劉珺如 毛艷華

【政策之窗】

? 歐盟TEN-T項目的經(jīng)驗可為粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中多元治理主體合作問題提供借鑒。

? 在法治化的框架下實施區(qū)域協(xié)調(diào)，明晰各治理主體的權(quán)能范圍，確立權(quán)能和規(guī)則秩序，創(chuàng)新公眾參與機制。

一、引言

以建設(shè)世界級城市群，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化為目標(biāo)的粵港澳大灣區(qū)，市場互聯(lián)互通水平有待進一步提升，灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距依然較大?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通能夠為人流、物流、資金流和信息流在大灣區(qū)便捷流通提供支撐。在“一國兩制”的特殊制度背景下，粵港澳三地共建共管跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施需要協(xié)調(diào)處理好粵港澳三地在合作過程中因政治法律差異而產(chǎn)生的沖突，建立健全粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度。這不僅僅能直接推動灣區(qū)城市群互聯(lián)互通和經(jīng)濟社會融合，也是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制在具體項目實施中的有益探索。本文通過對比歐盟和粵港澳大灣區(qū)在跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)二者雖然都以政府間協(xié)議作為合作共建跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)并設(shè)立了專門的項目協(xié)調(diào)機構(gòu)以提供組織支持，但是歐盟為應(yīng)對跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中可能出現(xiàn)的集體行動困境提供了制度保障，使得項目協(xié)調(diào)得以在法治化框架中進行，多元治理主體間的治理秩序和規(guī)則秩序得以確立，跨區(qū)域的公共利益和公眾參與能夠得到切實保障。這些經(jīng)驗可為粵港澳三地在未來更多的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目合作中提供借鑒。

二、文獻評述

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一(中共中央、國務(wù)院，2018)。近年來，我國相繼制定并實施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，更好解決長期以來區(qū)域發(fā)展不平衡不充分這一突出問題(孫久文，2018)?，F(xiàn)有文獻認為，交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域經(jīng)濟增長具有空間溢出效應(yīng)，改善落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和改善兩地間的基礎(chǔ)設(shè)施都能提高落后地區(qū)的絕對福利水平，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展(張學(xué)良，2012)。至于基礎(chǔ)設(shè)施外溢效應(yīng)背后的邏輯機理，實證研究一致認為交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通有助于促進市場融合，打破市場分割，進而推動區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展(范欣等，2017；劉志彪，2019)?？鐓^(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)上是一種跨區(qū)域的公共產(chǎn)品。英格·考爾(Inge Kaul)認為跨區(qū)域的公共產(chǎn)品，依賴多層級、多區(qū)域、多部門的治理主體合作供給，往往面臨集體行動困境(Kaul，2012)。如何協(xié)調(diào)多元治理主體、項目建設(shè)主體和不同利益群體來共同提供跨區(qū)域的公共產(chǎn)品是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制設(shè)計中不可回避的問題。

隨著國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進和地方政府間的合作日益密切，區(qū)域經(jīng)濟一體化治理議題也得到了國內(nèi)學(xué)界的高度關(guān)注。公丕祥(2015)嘗試在宏觀層面從區(qū)域法治的角度探索區(qū)域經(jīng)濟一體化的治理的法學(xué)理論。葉必豐(2006)和何淵(2009)在中觀層面，對我國現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制進行了深入的歸納與分析。也有許多學(xué)者從微觀視角切入“珠三角”“長三角”“京津冀”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體問題(朱最新，2018；孫笑俠，2009；孟慶瑜，2017)。但對于學(xué)術(shù)界而言，挑戰(zhàn)在于：首先，目前的研究較多地集中于規(guī)范分析，而缺少對實際問題的類型分析，更缺少對現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制是否合理和有效的案例分析(周葉中、劉詩琪，2019)。其次，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域治理因“一國兩制”的存在而很大程度上區(qū)別于“長三角”和“京津冀”地區(qū)的經(jīng)濟一體化治理(毛艷華，2018)?？傮w上看，從宏觀和中觀層面的相關(guān)研究還較少關(guān)注到這一區(qū)別。

在微觀層面的研究中，何力武等(2016)的研究詳細地梳理了港珠澳大橋在各個階段的政府間關(guān)系，并從政治經(jīng)濟學(xué)的視角，重新審視了央地關(guān)系在促進區(qū)域競爭與合作中的作用。但是，現(xiàn)有研究對于如何構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)機制，克服粵港澳三地在合作提供跨區(qū)域的公共產(chǎn)品的過程中可能出現(xiàn)的集體行動困境問題上仍然缺乏制度性的探索與回應(yīng)。

英格·考爾(Kaul,2012)總結(jié)了跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給的過程中將主要面臨以下集體行動困境：一是多元的治理主體在地方利益的驅(qū)動下往往較難就跨區(qū)域的公共產(chǎn)品的相關(guān)事項達成一致意見，且常常出現(xiàn)決策和規(guī)則的沖突或治理空白，造成治理的無序。二是缺乏專門的項目協(xié)調(diào)和監(jiān)督機構(gòu)來組織跨區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給，因各地制度異質(zhì)性或囿于地方或部門利益而難以合作或落實之前達成的合作協(xié)議。三是不同利益群體在公共產(chǎn)品供給的過程中承擔(dān)的成本和獲得的收益并不均衡，最終可能導(dǎo)致跨區(qū)域公共產(chǎn)品將缺乏持續(xù)的公共支持。正是認識到這一點，英格·考爾提出要成功地生產(chǎn)跨區(qū)域乃至跨國的公共產(chǎn)品需要認識到該跨區(qū)域公共產(chǎn)品需要兼具消費公共性(Publicness of Consumption)、生產(chǎn)的公共性(Publicness of Provision)和效用的公共性(Publicness of Utility)。因為公共產(chǎn)品在消費上的公共性導(dǎo)致不同區(qū)域需要通過合作實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，即生產(chǎn)的公共性。而只有能給各個地區(qū)大多數(shù)居民帶來凈效用的公共產(chǎn)品，即實現(xiàn)效用的公共性的公共產(chǎn)品才能獲得各個地區(qū)的支持，從而使其生產(chǎn)成為可能。這就需要建立區(qū)域治理的協(xié)調(diào)制度來協(xié)調(diào)多元治理主體、項目建設(shè)和不同利益群體以克服集體行動困境，共同提供跨區(qū)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)(圖1)。

圖1 區(qū)域治理協(xié)調(diào)制度的三個層面

資料來源：作者自制。

西方學(xué)者就歐盟跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)制度進行了系統(tǒng)而深入的研究，不僅詳細梳理了多元治理主體參與跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目中的政治策略與路徑(Johnson & Turner，2007)，更從制度層面上深入探討了多元治理主體的權(quán)能分配制度(Sichelschmidt，1999)、公眾參與制度(?berg et al.，2016)和具體項目層面的規(guī)劃協(xié)調(diào)制度(Marshall，2014)。正如前文提到的，中國學(xué)者對于跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的協(xié)調(diào)制度研究尚缺乏制度性的探索和回應(yīng)，而在法律制度、社會文化等方面存在高度異質(zhì)性的粵港澳大灣區(qū)，協(xié)調(diào)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營與管理更需要制度創(chuàng)新。

三、案例選擇與介紹

就跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域治理而言，歐盟與粵港澳大灣區(qū)面臨著類似的問題。首先，二者都需要協(xié)調(diào)不同層級多個治理主體之間的關(guān)系以確立區(qū)域治理的秩序。前者是由于主權(quán)國家之上并無一個區(qū)域政府予以確立治理秩序，而需要依賴主權(quán)國家之間的協(xié)議來塑造這樣一種治理秩序。后者是由于“一國兩制”下特殊的主權(quán)與治權(quán)分離的法權(quán)關(guān)系導(dǎo)致的主權(quán)者確立區(qū)域治理秩序的手段受到限制而需要更多地依靠政府間協(xié)議來進行安排。其次，在具體項目中歐盟和粵港澳大灣區(qū)同樣需要面對如何協(xié)調(diào)不同地區(qū)的參建主體和利益群體以提供跨區(qū)域的公共產(chǎn)品的問題。因此，歐盟在協(xié)調(diào)成員國克服集體行動困境，合作共建跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目方面所積累的制度經(jīng)驗或許能夠為粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域治理提供一定的指引和參考。本文擬選取歐盟的TEN-T項目與粵港澳大灣區(qū)的港珠澳大橋兩個案例，就跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作中如何協(xié)調(diào)不同層級多種治理主體之間的權(quán)能分配、協(xié)調(diào)各個地區(qū)的項目建設(shè)、協(xié)調(diào)不同地區(qū)居民和利益相關(guān)者的利益訴求等跨區(qū)域協(xié)調(diào)制度問題進行比較研究，以揭示歐盟和粵港澳在這一重要的區(qū)域治理議題中的制度安排異同性，進而探討粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域治理是否能夠借鑒歐盟的區(qū)域治理經(jīng)驗以更好地應(yīng)對集體行動困境，改善跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給的問題。

(一)歐盟TEN-T項目的跨區(qū)域協(xié)調(diào)制度

缺乏跨越整個歐洲實現(xiàn)各國間的互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)是制約歐盟發(fā)展單一市場，促進要素自由流通的關(guān)鍵障礙。而歐洲基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)仍然呈現(xiàn)出支離破碎的樣貌主要是受限于當(dāng)時基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃權(quán)能仍然由成員國主導(dǎo)，缺乏跨區(qū)域的規(guī)劃。為了整合歐盟各國交通網(wǎng)絡(luò)以促進歐盟經(jīng)濟發(fā)展，提升歐盟的整體競爭力，在提高資源利用率的同時提供高質(zhì)量的交通服務(wù)，歐盟需要統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施政策，這一提議最終以“泛歐洲網(wǎng)絡(luò)”(Trans-European Network)的形式被寫入《馬斯特里赫特條約》(TheMaastrichtTreaty)。其中“泛歐交通網(wǎng)絡(luò)”(Trans-European Networks-Transport，TEN-T)項目旨在通過發(fā)展跨歐洲的鐵路、公路、水路、海路、港口、機場和鐵路終端來縮小區(qū)域間的基礎(chǔ)設(shè)施差距，消除交通瓶頸和技術(shù)障礙，并最終促進歐盟的社會、經(jīng)濟和地區(qū)融合。TEN-T項目中有九大核心交通走廊，每個走廊都由多個跨越多國的交通基礎(chǔ)設(shè)施組成。例如斯堪的納維亞-地中海走廊項目就包括連接丹麥和德國的費馬恩(Fehmarnbelt)海底隧道，地中海走廊的項目包括連接法國里昂和意大利圖靈的鐵路線，以及連接匈牙利與烏克蘭三條跨國公路等。

自1992年以來，歐盟逐漸建立起了跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度。包括：(1)協(xié)調(diào)各個成員國之間在交通基建方面的規(guī)則、決策和規(guī)劃，從而捋順TEN-T項目的制度環(huán)境。(2)協(xié)調(diào)具體的項目規(guī)劃、建設(shè)和運營管理，以輔助各國之間的合作和督促項目在各國間的進展。(3)協(xié)調(diào)不同利益群體在TEN-T項目中的利益訴求，保證TEN-T項目作為一個跨區(qū)域的公共產(chǎn)品能夠真正實現(xiàn)公共效用。

1.協(xié)調(diào)多元治理主體：確立權(quán)力與規(guī)則秩序

歐盟的成立是為了促成單一市場的形成，提升整體的競爭力。歐盟成員國授予歐盟機構(gòu)一定的治理權(quán)能，其中就包括跨區(qū)域交通治理權(quán)能。在這樣一個多層級多主體的區(qū)域治理框架內(nèi)需要建立權(quán)能分配制度以協(xié)調(diào)各個治理主體之間的關(guān)系，從而防止治理決策的沖突和碎片化。

歐盟機構(gòu)獲得授權(quán)，取得交通領(lǐng)域的立法權(quán)能。通過《馬斯特里赫特條約》第129b和129c條，以及《歐盟運行條約(TreatyontheFunctinoningoftheEuropeanUnion)》第170和171條，歐盟成員國授權(quán)歐盟機構(gòu)構(gòu)建并發(fā)展跨越歐洲的交通、通信和能源網(wǎng)絡(luò)以確保歐盟公民、運營商、區(qū)域與地方社區(qū)能夠真正享受到歐盟單一市場所帶來的益處，并明確歐盟將通過出臺指導(dǎo)性文件、采取必要的措施和提供融資支持來實現(xiàn)這一目標(biāo)。由此，歐盟機構(gòu)在跨區(qū)域交通政策方面的立法權(quán)能獲得了明確授權(quán)。歐洲議會和歐盟理事會以法規(guī)的形式出臺了第1315/2013號規(guī)章，即《歐盟關(guān)于發(fā)展跨歐盟交通網(wǎng)絡(luò)的指導(dǎo)方針》(EUGuidelinesfortheDevelopmentoftheTrans-EuropeanTransportNetwork)(下簡稱《方針》)?！斗结槨烦藢鐨W盟交通網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)等做了宏觀性的規(guī)定之外，還對歐盟成員國在建設(shè)跨歐盟交通網(wǎng)絡(luò)中的義務(wù)、不同種類的跨歐盟交通的建設(shè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)互通的要求、環(huán)境評估要求和公眾參與要求做了詳細規(guī)定。

建立共享權(quán)能中的秩序。《歐盟運行條約》將歐盟機構(gòu)及其成員國的權(quán)能劃分為三個類別：專屬權(quán)能、共享權(quán)能和支持權(quán)能。其中，第4條明確交通屬于歐盟與成員國共享的權(quán)能領(lǐng)域。由于歐盟機構(gòu)和成員國都可在這一領(lǐng)域進行立法，因此歐盟機構(gòu)和成員國在該領(lǐng)域的權(quán)能邊界仍然是不甚清晰的。此時，需要借助輔助性原則進一步明確權(quán)能邊界。根據(jù)歐盟條約第5條第3款的規(guī)定，當(dāng)治理事項不屬于歐盟機構(gòu)的專屬權(quán)能時，只有符合輔助性原則，歐盟機構(gòu)才可進行干預(yù)，具體來說要符合兩個條件：(1)成員國無法實現(xiàn)提議的行動所要實現(xiàn)的目標(biāo)，即證明歐盟機構(gòu)干涉具有必要性；(2)歐盟機構(gòu)的干預(yù)，因其規(guī)?；蛐Ч軌蚋晒Φ貙嵤┰擁椥袆??；谶@樣的分權(quán)原則，歐盟委員會在《方針》的制定上有明顯的側(cè)重。首先，TEN-T項目的范圍限定在跨歐洲的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。《方針》明確指出其目的是為不同的基建項目提供跨國的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，并且使得跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施走廊項目的開發(fā)能夠在各國之間同步進行。很顯然，這一政策目標(biāo)并非任何一個歐盟成員國能夠獨立實現(xiàn)的。其次，從《方針》的具體內(nèi)容看，TEN-T項目側(cè)重于能夠帶來歐盟附加值的項目，而不是僅僅服務(wù)于單一成員國發(fā)展的基建項目。

規(guī)則秩序的確立。在明確了多元治理主體間權(quán)能將如何分配的基礎(chǔ)上，需要進一步確立這一區(qū)域治理系統(tǒng)中的規(guī)則秩序。早在20世紀(jì)60年代，歐洲法院就通過一系列判決確立了歐盟條約和歐盟機構(gòu)基于歐盟條約出臺的部分立法在歐盟成員國的直接和最高效力(Weiler，1991)。據(jù)此，歐盟法不僅僅被視為單純約束成員國的條約，還可作為歐盟公民主張權(quán)利的根據(jù)，直接在國家或者歐盟法院作為法律依據(jù)進行援引。在歐盟法適用的領(lǐng)域，如果成員國的法律與歐盟法相沖突，歐盟法獲得優(yōu)先地位。這就使得歐盟成員國拒絕履行歐盟法規(guī)定的義務(wù)，將不僅僅構(gòu)成違約，還可能被認定為違法，并可能面臨起訴和司法部門的調(diào)查和追責(zé)。

2.項目層面的協(xié)調(diào)：歐盟作為項目協(xié)調(diào)的核心

為了在跨區(qū)域的基建項目中確保由多國共同承擔(dān)的項目能夠克服各國在規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和審批程序等方面的差異并最終落實歐盟的各項要求，就需要跨區(qū)域的項目協(xié)調(diào)制度。TEN-T的項目協(xié)調(diào)制度要完成兩個任務(wù)。一是督促項目所在國履行其在TEN-T項目中的義務(wù)，實現(xiàn)《方針》設(shè)定的各項治理目標(biāo)；二是幫助各國協(xié)調(diào)項目開展中遇到的合作困難，以促成項目順利完成。

《方針》首先將龐大的TEN-T網(wǎng)絡(luò)劃分為九大核心走廊。其次，歐盟委員會為每個核心走廊指派一名協(xié)調(diào)員來完成以上兩項任務(wù)。協(xié)調(diào)員代表歐盟委員會，擁有督查職能，每年都會向歐盟匯報其所轄項目的建設(shè)進度和是否符合歐盟在《方針》中確立的標(biāo)準(zhǔn)和要求。此外，協(xié)調(diào)員還具有制定整個走廊工作計劃的職能，從而實現(xiàn)核心走廊建設(shè)項目的統(tǒng)一規(guī)劃，以避免不同國家分別規(guī)劃而產(chǎn)生爭議。歐盟委員會甚至還可以通過出臺實施法案來進一步推進有關(guān)跨國基礎(chǔ)設(shè)施工程的工作計劃的落實，從而通過歐盟法律來保障該工作計劃的實施。那么工作計劃的履行機制將不僅僅依靠成員國的自愿，更有了法律保障。但是TEN-T的項目協(xié)調(diào)制度仍然面臨一些問題，其中最主要的就是因具體的建設(shè)、審批和管理的決策分散在各個成員國，導(dǎo)致建設(shè)進程緩慢，難以推進。為此，歐盟委員會正在考慮進一步集中決策權(quán)能于歐盟層級的治理機構(gòu)，或者集中于各國的某一個特定機構(gòu)，以避免機構(gòu)之間的行政消耗(EU Commission，2016)。

3.協(xié)調(diào)不同利益群體的訴求：多重制度保障公眾參與

跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施需要實現(xiàn)效用的公共性還需要協(xié)調(diào)各個利益群體的關(guān)系，從而為跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施提供持續(xù)且廣泛的群眾基礎(chǔ)?！胺结槨痹O(shè)立了走廊論壇(Corridor Forum)，為包括成員國及其他利益相關(guān)者提供磋商平臺，磋商的成果將為協(xié)調(diào)員制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作計劃提供重要的參考，也是公眾參與的重要渠道之一。以萊茵-阿爾卑斯走廊為例，該走廊論壇的參加者有來自交通部門的提供商、運營商和物流企業(yè)等，來自成員國的決策制定者，也有代表地方的歐洲地區(qū)合作小組(European Grouping of Territorial Cooperation，EGTC)，還有代表基礎(chǔ)設(shè)施使用者的企業(yè)、乘客代表及NGO等。其中，EGTC借此平臺通過動員萊茵-阿爾卑斯基礎(chǔ)設(shè)施走廊所涉區(qū)域的企業(yè)、交通設(shè)施的使用者、地方居民和專家耗時五年進行自下而上的討論、調(diào)研、信息收集，并形成了一個涵蓋整個走廊區(qū)域的較為統(tǒng)一和完整的包括空間規(guī)劃、環(huán)境問題、地區(qū)發(fā)展和地區(qū)合作在內(nèi)的計劃(?berg et al.，2016)。為協(xié)調(diào)員制定工作計劃提供了非常詳實和重要的信息參考。

在跨歐盟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中設(shè)立EGTC也得益于歐盟提供的法律保障。早在2006年歐盟出臺1082/2006號法規(guī)明確了EGTC的法律基礎(chǔ)，為成員國、區(qū)域或地區(qū)當(dāng)局或法律認可的公共利益機構(gòu)共同參與促進相關(guān)跨區(qū)域事業(yè)的發(fā)展提供了靈活的合作平臺。通過對EGTC的設(shè)立和活動提供法律保障，歐盟在各個方面的融合發(fā)展將不僅僅限于成員國之間的交流，不同地區(qū)不同層級的治理主體和公共利益部門之間的合作也得以在法律的框架內(nèi)進行。

(二)港珠澳大橋項目的跨區(qū)域協(xié)調(diào)制度

隨著粵港澳三地經(jīng)濟一體化不斷加深，為了解決三地之間陸路客貨運輸要求，跨越香港、珠海、澳門三地連接珠江東西兩岸的港珠澳大橋項目由粵港澳三地在第四次內(nèi)地與香港大型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作會議上正式提出。自2003年港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組的成立至2018年的大橋建成正式通車，大橋建設(shè)共耗時15年，總投資超過1 200億元。

港珠澳大橋跨越香港、澳門和珠海市三地，建設(shè)項目劃分為主體工程以及香港接線與香港口岸、澳門接線與澳門口岸、珠海接線與珠?？诎端牟糠郑渲兄黧w工程由港珠澳三地共同建設(shè)，三地口岸和接線分別由所屬地域的政府各自組織建設(shè)。因此整個工程涉及到三個地方治理主體，包括港澳特區(qū)政府、珠海市政府及其上級政府廣東省政府，此外因為跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施還涉及到大量屬于中央事權(quán)事務(wù)，中央政府也是港珠澳大橋的核心治理主體之一?；浉郯娜赝ㄟ^針對該項目的政府間協(xié)議建立了多元主體之間的權(quán)能分配和項目協(xié)調(diào)制度。

1.以政府間協(xié)議為基礎(chǔ)確立權(quán)能和規(guī)則秩序

在“一國兩制”的框架下中央政府尚難以像在內(nèi)地跨省市基礎(chǔ)設(shè)施的項目中一樣使用行政行為或出臺全國性法律等治理工具來統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)粵港澳三地的合作。因此中央政府較少通過立法或行政行為對粵港澳三地在港珠澳大橋方面的合作進行干預(yù)，而是以解決三地協(xié)調(diào)問題為目標(biāo)，由粵港澳三地政府簽訂《港珠澳大橋建設(shè)、運營、維護和管理三地政府協(xié)議》(下簡稱《三地協(xié)議》)，來明確項目的具體內(nèi)容，明確項目建設(shè)、運營、管理過程中的基本原則，明確粵港澳三地政府各自的義務(wù)，包括遵循統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以及保證各段互聯(lián)互通等義務(wù)。

通過政府間協(xié)議建立三級分權(quán)治理體系?；浉郯脑凇度貐f(xié)議》的基礎(chǔ)上設(shè)立了三級組織架構(gòu)，并對這三級組織進行決策權(quán)能的分配。首先是由中央政府部門如國家發(fā)改委、交通運輸部、國務(wù)院港澳辦及粵港澳三地政府特派員組成專責(zé)小組，下設(shè)辦公室，由國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司代行職責(zé)。專責(zé)小組負責(zé)協(xié)調(diào)解決中央事權(quán)范圍內(nèi)的事項，以及處理三地政府無法達成一致意見的問題，代表著國家層面的協(xié)調(diào)機制。其次是由粵港澳三地政府派員組成的三地聯(lián)合工作委員會(下簡稱“三地委”)，是主要的項目協(xié)調(diào)和監(jiān)督機構(gòu)，由來自粵港澳三地的九名委員組成，三地政府各任命三名代表。此外，根據(jù)《三地協(xié)議》還設(shè)立了港珠澳大橋管理局，在執(zhí)行層面上負責(zé)大橋主體部分的建設(shè)、運營、維護和管理的組織實施工作，執(zhí)行三地委的各項決策。而主體工程以外的部分則是由粵港澳三地政府分別組織建設(shè)。由此大致形成了粵港澳三地政府主導(dǎo)大橋建設(shè)、維護、管理和運營，中央政府處理三地爭議和中央事權(quán)事項，港珠澳大橋管理局負責(zé)項目的具體執(zhí)行的權(quán)能分配模式(圖2)。

圖2 港珠澳大橋建設(shè)階段三級組織架構(gòu)

資料來源：作者自制。

屬地法作為規(guī)則秩序的基礎(chǔ)。在《三地協(xié)議》中，粵港澳三地政府約定項目主體部分和各區(qū)部分的建設(shè)、運營、維護和管理按照屬地原則，適用屬地法律處理各項事務(wù)。例如，雖然大橋主體部分由粵港澳三地政府合作共建，其日常決策也是由粵港澳三地政府通過三地委做出，但是由于大橋主體部分位于內(nèi)地水域，所以大橋主體部分的建設(shè)、運營、維護和管理適用內(nèi)地的法律。而位于港澳特區(qū)和珠海部分的大橋項目則受當(dāng)?shù)胤晒茌牎?/p>

2.地方政府主導(dǎo)的項目協(xié)調(diào)機制

粵港澳三地也建立了專門的項目協(xié)調(diào)制度。《三地協(xié)議》授權(quán)三地委和專責(zé)小組這兩級協(xié)調(diào)機構(gòu)進行項目協(xié)調(diào)，并具有以下幾個特點。

第一，港珠澳大橋的協(xié)調(diào)機制主要由地方政府主導(dǎo)。由粵港澳三地政府簽署的《三地協(xié)議》是三地委和專責(zé)小組成立的基礎(chǔ)和權(quán)力來源。其中三地委人員的組成也是由三地政府任命的代表組成，議事議程由三地委召集人，即廣東省人民政府確定。由于專責(zé)小組的權(quán)力僅限于處理三地政府無法達成一致的事項和屬于中央事權(quán)的事項，中央政府能夠?qū)ψh程設(shè)置進行主動干預(yù)和控制的空間有限。第二，港珠澳大橋項目協(xié)調(diào)的主要方式包括為粵港澳三地提供協(xié)商平臺、行政管理服務(wù)，以及監(jiān)督項目法人貫徹協(xié)商決策的結(jié)果。其監(jiān)督的對象僅限于項目法人，而無權(quán)對粵港澳三地政府是否履行《三地協(xié)議》進行監(jiān)督。港珠澳大橋的項目協(xié)調(diào)以滿足三地政府的合作共建需求為主要工作內(nèi)容。

3.不同利益群體的協(xié)調(diào)：有限的公眾參與

代表粵港澳三地和中央政府出席的人員主要來自主管交通建設(shè)的部門。鑒于政府部門的內(nèi)部功能分割，這些出席人員很難充分地代表因港珠澳大橋建設(shè)而受到影響的各個群體，特別是因居住在附近而在環(huán)境、出行等方面受到影響的居民。

當(dāng)然，港珠澳大橋的建設(shè)和運營在信息公開和公眾參與方面做出了一定的制度創(chuàng)新，例如就港珠澳大橋車輛通行收費舉行了聽證會，并首次邀請粵港澳三地居民參與。但這也是目前為止公眾參與港珠澳大橋項目決策，做出利益表達的為數(shù)不多的機會。當(dāng)跨區(qū)域的公共產(chǎn)品并不能實現(xiàn)效用的公共性，換句話說一部分人群承擔(dān)了過多的成本或者是負外部性，而另一部分則獲得了較大的收益，在效用分配不均又沒有公平的補償機制的情況下，前者會通過社會其他機制來挑戰(zhàn)這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。以香港為例，在行政體系之外，已有香港公民分別通過司法程序和立法會質(zhì)詢程序向港珠澳大橋的建設(shè)發(fā)起了挑戰(zhàn)，并在一定程度上拖延了大橋建設(shè)的進展。因此，粵港澳三地有必要進一步探索信息公開和公眾參與制度的協(xié)同機制，讓粵港澳大灣區(qū)的居民能夠平等獲得與自己切身利益相關(guān)的公共信息，共同參與大灣區(qū)的治理，從而實現(xiàn)跨區(qū)域公共產(chǎn)品在消費、供給和受益的公共性。

四、案例的比較分析

跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著嚴重的市場和政府的雙重失靈。由于治理主體的多元化，公共產(chǎn)品的集體行動問題在歐盟和我國的粵港澳大灣區(qū)都有明顯的體現(xiàn)，因此需要建立并完善跨區(qū)域的協(xié)調(diào)制度來克服這些問題。通過比較發(fā)現(xiàn)，歐盟與粵港澳大灣區(qū)在協(xié)調(diào)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施方面既有共同點又有差異。共同點主要有兩點：(1)都通過簽署政府間協(xié)議作為共建共管跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)；(2)在政府間協(xié)議的基礎(chǔ)上設(shè)立具體的項目協(xié)調(diào)機構(gòu)為跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目提供組織支持。

在具體的協(xié)調(diào)制度安排上，相比港珠澳大橋項目，TEN-T項目為應(yīng)對跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施的供給中可能出現(xiàn)的集體行動困境提供了制度保障，使得項目協(xié)調(diào)得以在法治化框架中進行，多元治理主體間的治理秩序和規(guī)則秩序得以確立，跨區(qū)域的公共利益和公眾參與能夠得到切實保障。二者至少在四個方面表現(xiàn)出的差異，值得關(guān)注：

首先，二者最根本的區(qū)別在于作為基礎(chǔ)協(xié)定的“契約”的法律性質(zhì)，或者更進一步說由“契約”構(gòu)建的區(qū)域治理體系與區(qū)域治理主體已有的法律體系之間的關(guān)系不同。在歐盟TEN-T項目中，歐盟機構(gòu)與各成員國的權(quán)能分配建立在歐盟條約的基礎(chǔ)上，并通過歐洲法院在司法判例中加以豐富和發(fā)展。歐盟條約通過歐盟各成員國的簽署及批準(zhǔn)成為了具有明確法律約束力的法律。同時，歐盟條約中確立的歐盟機構(gòu)與成員國的權(quán)能分配規(guī)則，以及歐洲法院在司法實踐中確立的歐盟法的最高效力和直接效力原則，使得歐盟機構(gòu)在其權(quán)能范圍內(nèi)就TEN-T項目進行的立法和決策得以與成員國的法律體系依據(jù)相應(yīng)的位階秩序相兼容，并通過已有的執(zhí)法和司法系統(tǒng)保障其實施。

港珠澳大橋項目則采取了一種務(wù)實的問題導(dǎo)向模式，著眼于三地合作過程中實際問題的解決，但較少將這些協(xié)調(diào)安排制度化。港珠澳大橋項目中專責(zé)小組、三地委和港珠澳大橋管理局的權(quán)能分配制度建立在《三地協(xié)議》的基礎(chǔ)上。但是行政主體間在平等、自愿和協(xié)商的基礎(chǔ)上締結(jié)的契約在我國尚無明確的法律依據(jù)(何淵，2009；葉必豐，2006)。在現(xiàn)有的法律框架下，將《三地協(xié)議》視為軟法更為合適，它并不具備強制執(zhí)行的效力，其執(zhí)行依賴于粵港澳三地政府的自覺遵守(朱永靈、曾亦軍，2019)。正因如此，在港珠澳大橋建設(shè)項目上，三地委作為跨區(qū)域的治理主體，其決策權(quán)能和決策效力較缺乏現(xiàn)有法律的保障。

其次，在協(xié)調(diào)多元治理主體間的關(guān)系上，港珠澳大橋項目相比歐盟TEN-T項目，尚未建立起完善的權(quán)能分配制度和規(guī)則秩序。歐盟成員國通過歐盟條約確立了歐盟機構(gòu)與各成員國在跨區(qū)域治理方面的權(quán)能分配的基礎(chǔ)性規(guī)則和原則。相較而言，粵港澳三地雖然也通過《三地協(xié)議》成立了專責(zé)小組、三地委和大橋管理局，并在三者之間進行了初步的分工，但是這種分工一方面仍然停留在職能分工而非事權(quán)劃分的層面。國家層面、區(qū)域?qū)用婧偷胤綄用娴闹卫碇黧w分別在哪些事權(quán)領(lǐng)域具有優(yōu)先的治理權(quán)能尚未在《三地協(xié)議》中有具體涉及，容易造成治理主體的沖突或缺位。

就規(guī)則秩序而言，歐盟是在確立多元治理主體的權(quán)能秩序基礎(chǔ)上來確定不同治理主體所制定的規(guī)則的位階關(guān)系，而港珠澳大橋項目采取屬地法原則，規(guī)則秩序建立在地域劃分的基礎(chǔ)上。適用屬地法的原則面臨兩個重要的挑戰(zhàn)。一是由于港珠澳大橋投資建設(shè)運營跨界進行，需三地政府就交通規(guī)則、海關(guān)、稅務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、通行要求等進行規(guī)則對接和協(xié)調(diào)，由此產(chǎn)生的偏離屬地法的決策或標(biāo)準(zhǔn)可能與屬地法發(fā)生沖突。二是屬地法本身可能存在缺位，不夠明確，或者因關(guān)注本地事務(wù)而在適用于跨區(qū)域問題上缺乏可行性和針對性，因此在特定的情況下，必須突破相關(guān)法律規(guī)范才能使具體性項目的建設(shè)具有合理性和可行性。在以上兩種情況下，重新立法或者對現(xiàn)有法律進行修改往往耗時過長，對項目建設(shè)和運營造成不必要的拖延。而在沒有修改法律的情況下對現(xiàn)有法律進行突破，則會對現(xiàn)有法治造成破壞。在跨區(qū)域的治理問題上，僅僅依靠屬地法是不夠的，還需加強在區(qū)域?qū)用娴牧⒎ㄒ哉{(diào)整跨區(qū)域治理中出現(xiàn)的特殊的法律關(guān)系。而明確區(qū)域治理主體的治理權(quán)能關(guān)系和決策效力是解決此問題的前提。

再次，項目協(xié)調(diào)機制是由區(qū)域治理機構(gòu)主導(dǎo)還是由地方政府主導(dǎo)，歐盟TEN-T項目與港珠澳大橋項目也存在較大差別。港珠澳大橋中的三地委作為項目協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏獨立于地方政府的治理動機和視野，因此在設(shè)定、推行監(jiān)督跨區(qū)域治理目標(biāo)及其監(jiān)督各地方政府在整個區(qū)域項目中履行其義務(wù)等方面較為薄弱。而歐盟TEN-T項目的協(xié)調(diào)是由歐盟委員會主導(dǎo)并確定TEN-T項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以保證跨區(qū)域的互聯(lián)互通、環(huán)境保護和技術(shù)升級等具有“歐盟附加值”的目標(biāo)實現(xiàn)。這些價值因為具有較強的外部性，因此較適合代表歐盟委員會的協(xié)調(diào)員而非單個成員國主導(dǎo)相關(guān)政策的實施。

最后，也正是因為港珠澳大橋的協(xié)調(diào)機制主要由地方政府主導(dǎo)，而歐盟TEN-T項目由歐盟機構(gòu)主導(dǎo)，這導(dǎo)致二者在協(xié)調(diào)對象的范圍上存在較大差異。歐盟TEN-T中公共參與的對象更為廣泛，而港珠澳大橋項目中區(qū)域協(xié)調(diào)制度的設(shè)計是相對封閉的，決策參與者限于中央和粵港澳三地政府官員和技術(shù)專家。相較而言，TEN-T項目的協(xié)調(diào)員通過走廊論壇和地區(qū)合作小組等公眾參與機制，將政府官員和技術(shù)專家之外的利益群體如所涉區(qū)域的企業(yè)、交通設(shè)施的使用者和施工地附近的居民納入到區(qū)域協(xié)調(diào)的范圍，以促使跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施能夠更好地滿足不同利益群體的需求，實現(xiàn)消費、供給和效用公共性的統(tǒng)一。

五、結(jié)論與討論

跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施由于其特殊的公共產(chǎn)品屬性，亟需建立健全跨區(qū)域的協(xié)調(diào)制度來幫助協(xié)調(diào)多元治理主體克服集體行動困境，在建設(shè)、運營和管理跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施中進行合作。本文研究發(fā)現(xiàn)，在協(xié)調(diào)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施方面歐盟TEN-T項目與港珠澳大橋項目都是通過簽署政府間協(xié)議作為共建共管跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)，且在政府間協(xié)議的基礎(chǔ)上設(shè)立了具體的項目協(xié)調(diào)機構(gòu)為跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目提供組織支持。但是，在具體的協(xié)調(diào)安排上，相比港珠澳大橋，TEN-T為應(yīng)對跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施的供給中可能出現(xiàn)的集體行動困境提供了更多的制度保障。港珠澳大橋作為粵港澳三地合作共建的粵港澳大灣區(qū)第一項超大型跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，固然在諸多方面的試驗意義大于制度構(gòu)建的意義，但是粵港澳三地合作在共建港珠澳大橋過程中暴露出的諸多遺留問題，必須通過國家層面和區(qū)域?qū)用娴闹贫裙┙o加以解決。未來粵港澳大灣區(qū)將有更多的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目，為了更好地組織不同層級、不同地區(qū)、不同部門的治理主體來應(yīng)對集體行動困境，有必要在以下幾個方面進一步完善跨區(qū)域的協(xié)調(diào)制度。

第一，在法治化的框架下實施區(qū)域協(xié)調(diào)。這意味著為跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)治理行為提供法律基礎(chǔ)、建立區(qū)域治理的規(guī)則秩序、明確區(qū)域治理機構(gòu)的授權(quán)性質(zhì)和范圍、并賦予其充足的法律手段以實現(xiàn)治理目標(biāo)。區(qū)域治理常常通過政府間協(xié)議作為地方政府合作治理的基礎(chǔ)。因此首先需要法律明確政府間協(xié)議的法律性質(zhì)、地方政府的締約權(quán)、政府間協(xié)議的生效條件和法律效力。其次，在多元治理主體的治理格局中需要法律確立權(quán)能分配的基本規(guī)則和原則從而確立治理秩序，避免決策沖突或空白。并在此基礎(chǔ)上建立區(qū)域治理的規(guī)則秩序，妥善處理全國性法律、區(qū)域性法律和地方性法律之間的在區(qū)域治理議題上可能存在的規(guī)則沖突，而不是簡單地以屬地法作為區(qū)域治理的法律依據(jù)。再次，若設(shè)立區(qū)域治理機構(gòu)來進行區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)，則需要明確區(qū)域治理機構(gòu)的法律基礎(chǔ)以及權(quán)力來源和范圍。

第二，完善中央層面、區(qū)域?qū)用婧偷胤綄用娴亩嘣卫碇黧w之間的權(quán)能分配制度。區(qū)域治理的協(xié)調(diào)制度首先需要解決的問題是如何在多元治理主體間建立治理秩序。質(zhì)言之，就是明確不同層級的多個治理主體之間包括立法、執(zhí)法和司法在內(nèi)的權(quán)能關(guān)系，進而建立統(tǒng)一的規(guī)則位階秩序來明確各個治理主體做出的決策及出臺的立法之間的位階關(guān)系，以化解決策沖突和避免治理空白。一方面，完善區(qū)域治理的權(quán)能分配制度需要以國家立法的形式確立多元治理主體權(quán)能劃分的標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序和方法。通過法律將這些基本原則進行細化并使之具有可操作性。另一方面，區(qū)域治理的權(quán)能劃分需要容忍一定程度的模糊性，并建立起動態(tài)調(diào)整機制。區(qū)域治理的權(quán)能劃分除了通過法律以明確劃分規(guī)則和基本原則外，仍然會存在界限模糊的領(lǐng)域，特別是中央與地方政府共享事權(quán)的領(lǐng)域，此時更需要通過對權(quán)能劃分要素在具體個案中的重要性和影響力的深入分析，以確定由哪個層級的治理主體來承擔(dān)治理職責(zé)更能夠有效地實現(xiàn)治理目標(biāo)。

第三，區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)著重提升“跨區(qū)域”的公共利益。區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)若由地方政府主導(dǎo)雖能更靈活地協(xié)調(diào)地方政府在合作中出現(xiàn)的問題，但容易忽視對跨區(qū)域的公共利益的落實和保障。因此，中央政府部門和地方治理主體應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)能范圍內(nèi)參與設(shè)計區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的目標(biāo)、授權(quán)、協(xié)調(diào)對象的范圍和協(xié)調(diào)治理手段。中央政府部門一方面可通過全國性立法先占性地規(guī)范該區(qū)域治理事項需要實現(xiàn)的社會治理目標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與要求、各級地方治理主體的義務(wù)，規(guī)范和引導(dǎo)此類區(qū)域治理行為。另一方面可通過參與締結(jié)地方政府間協(xié)議，直接影響該區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的目標(biāo)、授權(quán)、協(xié)調(diào)對象的范圍和治理手段。擁有中央政府和地方政府授權(quán)的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)能夠建立起更全面的區(qū)域治理目標(biāo)體系，協(xié)調(diào)更廣泛的利益群體，也能有更多元的治理手段來實現(xiàn)治理目標(biāo)。

第四，擴大區(qū)域治理的協(xié)調(diào)范圍，創(chuàng)新公眾參與機制。為了真正實現(xiàn)跨區(qū)域公共產(chǎn)品在消費、生產(chǎn)和效用這三方面公共性的統(tǒng)一，需要對不同的利益群體進行協(xié)調(diào)，以確?？鐓^(qū)域治理能夠滿足不同利益群體的需要。擴大區(qū)域治理的協(xié)調(diào)范圍、創(chuàng)新公眾參與機制是推進區(qū)域治理法治化的有效補充。未來，粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)制度需要在港珠澳大橋項目的基礎(chǔ)上進一步完善公眾參與制度，以更全面地協(xié)調(diào)不同利益群體在區(qū)域治理中的訴求。首先，協(xié)調(diào)對象的范圍應(yīng)從政府官員和技術(shù)專家擴展到所有利益相關(guān)者，以是否受到區(qū)域治理決策的影響為衡量標(biāo)準(zhǔn)進行篩選。其次，為公眾參與提供制度性保障，通過法律法規(guī)細化公眾參與的程序性要求和長效性的機制，以確保公眾參與能夠有效影響區(qū)域治理的決策。一些重要的且將直接影響利益相關(guān)者的利益的區(qū)域治理決策，應(yīng)當(dāng)進行事前的公眾咨詢，例如跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)劃。此外，通過細化公眾參與的程序性要求和信息公開要求提高公眾參與的透明度，讓市民能夠獲得充分的信息參與并監(jiān)督區(qū)域治理。由于粵港澳大灣區(qū)的治理涉及到制度異質(zhì)性較強的粵港澳三地，在公眾參與方面三方政府需要加強制度協(xié)同，就公眾參與的程序、透明度標(biāo)準(zhǔn)和需要公眾參與的決策事項達成一致。中央政府從保障公共利益的角度也應(yīng)對區(qū)域治理的公眾參與提出要求并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。