陳文濤助理研究員 葛世友工程師 袁曉雨

(1.武漢理工大學 安全科學與應急管理學院，湖北 武漢 430070; 2.中國職業(yè)安全健康協(xié)會，北京100013)

0 引言

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，人流、物流、信息流、資金流等要素高度聚集，影響公共安全的因素日益增多，社會越來越呈現(xiàn)出德國社會學家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)所論述的“風險社會”特征[1]。隨著城市化進程的迅猛發(fā)展，公共安全問題頻發(fā)多發(fā)，復雜性加劇，基層潛在的風險和隱患不斷增多，對基層安全風險治理能力提出了更高要求[2]。習近平總書記強調(diào)：“要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化”?；鶎由鐓^(qū)是城市管理的基本單元，直接面對各類安全風險挑戰(zhàn)，推動基層安全風險治理體制機制創(chuàng)新。增強公眾的獲得感、幸福感、安全感，已成為新時代一項重要且緊迫的課題和任務。

長期以來，我國的基層政府承擔著綜治維穩(wěn)、經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、平安建設、安全監(jiān)管、應急管理、公共服務等職能，履行基層安全風險治理主體職責，但傳統(tǒng)風險應對中存在的“條塊”矛盾、慣于按照自身掌握的信息和職權范疇進行單一式、簡單化問題處置，風險處置多以檢查、整治等行政手段為主等，存在整體風險意識缺乏、資源碎片化、風險應對措施單一化明顯、就事論事傾向突出等問題，影響了風險治理效能。

在安全風險治理和應急救援體系建設中，社區(qū)是各類資源的匯聚區(qū)、制度框架搭建和機制運行基礎性平臺，可看作災害應對中的一個基本應災單位和關鍵行動者，地位越來越突出。世界衛(wèi)生組織(WHO)、國際紅十字會、聯(lián)合國地區(qū)發(fā)展中心、亞洲備災中心等國際或區(qū)域性組織積極開展了一系列以社區(qū)為基礎的風險管理項目[3]。我國2002年引入WHO倡導的國際安全社區(qū)理念，并結合中國實際賦予它“夯實安全基層基礎、創(chuàng)新社會管理、促進風險協(xié)同治理、構建基層安全文化”等新的內(nèi)涵。截止2019年年底，中國內(nèi)地已建成了120家國際安全社區(qū)，分別占全球(417家)和亞洲(223家)國際安全社區(qū)數(shù)量的28.7%和53.8%[4]。在國際安全社區(qū)準則的基礎上，結合國際勞工組織職業(yè)安全管理體系導則要求和我國社區(qū)建設與管理實際情況，原國家安全監(jiān)管總局還組織制定了我國的安全社區(qū)建設標準——《安全社區(qū)建設基本要求》(AQ/T 9001-2006)[5]。安全社區(qū)倡導的“資源整合、全員參與、項目引領、持續(xù)改進”的工作理念，契合了當時社會管理創(chuàng)新需要，解決了基層風險治理“分散化、碎片化”等問題，推動了基層風險跨界協(xié)同治理體系的形成。

1 安全社區(qū)運行機制分析

1989年WTO提出在全球推廣安全社區(qū)模式，積極倡導通過安全社區(qū)和安全促進活動開展事故與災害預防工作，提出實現(xiàn)安全健康的目標需要個人、組織和社區(qū)共同努力來實現(xiàn)，并在不同的社會層面展開，包括國際、國家、部門、地方和社區(qū)。按照WHO關于安全社區(qū)的概念，安全社區(qū)可理解為已成立了相關組織機構，制定了系列工作制度，聯(lián)絡了社區(qū)內(nèi)外有關部門、社會組織、企業(yè)和個人共同參與傷害預防安全促進工作，持續(xù)改進地實現(xiàn)安全健康目標的社區(qū)[6]。2012年，WHO社區(qū)安全促進合作中心發(fā)布了最新的國際安全社區(qū)建設七項準則。內(nèi)容如下[7]：有一個負責安全促進的跨部門合作的組織機構；有長期、持續(xù)、能覆蓋不同性別、年齡的人員和各種環(huán)境及狀況的傷害預防計劃；有針對高危人群、高風險環(huán)境,以及提高脆弱群體的安全水平的預防項目；有以證據(jù)為基礎的安全促進項目；有記錄傷害發(fā)生的頻率及其原因的制度；有安全促進項目、工作過程、變化效果的評價方法；積極參與本地區(qū)及國際安全社區(qū)網(wǎng)絡的有關活動。

從風險管理角度看,這7項準則總括起來, 就構成了一個比較系統(tǒng)、完整和持續(xù)運轉(zhuǎn)的風險治理機制。國際安全社區(qū)框架及運行機制，如圖1。

圖1 基于安全社區(qū)模型的風險治理流程圖Fig.1 Risk governance flow diagram based on the safe community model

2 安全社區(qū)建設績效與經(jīng)驗

安全社區(qū)跨界協(xié)同風險治理理念過渡到現(xiàn)實風險治理措施的過程，實際上就是政府、社會組織、企業(yè)、家庭、個人等行動要素整合在一起，共同開展風險治理的過程。我國引導城市街道、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結合部、工業(yè)園區(qū)及大學城等功能型社區(qū)、企業(yè)主導型社區(qū)等開展建設，探索開展了居住型社區(qū)、商貿(mào)服務集聚區(qū)、大型樓盤居住區(qū)、農(nóng)村型社區(qū)、大學城、旅游景區(qū)、工業(yè)強鎮(zhèn)、化工園區(qū)、企業(yè)及人員密集區(qū)、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)等不同類型社區(qū)的安全治理和應急能力建設模式[8]，探索不同類型社區(qū)安全風險治理模式，促進其多元化發(fā)展。各類型社區(qū)在安全社區(qū)創(chuàng)建中，結合地區(qū)實際策劃實施了一系列富有特色、效果顯著的安全促進項目，引領了地區(qū)社會管理創(chuàng)新。

(1)為基層安全治理工作提供了抓手和平臺，夯實了安全生產(chǎn)“三基”工作?！翱缃绾献?、資源整合”這一安全社區(qū)的工作理念和方法，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)推向安全生產(chǎn)的“前沿陣地”和“第一防線”，安全社區(qū)建設成為“一把手工程”、“班子工程”，促進了落實“黨政同責、一崗雙責”要求。安全監(jiān)管部門牽頭推動本地區(qū)安創(chuàng)工作，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作關口前移，重心下移，向最基層社會單位延伸，各社區(qū)普遍將社區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位和商貿(mào)服務業(yè)納入規(guī)范管理，減少了監(jiān)管盲點和空白點[9]。各地把安全社區(qū)建設與防災減災、平安建設等工作有效結合起來統(tǒng)籌推進，如重慶市要求將安全社區(qū)建設作為統(tǒng)攬基層安全工作的基本平臺，解決“口號多、抓手多、變化多，基層無所適從”的安全管理問題[8]；沈陽市把小微企業(yè)安全標準化納入街鎮(zhèn)安全社區(qū)建設，作為“規(guī)定動作”予以推進[10]。

(2)社區(qū)各類安全資源得到整合，大大提高了群眾參與安全工作的積極性，推進了安全工作群防群治格局的形成。開展建設的單位，都以基層政府為主體，成立相關政府部門、社會組織、企業(yè)、居民代表等為參與的安全社區(qū)促進委員會，轄區(qū)內(nèi)的公安、消防、環(huán)境、城管等部門通過跨界組織形式得到了大力度整合，政府部門之間的合作協(xié)同工作的能力得到了增強[11]。針對轄區(qū)內(nèi)各安全領域及特定問題，整合相關主體資源，成立專項工作小組和項目組，打破了不同部門之間的壁壘，使相關信息、組織資源等得到最大程度整合。安全社區(qū)建設典型跨界組織機構，如圖2。

(3)強化基層安全監(jiān)管能力，創(chuàng)新了治理手段。安全社區(qū)建設的跨界合作機制，將建設理念和工作方法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道各條塊工作有效融合，夯實了“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的基礎，推動了“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”要求落實。廣州番禺區(qū)積極推進安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察標準化建設，大大提升了基層安全監(jiān)管能力[13]；佛山里水鎮(zhèn)建成了村居安監(jiān)站，成立了村居安全管理隊伍配備相應資源和設備；佛山市里水鎮(zhèn)基于“網(wǎng)格化+互聯(lián)網(wǎng)”打造數(shù)字化社區(qū)公共安全治理平臺[14]；南京仙林街道實施“掌上社區(qū)”服務工程，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段，實現(xiàn)共享網(wǎng)格化指揮中心、12345政務服務熱線等數(shù)據(jù)信息，線上線下形成了服務互補；上海洋涇街道開發(fā)了消防安全隱患檢查系統(tǒng)、社區(qū)安全動態(tài)監(jiān)管服務平臺，通過評估對轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位進行分級分類管理[12]。

圖2 安全社區(qū)典型跨界組織機構示意圖[12]Fig.2 Schematic diagram of a typical cross-border organization of the safe community[12]

(4)拓寬了基層安全工作格局，完善了基層安全工作機制。通過安全社區(qū)建設，安全生產(chǎn)工作由生產(chǎn)安全為主向包括居家安全、防災減災和社會治安等公共安全的“大安全”拓展。同時，安全社區(qū)建設使基層安全生產(chǎn)工作由管理干預為主向項目促進為主拓展，按照“風險診斷分析—目標計劃—項目策劃實施—檢查—評估改進”的風險治理思路，使行政措施為主的行政化運作變?yōu)榧夹g措施為主的專業(yè)化操作，運動式突擊檢查變?yōu)殚]環(huán)管理、持續(xù)改進的動態(tài)運行；成都錦江區(qū)在老舊小區(qū)改造、社會治理、重大隱患整改中全面推行促進項目治理；錦江區(qū)安全社區(qū)建設的一個重要特點就是注重社會組織的發(fā)展，強調(diào)發(fā)揮社會組織的作用，使其承擔和參與安全促進項目，利用專業(yè)化服務解決社會問題[15]。北京朝陽區(qū)把安全促進項目模式引入社會服務領域，借鑒安全社區(qū)建設模式，開展“全要素小區(qū)”建設；上海楊浦區(qū)控江路街道每年制定安全促進項目規(guī)劃，以安全促進項目策劃實施來解決重點難點問題。中石油集團公司通過安全社區(qū)建設，實現(xiàn)了HSE體系向社區(qū)延伸[8]。

(5)改進了基層安全宣傳教育方式，提升了公眾安全素質(zhì)。安全社區(qū)建設覆蓋范圍廣，涉及各類事故與傷害的預防和控制。傳統(tǒng)的理論式、說教式安全教育效果欠佳。各地在安全社區(qū)建設過程中，采取各種形式，針對公眾進行安全教育，傳輸安全知識，教授安全技能，提升了社區(qū)成員的安全意識與安全行為能力。上海虹口區(qū)江灣街道建有社區(qū)安全學校，開設課程并安排課表，系統(tǒng)開展食品安全、電梯安全等教育[16]；廈門市嘉蓮街道建成了福建省首家社區(qū)居家安全體驗中心，引入藍天救援隊等社會組織為居民開展互動式、體驗式等寓教于樂的安全教育[17]；合肥三孝口街道教育體驗館吸引了轄區(qū)相關單位積極參與，成為當?shù)赜杏绊懥Φ墓舶踩逃豙18]；佛山市里水鎮(zhèn)建成了廣東省首家“交通安全體驗館”，通過實景模擬、圖文展示、案例警示、現(xiàn)場體驗等直觀方式讓體驗人員通過視覺、聽覺、觸覺來體驗現(xiàn)場危險行為的發(fā)生和后果[13]。通過村民公約、安全互助的形式開展安全宣傳教育，促進了“共建、共享安全與健康”安全文化氛圍的形成。

(6)創(chuàng)新了社區(qū)治理。不少地方還把安全社區(qū)建設工作融合到黨建工作、社會管理、社會組織培育等治理工作之中，實現(xiàn)了相關工作的融合發(fā)展。例如，上海閔行區(qū)在安全社區(qū)建設過程中，將網(wǎng)格化機制打造成黨建引領下的社區(qū)問題凈化器，以網(wǎng)格化管理推動社會治理創(chuàng)新，促進城市精細化治理、有效解決民生訴求，創(chuàng)新社區(qū)治理模式；合肥三孝口街道以黨建引領基層社會治理創(chuàng)新，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)各類資源力量，實行社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，先后打造社區(qū)“小紅帽”黨員志愿者巡邏隊、社區(qū)志愿服務“愛心銀行”、大學生“小巷總理”志愿服務隊等特色黨建服務品牌[18]；昆山花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)編制了《社區(qū)安全風險辨識及評價指導手冊》，引入具有不同特長的社會組織實施了“安全惠民”綜合服務項目，內(nèi)容涵蓋社區(qū)安全各方面[19]；北京朝陽區(qū)麥子店街道以群眾需求為引導，積極探索基層社區(qū)治理模式。經(jīng)過多年創(chuàng)新實踐，成功探索出“黨政群共商共治的社區(qū)治理模式”，已成為中國社會治理實踐中的典型案例，是民政部評選的“全國社會治理創(chuàng)新十大項目”之一。北京市西城區(qū)西長安街街道義達里胡同“睦鄰之家”實現(xiàn)服務群眾“全天候、全響應、全覆蓋”；德勝街道抓住快速發(fā)現(xiàn)問題和準確解決問題兩個關鍵點。通過暢通多種渠道及時發(fā)現(xiàn)問題,構建了基層黨組織與政府、居民、社會組織、社會經(jīng)濟組織等“一核多元”治理主體全面響應問題的“全響應”社區(qū)治理模式,改進了傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式[20]。

3 安全社區(qū)與基層風險治理機制

安全社區(qū)建設強調(diào)社區(qū)內(nèi)外資源整合，以跨界合作的方式調(diào)動各方面資源，多方面采取措施對風險進行分類處置，并建立持續(xù)改進模式；這種模式使基層政府從以職能為中心的傳統(tǒng)風險管控模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴翱缃鐓f(xié)同、全員參與、項目治理、持續(xù)改進”的新型風險治理形式，是基層安全風險治理模式的重大轉(zhuǎn)變，是提升基層風險治理制度化、規(guī)范化、程序化水平的重要途徑。

一是促進了風險應對由政府單一主體管控到多主體治理的改變。資源整合、跨界合作是安全社區(qū)建設的核心理念，這種模式跨越了垂直和平行部門界限，有效整合了相關組織和流程，社區(qū)各類資源在風險應對過程中得到有機銜接和配合，推動了從傳統(tǒng)政府單部門線性安全管理到綜合化管理的積極轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了風險處置由政府管控到多中心風險治理的改變[21]。

二是促進了風險治理從粗放式管理向精細化管理轉(zhuǎn)變。安全社區(qū)提供了一種結構化方法，通過風險治理目標與需求導向、“縱橫交錯”地框定相關單位、部門等多主體的職責，以風險治理流程為中心，開展全過程監(jiān)測評估，建立持續(xù)改進機制，構建了較為完整的風險治理循環(huán)回路，形成了風險應對合力，更主要的是形成以跨界協(xié)同為手段、目標為導向、以風險治理流程為中心、關注安全績效的工作模式和文化[22]。

三是促進了風險治理從臨時性管理向制度化、機制化管理轉(zhuǎn)變。安全社區(qū)建設要求建立程序化、結構化的工作機制，通過制度體系建設，建立跨界協(xié)同、溝通協(xié)商、集體決策、資源協(xié)調(diào)、過程監(jiān)測、績效評估反饋改進等全過程社區(qū)風險治理流程化模式；對社區(qū)安全診斷，安全促進項目策劃、論證評估、績效評估與改進行動等提出內(nèi)容、時限、記錄等要求，明確了風險治理不同環(huán)節(jié)責任要求和工作流程，促進了風險治理從依靠領導或臨時決策、上級要求到依靠機制進行規(guī)范行動的積極轉(zhuǎn)變。

四是促進了風險治理從經(jīng)驗式管理向科學化管理轉(zhuǎn)變。安全社區(qū)建設標準是基于公共衛(wèi)生、安全干預、社會學、風險管理等多學科基礎，基于多年科學研究和實踐總結提煉和升華后形成的。安全社區(qū)建設要求在基線調(diào)查和安全診斷基礎上制定合理的目標和干預計劃，聽取相關方意見，基于以往最佳實踐和可靠成果，策劃安全促進項目解決重點難點問題。這種基于循證管理的風險應對模式，使決策者從憑借經(jīng)驗和解決問題的慣性思維和簡單化模式，到集結相關專家智慧、利用科學手段進行決策、利用項目化手段治理轉(zhuǎn)變。

4 結論

安全社區(qū)建設以社區(qū)為體制基礎和跨界協(xié)作平臺，整合碎片化的風險治理資源并建立復合聯(lián)動、項目引領為典型特征的結構化運行機制，是一種新型的基層安全風險治理模式。我國安全社區(qū)建設實踐表明，安全社區(qū)建設是強化安全基層基礎工作，完善基層安全工作機制，建設安全文化、創(chuàng)新社區(qū)治理的有效載體。安全社區(qū)建設推進了建設單位風險治理應對由部門化管理向綜合化管理轉(zhuǎn)變、從粗放式管理向精細化管理轉(zhuǎn)變、從臨時性管理向制度化管理轉(zhuǎn)變、從經(jīng)驗式管理向科學化管理轉(zhuǎn)變，推動了“跨界合作、全員參與、項目治理、持續(xù)改進”的協(xié)同治理機制的形成，為解決多年來我國公共安全領域中條塊分割、機制不順、資源分散等問題提供了一種可行的路徑。

安全社區(qū)建設是社區(qū)各條塊安全工作的融合平臺，是全方位的事故災害預防，可以其為平臺，把相關安全創(chuàng)建項目、災害應急能力提升等納入其中進行統(tǒng)一規(guī)劃和運作，實現(xiàn)基層安全工作的融合推進。