李巍

一、游艇海上突發(fā)事件的內(nèi)涵及特征

游艇作為一種集休閑、娛樂功能于一體的非公約船舶，其登記與檢驗(yàn)管理不同于商船，游艇已成為新興的海上交通風(fēng)險。比如近幾年傷亡慘重的“東方之星”游輪沉沒事件。根據(jù)《國家海上捜救應(yīng)急預(yù)案》，海上突發(fā)事件是指：船舶、設(shè)施在海上發(fā)生的碰撞、擱淺、傾覆、爆炸、火災(zāi)或者污染所造成或可能造成的人員及財產(chǎn)損失，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件，主要是船舶在航行、停泊或者作業(yè)過程中所發(fā)生的人為事故與自然災(zāi)害。海上突發(fā)事件除了具有一般突發(fā)事件的突發(fā)性、緊急性以及不確定性之外，還與海上特殊環(huán)境特征結(jié)合呈現(xiàn)自身的特點(diǎn)：

（一）救助時間緊迫、短暫。游艇若在茫茫大海上航行時發(fā)生安全事故，從危險發(fā)生到遇難時間短暫，往往僅為數(shù)小時。由于游艇航行遠(yuǎn)離陸地，事發(fā)海域的流動性導(dǎo)致救援環(huán)境較為特殊，救援力量有限，因此搜救資源往往鞭長莫及，救援主體無法在事故或?yàn)?zāi)害發(fā)生的第一時間到達(dá)現(xiàn)場并實(shí)施救援。這也是很多海上突發(fā)事件中人命不能得到及時救助的主要原因?！皷|方之星”號客輪遭遇暴風(fēng)雨襲擊翻沉事件，事故發(fā)生后不到10小時郵輪就已沉沒，不僅救助力量短時間內(nèi)無法到達(dá)并開展救援，就連大量乘客都來不及逃生。

（二）救助資源不足。游艇海上突發(fā)事件最主要的特點(diǎn)就是突然性，需要作出快速反應(yīng)。而目前海上搜救工作主要依賴于政府公務(wù)船艇、港口公司的應(yīng)急拖輪以及事發(fā)時附近水域的過往船舶。海上突發(fā)事件的發(fā)生，事先完全無法預(yù)測事故發(fā)生的時間地點(diǎn)、天氣狀況以及遇險人員數(shù)量、傷亡情況，需要救助單位隨時待命隨時出發(fā)。目前我國與西方發(fā)達(dá)國家如美國、加拿大等國相比，海上搜救立體救助能力較弱，目前南海只有第一救助飛行隊(duì)，救助范圍涵蓋廣東、海南省，這對于遼闊的南海海域上發(fā)生的突發(fā)事故，搜救力量明顯不足。而公務(wù)救助船的船艇較小，抗風(fēng)浪等級較低，只能在近海港區(qū)附近進(jìn)行搜救，專業(yè)救助船舶數(shù)量不足，分散的民間救助資源滿足不了日益增長的游艇搜救的需要。

（三）救助協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)制不力。游艇旅游涉及多方主體，需要主管部門建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確劃分各方職責(zé)。〔1〕海上突發(fā)事件應(yīng)急救助涉及多個涉海職能部門，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及預(yù)警、監(jiān)測、應(yīng)急處置、人員救治、打撈清除、通信等諸多環(huán)節(jié)，需要周密的組織與保障，否則難以達(dá)到快速反應(yīng)及救助的要求。目前，我國海上搜救以交通運(yùn)輸部為主，中央層面，中國海上搜救中心負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)海上搜救成員單位參與應(yīng)急救助，地方層面，各地海上搜救中心是其管轄海域搜救應(yīng)急工作的指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能部門協(xié)同處置，地方的海上搜救中心是由海事局的指揮中心（搜救中心辦公室）來承擔(dān)。在海上突發(fā)事件應(yīng)急處置時，海上搜救中心就需要合理安排應(yīng)急資源的使用，根據(jù)險情特點(diǎn)組織相關(guān)單位開展救援，但海上搜救中心的地位決定了突發(fā)事件發(fā)生時，能指揮和調(diào)動的最主要力量還是海事及專業(yè)救助部門，缺乏其他部分的有效配合。此外，我國現(xiàn)行海上突發(fā)應(yīng)急治理仍是“條塊結(jié)合、以塊為主”的屬地管理體制，不同涉海部門職責(zé)不同、隸屬不同、管轄邊界與權(quán)限不清晰、職責(zé)存在交叉，加之平時溝通配合演練不足等多種因素，當(dāng)發(fā)生海上突發(fā)事件時，救助力量分散、相互牽制，難以充分調(diào)動各方救助力量。

二、游艇海上突發(fā)事件治理的整體性分析

危機(jī)管理的精髓在于發(fā)現(xiàn)潛在的成功機(jī)會?！?〕整體性治理是應(yīng)對碎片化治理而生的，其與協(xié)同治理、合作治理等治理理論本質(zhì)上并無二致，關(guān)注的仍然是多元合作以應(yīng)對公共管理政策的失靈，解決社會公共問題。高度組織化、官僚化的機(jī)構(gòu)構(gòu)筑了無形的墻壁，機(jī)構(gòu)之間無法形成戰(zhàn)略同盟，整體性治理正是對官僚制封閉管理模式的再造，它主張清除部門內(nèi)部壁壘，以滿足公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以整個過程和整體利益為目標(biāo)，通過橫縱向的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)治理層級、治理功能、信息系統(tǒng)以及公私關(guān)系之間的整合，為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)。〔3〕當(dāng)前，游艇海上突發(fā)事件的頻發(fā)主要在于碎片化的危機(jī)治理模式，無法實(shí)現(xiàn)部門間的合力，導(dǎo)致應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動不力，影響搜救工作的整體運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）應(yīng)急預(yù)案碎片化

危機(jī)預(yù)防的關(guān)鍵在于編制預(yù)案，預(yù)案的編制離不開對風(fēng)險源與脆弱性的科學(xué)分析，以此開展風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警以及應(yīng)急處置、善后工作，預(yù)案的本質(zhì)是用科學(xué)的、確定性的行動方案來應(yīng)對可能發(fā)生的危機(jī)或潛在風(fēng)險?！?〕由于海上突發(fā)事件的原因不同，應(yīng)急處置涉及到相關(guān)預(yù)案也較多，既有《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》這樣的總綱性預(yù)案，還有《海上客船遇險應(yīng)急預(yù)案》《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。各級政府還要依據(jù)上位預(yù)案，制定本級的配套預(yù)案。從這個角度而言，應(yīng)該說現(xiàn)有的海上應(yīng)急預(yù)案體系是較為全面的。但一方面，實(shí)際應(yīng)急預(yù)案在編制過程中往往對危機(jī)預(yù)防重視不夠，對各部門的職責(zé)和義務(wù)缺乏詳細(xì)的描述，組織協(xié)調(diào)工作缺乏明確的說明，不同層次的應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化嚴(yán)重，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在面對不確定的海上突發(fā)事件時，難以依據(jù)現(xiàn)有的預(yù)案進(jìn)行有針對性的處置，增加了治理活動的難度。另一方面，由于預(yù)案太多，導(dǎo)致應(yīng)急處置中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，造成海上突發(fā)事件發(fā)生后無法形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)急行動，甚至相互掣肘。

（二）社會力量協(xié)作失靈

公共治理中政府角色已然發(fā)生轉(zhuǎn)變，雖然其仍是現(xiàn)代危機(jī)治理形態(tài)的核心，但不是唯一的治理主體，“政府主導(dǎo)”不等于“政府包攬”，不能擠占市場組織和社會組織的位置而取代他們的功能，而應(yīng)利用其權(quán)威地位充分發(fā)揮社會各方面的力量?！?〕整體性治理不僅注重政府內(nèi)部縱向與橫向之間的整合，也注重政府與社會組織之間的協(xié)作。海上搜救本應(yīng)是政府提供的一種公共服務(wù)，只有社會效益而沒有經(jīng)濟(jì)效益，且投入成本較大，因此，要提高海上突發(fā)事件的救助效果，除了政府公務(wù)救助、依靠專業(yè)的救助力量外，更離不開廣泛的民間參與。例如，游艇航行過程中常發(fā)生的擱淺、機(jī)械故障事件，漁船和附近過往船舶在救助中發(fā)揮了重要作用。但海上突發(fā)事件處置工作存在分級管理，指揮協(xié)調(diào)權(quán)均在政府部門，各項(xiàng)工作都需聽從其統(tǒng)一指揮，特別是發(fā)生在遠(yuǎn)離海岸線較遠(yuǎn)水域的事故，專業(yè)救助力量無法及時到達(dá)事發(fā)海域，海上搜救工作往往通過行政命令，強(qiáng)制要求附近過往船舶改變航向前往事故現(xiàn)場先行展開救助行動，但這種行政命令式的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)對海上應(yīng)急救助的效果并不佳。對于參與海上救助行動的非專業(yè)船舶來說，參與救助不僅自身面臨一定的安全風(fēng)險，也將由于救助支出較大的成本以及耽誤作業(yè)造成自身的經(jīng)濟(jì)損失。然而現(xiàn)有制度缺乏明確統(tǒng)一的補(bǔ)償激勵標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致其在救助活動中權(quán)利職責(zé)不對等，影響其參與救助的積極性。

（三）信息溝通碎片化

信息是為研判危機(jī)和防范風(fēng)險提供依據(jù)，對于應(yīng)急能否快速響應(yīng)至關(guān)重要。在政府組織管理過程中，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，部門條塊分割化、功能碎片化，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和整合，導(dǎo)致跨部門、跨地區(qū)、跨政府組織的信息壁壘，產(chǎn)生信息孤島?！?〕海上突發(fā)事件涉及信息眾多，不同部門之間的信息無法及時共享，這種信息孤島現(xiàn)象進(jìn)一步阻礙了信息和資源的有效流通，導(dǎo)致部門之間相互隔離，加劇了應(yīng)急處置工作的協(xié)作難度，造成人力物力的浪費(fèi)，影響救助的效率。

三、游艇海上突發(fā)事件的整體性治理路徑

整體性治理的理念旨在讓政府的職能歸位，回歸其公共服務(wù)的職能，力求改變公共管理的碎片化問題。整體性治理理論為游艇海上突發(fā)事件治理提供了一種解決方案，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

（一）科學(xué)制定海上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

海上突發(fā)事件的應(yīng)急治理中，不同主體制定的應(yīng)急預(yù)案在信息傳送、流程響應(yīng)以及協(xié)調(diào)責(zé)任主體方面均存在不同之處，無法做到協(xié)調(diào)一致。因此，危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)該對海上突發(fā)事件既能起到指導(dǎo)作用，又能有明確具體的應(yīng)對措施，保證應(yīng)急治理的各個環(huán)節(jié)銜接順利。因此，必須強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防，推動游艇海上突發(fā)事件從應(yīng)急管理向風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變，科學(xué)制定應(yīng)急預(yù)案，明確不同海上風(fēng)險源和風(fēng)險事項(xiàng)，根據(jù)碰撞、溢油、擱淺、爆炸等不同類型的海上突發(fā)事件建立針對性的應(yīng)對措施以防范風(fēng)險。同時，還要建立危機(jī)管理和考核機(jī)制，明確部門之間的協(xié)同程序，實(shí)現(xiàn)治理關(guān)口的前移。

（二）整合社會力量參與游艇應(yīng)急救助

在面對現(xiàn)實(shí)的事故災(zāi)害情景時，應(yīng)急管理組織體系往往會產(chǎn)生能力之后的困境，學(xué)術(shù)界將其稱為“情境差距”，而情景差距的彌合過程也是應(yīng)急組織體系對事故災(zāi)害的適應(yīng)過程?！?〕事故災(zāi)害與組織適應(yīng)體系成正比，越嚴(yán)重的事故災(zāi)害，就會有越多類型的組織進(jìn)入災(zāi)害應(yīng)對體系，而且會有越多形態(tài)的組織適應(yīng)出現(xiàn)。組織的“結(jié)構(gòu)—功能”轉(zhuǎn)換越順暢，災(zāi)害的應(yīng)對就越有效，而組織的彈性成都越高，組織“結(jié)構(gòu)—功能”的轉(zhuǎn)變就越及時組織的內(nèi)外關(guān)系越協(xié)調(diào)，組織適應(yīng)災(zāi)變就越有效。〔8〕整體性治理的題中之意就是尋求不同主體之間的協(xié)商與合作，這也是游艇突發(fā)事件治理的必由之路。整體性治理既強(qiáng)調(diào)橫向縱向政府間的協(xié)同合作，又強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織、公眾等多元主體間的協(xié)同配合，以有效應(yīng)對海上突發(fā)事件的復(fù)雜性、短暫性與緊迫性。目前，現(xiàn)有的專業(yè)海上應(yīng)急救助力量尚不能完全覆蓋沿海水域，社會力量分布廣、機(jī)動性強(qiáng)，大部分搜救工作依靠社會力量，但現(xiàn)有針對社會救援力量的政策支持存在空缺，對社會救援力量參與搜救的補(bǔ)償機(jī)制及獎勵機(jī)制均不完善，應(yīng)構(gòu)建合理的搜救補(bǔ)償機(jī)制，以提高社會救援力量的積極性。

（三）搭建游艇應(yīng)急救助信息共享平臺

整體性治理基于龐大精細(xì)的信息化系統(tǒng)，其主張充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行跨區(qū)域、跨部門的信息整合與共享。信息系統(tǒng)的整合有利于消除信息鴻溝、信息孤島以及信息不對稱現(xiàn)象，統(tǒng)一碎片化的信息系統(tǒng)和信息規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，打造無縫隙公共服務(wù)。對于海上突發(fā)事件而言，應(yīng)對危機(jī)離不開高效的信息收集與分析能力，只有對信息充分準(zhǔn)確地研判才能制定出科學(xué)、合理的應(yīng)急措施。因此，搭建游艇海上應(yīng)急救助信息共享平臺，破除部門信息梗阻，加強(qiáng)突發(fā)性事件的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，確保信息溝通順暢，信息共享，從而為危機(jī)預(yù)警和決策、應(yīng)急處置與救援工作等提供強(qiáng)有力的信息支撐。游艇作為水上休閑娛樂的高檔消費(fèi)品，也應(yīng)通過海事信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的信息化，將游艇的海上應(yīng)急救助工作納入地方政府的全盤應(yīng)急管理工作中，推進(jìn)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)和GPS系統(tǒng)在游艇應(yīng)急救助上的廣泛應(yīng)用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕