、財(cái)政、醫(yī)療等大數(shù)據(jù)平臺收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，確定警兆，由專人負(fù)責(zé)根據(jù)警兆的判別進(jìn)行警源的尋找，主要是對返貧的類型做出確定，同時(shí)根據(jù)程度確定警度后選擇恰當(dāng)?shù)母深A(yù)措施?？山梃b根據(jù)警度進(jìn)行“幫、扶、引”三類救助，利用后續(xù)的專項(xiàng)監(jiān)測和日常監(jiān)測，實(shí)施人性化幫扶。

第二，突出產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，健全宿遷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。繼續(xù)深入實(shí)施生態(tài)高效農(nóng)業(yè)倍增計(jì)劃，大力推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和精深加工、農(nóng)村電子商務(wù)融合發(fā)展和品牌化發(fā)展，提升宿遷市農(nóng)產(chǎn)品附加值;優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通運(yùn)營模式，科學(xué)規(guī)劃冷鏈物流布局及其基礎(chǔ)設(shè)施;大力推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，深入實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程;借力特色小鎮(zhèn)發(fā)展，注重提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶收入。

第三，深化要素改革，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。土地、資本、人才是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“三駕馬車”，宿遷市在把公共空間精準(zhǔn)“騰出來”、有效“用起來”、真正“美起來”、長效“管起來”的工作中應(yīng)因地制宜地盤活農(nóng)村土地閑置資源，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村金融改革應(yīng)立足實(shí)際調(diào)研，推動(dòng)建立多層次、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)金融資源承載力和農(nóng)村居民金融服務(wù)獲得感，優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)關(guān)系鏈。加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)人才隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，吸引更多優(yōu)秀的人才加入鄉(xiāng)村振興發(fā)展中。

第四，強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，不斷培育主體性文化。各級干部工作人員積極扮演“宣傳隊(duì)”“引路人”“協(xié)調(diào)員”等角色，治理突出扶志增能，積極探索“能人+困難戶”的模式，由能人開拓市場找銷路，困難群眾在家創(chuàng)業(yè)加工，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收。引導(dǎo)農(nóng)民主體堅(jiān)持漸進(jìn)性參與原則，在盡量不損失利益優(yōu)勢方權(quán)利的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟，循序漸進(jìn)地提升利益劣勢方的權(quán)利地位，進(jìn)而理順各方利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。用好“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”等宣傳平臺，拓寬農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活視野，高揚(yáng)誠實(shí)勞動(dòng)、自力更生的價(jià)值取向，幫助貧困群眾樹立起勤勞致富的志氣和信心，消除精神貧困，阻斷貧困代際傳遞。

宿遷市鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路已明確提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，要實(shí)現(xiàn)此戰(zhàn)的勝利，必須要從防止返貧和有效的可持續(xù)治理兩個(gè)方面做好規(guī)劃和落實(shí)。

參考文獻(xiàn)

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