姜傳勝教授級高工 何 奕工程師

(中國安全生產科學研究院，北京 100013)

0 引言

應急管理部組建以來，我國應急管理工作取得了許多新成績，同時也面臨許多新挑戰(zhàn)新問題，比如，如何處理好“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”、安全生產與應急管理的關系等等。重大實踐問題的研究解決往往需要有力的學理支撐，而重大社會實踐需求向來是推動學科發(fā)展的原動力。就此而言，當下梳理應急管理的基本概念，明確其基本內涵，探究應急管理與安全科學的關系，具有特別重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 對應急管理的學理與實踐認知

應急管理的概念起源于西方發(fā)達國家，其對應的英文為Emergency Management，直譯為“突發(fā)事件管理”。從其英文表述可以清楚看到，對應急管理的認知和研究，可以有突發(fā)事件和管理兩個基本維度。

1.1 學理認知

從突發(fā)事件看，至少有事件種類、事件生命周期、事件影響對象、事件影響的時空范圍等主要因素；從管理看，有管理主體、管理客體、管理方法手段措施、管理活動周期等主要因素。

提到突發(fā)事件的種類，大家首先想到的往往是自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件這4大類。實際上重大突發(fā)事件可能難以準確歸為某個單一類別，因為重大突發(fā)事件往往是初始事件及其引發(fā)的眾多次生衍生事件的集合，整體呈現(xiàn)出從初始事件開始的多鏈并進的樹狀演化圖景，其次生衍生事件與初始事件可能分屬不同種類。目前突發(fā)事件分類更多是從事件誘因來分類，如因自然因素引發(fā)的是自然災害，由技術和非故意人為因素引發(fā)的為事故災難，但實際上事件之間的因果關系復雜多變，往往不存在固定單一的因果關系，更多是多因多果的關系。正是在這個意義上，國外災害社會學領域的學者有一個基本觀點，認為沒有純粹的自然災害。突發(fā)事件的生命周期，大致可分為事前、事中和事后3個階段。但若將一個重大事件細分為初始事件和眾多次生衍生事件的集合，則事前階段是初始事件發(fā)生前的階段，或者是初始事件的潛伏或孕育期，而事中階段實際涵蓋了所有次生衍生事件的事前和事中階段甚至包括部分次生衍生事件的事后階段。事后階段指的是所有次生衍生事件處置完畢，整體事態(tài)恢復正常之前的過渡期。突發(fā)事件都有一定的時空影響范圍，從時間維度看，其空間影響范圍和程度隨時間而變化，受到周圍環(huán)境和各管理主體所采取的應對舉措的影響。突發(fā)事件的作用對象主要是處于其時空影響范圍內的人、財物和環(huán)境。但歸根結底，我們關心的是突發(fā)事件對人的直接和間接的不利影響。這里的人實際是整個群體，包括所有個體及各種組織。

從管理而言，首先是管理主體，主要有政府、包括企事業(yè)單位在內的各種社會組織和團體、個體。管理主體同時也是突發(fā)事件的作用對象。也正是因為要受到突發(fā)事件的不利影響，所以自然負有對突發(fā)事件進行管理以盡可能預防、消除或降低其不利影響的責任，所以才成其為管理主體。不同主體在社會中擔當不同角色，負有不同基本社會責任，擁有不同的資源，其在管理活動中的角色和任務也各不相同，需要彼此溝通協(xié)調。為提高管理活動的整體有效性，需要建立相應的管理體制和管理機制。

管理的客體，表面看來是各類突發(fā)事件。但細究起來，所謂突發(fā)事件，實際就是各種自然因素和社會因素在一定時空范圍內相互作用的外在表現(xiàn)。所以，深層次的管理客體是那些直接或間接推動突發(fā)事件發(fā)生和演化的自然和社會因素。因為管理的目的是為了消除突發(fā)事件對其作用對象的各種顯在或潛在的不利影響，所以突發(fā)事件的作用對象實際也是管理的客體。

管理的方法手段措施，大致可分為3個方面。第一是管控突發(fā)事件發(fā)生的可能性。突發(fā)事件不發(fā)生或少發(fā)生，造成的不利影響自然就小了。第二是保護突發(fā)事件的作用對象，如通過佩戴個體防護器具一定程度上可以免受事故危害。突發(fā)事件雖然發(fā)生了，但若影響不到其作用對象，其實際不利影響自然也就消除了。第三是阻斷不利影響的傳播途徑。以地震為例，地震造成人員傷亡的最主要形式是房屋倒塌，我們無法控制地震是否發(fā)生，但可以通過加固房屋，提高其抗震性能，有效減少地震傷亡。

針對突發(fā)事件生命周期的不同階段特征，需要采取不同的管理活動，所以管理活動也可以大致分為幾個對應的階段，從而使應急管理活動也呈現(xiàn)出一定的周期性或過程性特征。在事前階段，主要是減少事件發(fā)生的可能性，降低事件可能造成的不利影響的程度和范圍，這稱之為預防。因為風險不可能徹底消除，對于殘余風險要提前做好應對準備，以提高應對處置能力，這稱之為準備。事中階段的主要管理任務是事件處置和人員救援，從管理角度把這一階段稱之為響應。現(xiàn)場處置和救援工作結束后，需要繼續(xù)采取措施，消除事件造成的不利影響，我們稱之為恢復階段。

管理要素是針對突發(fā)事件防范應對而確定的，所以管理要素在很大程度上取決于突發(fā)事件要素，取決于突發(fā)事件特征和管理需求。而與此同時，管理要素又反作用于突發(fā)事件要素，以積極或消極方式干預突發(fā)事件要素之間的相互作用，影響事態(tài)演化軌跡和進程。

為有效實施管理，需要由管理主體建立一個工作體系，即應急管理體系。突發(fā)事件特別是重大突發(fā)事件影響的是公眾的安全和利益，政府是掌握公共安全資源最多、負有公共安全責任最大的主體，所以所有國家的應急管理體系都是政府牽頭組建的，而截至目前對該體系的大多數(shù)分析論述也自覺不自覺地站在政府的視角。理想的應急管理體系應該充分組織調動所有管理主體的力量和資源，面向所有類別突發(fā)事件孕育發(fā)生演化的整個生命周期全面系統(tǒng)有序開展防范應對活動。簡言之，即要實現(xiàn)全主體、全災種、全過程的統(tǒng)合管理。

1.2 實踐反思

自2003年以來，我們國家將應急管理體系的主要特征概括為體制、機制、法制和預案4個方面。體制是對管理主體之間的基本責任和相互關系的劃分界定，是應急管理體系中最重要最基本的方面。機制是體制的運行模式和規(guī)范，用以最大限度發(fā)揮體制優(yōu)勢，彌補體制局限。法制是對體制機制建立和運行的保障，而預案則是體制、機制、法制在防范應對具體突發(fā)事件時的綜合運用和體現(xiàn)。

政府應急管理機構改革的直接結果只是改變了政府主體內部的應急管理責任分工。換言之，政府應急管理機構改革只是改變了政府主體實現(xiàn)全災種全過程管理的模式。如果將依靠體制的實現(xiàn)稱為硬實現(xiàn)，將依靠部門間協(xié)調聯(lián)動機制的實現(xiàn)稱為軟實現(xiàn)，參照2018年國務院機構改革方案以及應急管理部、自然資源部等部門的三定方案，可以看到，本次改革前后，政府在全災種全過程統(tǒng)合管理模式方面的主要變化如下：

就同一災種的全過程統(tǒng)合管理而言，因預防和應急職責分置不同部門，地質災害、洪澇災害、森林草原火災等災害類型的全過程統(tǒng)合管理方面，硬實現(xiàn)力度減弱，需要軟實現(xiàn)予以彌補。其他突發(fā)事件類型自身全過程統(tǒng)合管理模式基本保持不變。但由于各級政府應急辦撤銷，涉及公共衛(wèi)生和社會安全的跨災種復雜突發(fā)事件全過程統(tǒng)合管理硬實現(xiàn)力度減弱，需要軟實現(xiàn)予以彌補。

就不同階段的全災種統(tǒng)合管理而言，最大變化是應急響應階段，自然災害和事故災難兩大類突發(fā)事件跨災種統(tǒng)合管理硬實現(xiàn)力度大幅增強，而其他情況其他階段的跨災種統(tǒng)合管理硬實現(xiàn)力度則有不同程度減弱。所謂“統(tǒng)”和“分”的關系其實是政府內部不同部門之間全災種統(tǒng)合管理的軟硬實現(xiàn)模式問題，而“防”和“救”其實是政府內部不同部門之間全過程統(tǒng)合管理的軟硬實現(xiàn)模式問題。

1.3 應急管理相關學科

從1.1對應急管理內涵的辨析看，與應急管理關系最密切的學科主要應來自兩個方面：一是研究各類突發(fā)事件機理規(guī)律的學科，如研究事故發(fā)生演化和防治規(guī)律的安全科學(對于氣象、洪澇等自然災害發(fā)生機理規(guī)律的研究分散在各個相關學科，目前沒有形成統(tǒng)一的獨立學科。在2009年版的國家標準《學科分類與代碼》[1]中的安全科學一級學科下雖設有災害學三級學科，但從該學科的淵源看，它綜合了1992版《學科分類與代碼》中災害物理、災害化學、災害毒理學3個三級學科，主要考慮的是人為災害[2])。二是研究各類管理主體行為及其規(guī)范規(guī)制的學科，如公共管理?，F(xiàn)實中應急管理主流研究力量也主要來自這幾個學科。既有學科中，與應急管理關系最為密切的學科是公共安全和危機管理。公共安全是安全科學一級學科下的一個二級學科。按照2009年版的國家標準《學科分類與代碼》，公共安全這一二級學科下共設有8個三級學科，其中公共安全監(jiān)測監(jiān)控、公共安全預測預警、應急決策指揮、應急救援4個三級學科完全屬于應急管理的范疇。危機管理是在管理學(一級學科)的公共管理(二級學科)下設三級學科，也是2009年新增學科，直接屬于應急管理的范疇。除此之外，還有心理學、信息科學等學科科研人員從各自專業(yè)視角研究應急管理領域的相關問題。從目前情況看，盡管國家有重大現(xiàn)實需求，目前也有一定的教學科研力量，有一定規(guī)模的從業(yè)人員，但應急管理學科建設任重道遠。從綜合學科創(chuàng)建規(guī)律而言，最關鍵的是要明確應急管理研究客觀世界的不可替代的角度和著眼點。

由于沒有直接對應學科予以支撐，應急管理實踐目前缺乏堅實的理論基礎，來自相關學科的學者只是從各自視角提出自己的理解和主張，而實踐問題的解決需要全面分析系統(tǒng)綜合這些零散的甚至許多情況下相互矛盾的建議主張，形成具有操作性的整體解決方案。應急管理決策指揮人員要想科學評價篩選組合相關學科領域學者的意見建議，必須深刻理解和準確把握不同學科的緣起、基本研究視角和研究理念。本文下一部分旨在嘗試從這個角度闡釋安全科學與應急管理的內在聯(lián)系。

2 學科范疇下的安全科學相關概念及理論基礎

2.1 安全科學學科范疇中安全與安全科學的基本內涵

單從字面上看，安全科學應該研究所有行業(yè)領域的安全現(xiàn)象和規(guī)律，解決所有行業(yè)領域的安全問題。但目前的安全科學作為一門學科，遠遠無法擔負這樣的使命任務。按照原勞動部組織專家于1991年編輯出版的《安全科學技術詞典》[3]，安全是指“沒有危險、不受威脅、不出事故”的狀態(tài)，而安全科學則是“研究安全生產規(guī)律的科學”。盡管不同研究者從各自視角對安全和安全科學的概念有不同闡釋，但都不否認上述內容。

《安全科學技術詞典》進一步界定了安全科學的理論基礎和研究領域?！叭恕獧C—環(huán)境系統(tǒng)是安全科學的基礎和出發(fā)點……在勞動安全衛(wèi)生領域應用系統(tǒng)工程和人機學的原理和方法，揭示危險和有害因素的本質，探索安全生產的規(guī)律性，是安全科學的重要內容?！憋@而易見，安全科學學科的初始研究領域是安全生產，目前安全科學學科所研究的安全主要是生產安全。在該學科醞釀創(chuàng)立之初，學科名稱究竟使用“安全科學”還是“勞動保護科學”，曾在學界引發(fā)激烈爭論[4-6]。在安全科學學科創(chuàng)立發(fā)展過程中，分管安全生產的部門(原國家勞動總局、原勞動人事部、原勞動部、原國家安全監(jiān)管總局等)一直發(fā)揮著主導推動作用。目前安全科學力量強的高校，追溯歷史，絕大多數(shù)起源于針對高危行業(yè)的單科類院校，如礦業(yè)學院、鋼鐵學院等等。

2.2 安全科學學科的實踐與理論基礎

企業(yè)是開展生產活動的主要社會組織，預防事故是實現(xiàn)生產安全的必由之路。需要指出的是，預防事故只是實現(xiàn)生產安全的初級階段，而非終極目的。所以，在基本杜絕事故后，如何持續(xù)穩(wěn)定提高安全水平，使員工越來越遠離各種潛在危險和威脅，才是安全科學與安全實踐的長期目標。從國內安全實踐看，盡管事故防控工作取得了巨大成效，但事故總量仍然較大，特別是重特大事故的發(fā)生呈現(xiàn)出一些新的特點[7]，防控績效時有振蕩波動，所以安全科學研究的初級階段仍遠未結束。截至目前，各種視角各種層次的事故致因理論仍然是安全科學的主要理論。如果將事故防控視角的相關研究稱為負向研究，那么提高安全績效視角的相關研究則可稱為正向研究。盡管目前負向研究仍是安全研究的主流，但正向研究的重要性逐漸得到認可[8-9]。盡管從微觀看每一起事故都可以避免，但從宏觀看事故現(xiàn)象不可能完全杜絕[10]，所以負向安全研究和正向安全研究必將長期并存，只是在不同發(fā)展階段，兩種研究范式所占比重不同。

盡管許多學者強調安全科學的綜合學科屬性，但按照《學科分類與代碼》國家標準，目前的安全科學無疑屬于工程與技術科學門類，基于事故防控基本理念和理論的各種防控技術研究是安全科學的研究重點。在人—機—環(huán)(—管)安全系統(tǒng)概念模型中，對人的研究側重員工個體的安全心理行為，對機的研究側重設備安全及相關安全技術，對環(huán)境的研究側重企業(yè)內部的物理環(huán)境和文化環(huán)境，對管的研究側重企業(yè)內部前后端安全管理，也包括對企業(yè)安全管理有直接影響的政府安全監(jiān)管。盡管最近幾年有學者提出應全面更新安全科學的基本假設[11]，但到目前為止，以事故致因為中心，以人、機、環(huán)、管等因素在事故孕育發(fā)生演化過程中的作用機制為主要內容的基本研究范式并沒有發(fā)生實質性改變。

2.3 安全科學與應急管理的同與不同

結合上述分析不難看出，安全科學目前可以為應急管理提供的理論和技術支撐集中在事故災難領域，因為事故是安全科學現(xiàn)階段的主要研究對象，而事故恰恰又是突發(fā)事件在事故災難領域的最主要的表現(xiàn)形式。安全科學對應急管理的主要理論貢獻是生產安全事故孕育發(fā)生演化的機理規(guī)律，當然這些規(guī)律既可用于事前預防準備，也可用于事中應急響應處置和救援。

另一方面，應當看到，即使在安全科學適用的事故災難領域，安全科學和應急管理的視角也有很大差別。安全科學重在事故預防，而應急管理重在事故應對處置。應急管理現(xiàn)實需求肇始于危害公共安全的重特大突發(fā)事件應對，應急管理活動的基本主體是政府，進而擴展到其他主體(包括企業(yè))。在應急管理語境下，企業(yè)的角色任務主要表現(xiàn)在：預防和應對自身范圍內發(fā)生的突發(fā)事件；對于外界發(fā)生的突發(fā)事件，采取適當準備和響應行動，保護自身安全或為其他主體的應對行動提供必要支持。相比之下，盡管安全是人類與生俱來的基本需求，但安全科學作為一門學科姍姍來遲，起源于高危行業(yè)領域工傷事故預防需要。在安全科學語境下，企業(yè)及其全體員工才是安全管理活動的基本主體，政府則通過對企業(yè)的監(jiān)管間接規(guī)范企業(yè)員工的安全行為。盡管重特大事故處置救援實踐早在應急管理一詞出現(xiàn)之前便一直存在，但從安全科學視角，對事中事后階段的關注重點是事故演化規(guī)律和事故原因調查分析(事故原因分析結果最終也揭示了事故演化規(guī)律)，而非應急處置救援規(guī)律。

3 應急管理視野下安全科學的學科建設與發(fā)展

2018年政府機構改革后，我國對應急管理的現(xiàn)實需求進一步凸顯。應急管理部門要全面準確徹底地履職盡責，必須從理論上說清楚自己不可替代的職責使命，為此必須說清楚應急管理的基本內涵和內在邏輯，在此基礎上明晰應急管理部門與相關部門之間以及應急管理部門內設機構之間的職責邊界，建立必要的合作機制。鑒于目前沒有專門的應急管理學科，安全科學作為與應急管理關系最密切的學科之一，理應對上述現(xiàn)實需求作出回應。但要想為應急管理實踐提供必要的基礎理論支撐，切實促進應急管理學科建設，安全科學必須首先應對解決自身發(fā)展中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，不斷夯實自身根基，不然很可能陷入紛繁蕪雜的現(xiàn)實問題中，迷失本學科的定位和初心。

3.1 夯實學科基本概念和通用理論基礎

無論從《學科分類與代碼》國家標準、教育部《普通高等學校本科專業(yè)目錄》還是國務院學位委員會《學位授予和人才培養(yǎng)學科目錄》看，安全科學學科都已經(jīng)確立了一級學科地位。但從內在邏輯看，安全科學在三十多年的時間內得以迅速確立獨立學科地位，并非該學科自身發(fā)展積累的自然結果，而主要是得益于國家對安全生產工作的一貫重視，得益于上世紀80年代國家建立三級學位制度的大勢，得益于原中國勞動保護科學技術學會等全國性安全學術團體的建立，得益于完整科學的安全科學學科體系架構在學科創(chuàng)立初期的提出[12]。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有170所左右的高校設立了安全工程本科專業(yè)，有超過700萬人的安全專業(yè)人員隊伍，但安全科學通用基礎理論體系仍未建立完成，安全科學的根基仍然不牢，難以為各行業(yè)安全實踐提供有力指導?，F(xiàn)有的學科基本概念和基礎理論難以支撐安全科學學科既有研究范疇統(tǒng)合，遑論研究領域范圍的進一步擴展。為此，必須重新審視和定義安全科學的基本概念，全面梳理評估安全科學通用基礎理論及其基本前提的當前適用性，在此基礎上，廣泛吸收相關學科的研究成果，逐步構建完善適應當前學科發(fā)展需要的安全科學通用基礎理論體系。

3.2 調整完善學科體系架構

盡管安全科學的學科體系架構是基于系統(tǒng)學和科學學思想方法建立起的一個相對完整的架構，但也同樣需要不斷調整。2009年修訂版《學科分類與代碼》中增設公共安全二級學科，適度吸納反映應急管理相關內容，就是該體系架構內部完善的舉措。此外，在可以預見的將來，還要處理與一些新涌現(xiàn)的密切相關的一級學科之間的關系。比如，如何處理與網(wǎng)絡空間安全和國家安全之間的關系。網(wǎng)絡空間安全一級學科是國家網(wǎng)絡安全主管部門中央網(wǎng)信辦聯(lián)合相關部門共同推動建立的，目的是為了培養(yǎng)國家急需的網(wǎng)絡安全專業(yè)人才[13]。國家安全學一級學科目前正在積極籌建過程中，這是教育部根據(jù)國家安全體系建設需要，回應國家安全領域學者呼聲，主動提出的學科建設任務[14]。目前來看，這兩個學科尚未提出或建立符合學科發(fā)展規(guī)律和要求的架構體系，但發(fā)展勢頭迅猛，特別是國家安全學。單從學科名稱看，網(wǎng)絡空間安全和國家安全似乎都是安全科學在不同領域的具體應用，所以應該屬于安全科學的分支學科。但從本文第2部分的分析不難看出，安全科學現(xiàn)有的基本概念、基礎理論和學科體系架構難以容納這兩個建設中的新興學科。要解決這個問題，目前看大致有兩種思路：一是將安全科學提升為學科門類，將目前的安全科學和其他建設中的安全相關一級學科都作為該門類下的一級學科[15]。按此思路，當前的安全科學的學科名稱需要修改，以進一步明確其領域范圍，如改為“生產安全科學”。其學科體系架構也需要進行微調，但其基本概念和基礎理論不需進行大的擴充。二是將網(wǎng)絡空間安全和國家安全相關學科作為二級學科納入安全科學的體系架構。為此，必須修改和擴展安全科學目前的基本概念和通用基礎理論。無論最終采取哪種思路，難度都很大，安全科學與具體領域安全科學多個一級學科并存的局面將持續(xù)較長時間。當然，不做任何歸并，只是清晰界定安全科學與相關一級學科的邊界，也是一種處理辦法，而且可能是更為現(xiàn)實的一種處理辦法。在2009版《學科分類與代碼》中，就存在一些安全科學的應用學科，如二級學科信息安全技術(其下有密碼學、安全協(xié)議、系統(tǒng)安全、網(wǎng)絡安全等8個三級學科)、礦山安全、核安全、交通運輸安全工程，三級學科飛行事故、職業(yè)安全衛(wèi)生科學技術等，這些科學作為二級或三級學科分散在信息與系統(tǒng)科學相關技術、礦山工程技術、核科學技術、交通運輸工程、航空航天科學技術、勞動科學等六個不同的一級學科中。由此看，沒必要急于將所有與安全直接相關的學科都整合到一起。真正需要做的是清楚界定安全科學與其他安全相關學科的邊界及相互關系。

3.3 為應急管理學科創(chuàng)立發(fā)展提供支撐空間

重大實踐問題的解決需要相關學科建設提供理論、技術和人才支撐，但實踐工作和學科建設遵循不同的邏輯路徑，并非實踐中越重要的問題，其對應學科的層級越高。另外，任何學科建設都要有一個長期的研究和實踐積累的過程。

基于安全科學既有學科體系架構，對于應急管理學科建設最現(xiàn)實的推動路徑是，首先在其公共安全二級學科中設立應急管理三級學科。2009年在《學科分類與代碼》修訂版中增設公共安全二級學科，只是為了滿足當前國家和社會對公共安全的急需，并沒有真正理順公共安全與安全科學原有學科體系架構之間的關系，而且公共安全之下所列的三級學科只是按照現(xiàn)有工作內容列出的，其實并不符合學科規(guī)律和要求。因此在將應急管理增設為公共安全的三級學科時，應一并重新梳理修改現(xiàn)有的三級學科。第二步，可視情況發(fā)展，擇機整合應急管理、危機管理等不同一級學科下的相關三級學科，建立更加統(tǒng)一完整的應急管理二級學科。

4 結論

現(xiàn)階段，安全科學可以在事故災難領域為應急管理實踐提供理論和技術支撐。同時，安全科學作為與應急管理關系最密切的一級學科，可以借助其公共安全二級學科為應急管理學科創(chuàng)立發(fā)展提供支撐空間。安全相關學科面向人類社會實踐中的安全需求而生，必然因社會安全需求的變化而變。作為獨立的一級學科，目前的安全科學學科既要以開放包容的心態(tài)與已經(jīng)出現(xiàn)和即將出現(xiàn)的新的相關學科對接，也要堅持自身視角定位，不能妄自菲薄，輕易動搖自身根基。無論如何，生產實踐是人類社會生存發(fā)展最主要最基本的實踐活動，生產安全需求貫穿人類社會發(fā)展全過程，安全科學學科目前的研究對象和應用領域不會消失。安全科學學科的未來發(fā)展主要取決于其基本概念、通用基礎理論和學科體系架構的豐富與完善，取決于全體安全學者和安全工作者長期不懈的共同努力。