陸海林，劉 濤，白南燮，汪君民

(1.南通大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.龍仁大學(xué)，韓國(guó) 龍仁 017092；3.淮陰師范學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 淮安 223300)

在日益相互依賴的國(guó)際社會(huì)中，任何國(guó)家和其他行為體都無(wú)法避免世界外部事件的影響[1]。國(guó)際社會(huì)為共同應(yīng)對(duì)諸如氣候變化、疫情傳播等全球性問(wèn)題做出的制度化安排屬于國(guó)際公共政策范疇，其首要目的是通過(guò)各國(guó)之間權(quán)責(zé)分配來(lái)實(shí)現(xiàn)全球治理目標(biāo)，以回應(yīng)國(guó)際共同需求和提升國(guó)際公共福祉[2-3]。國(guó)內(nèi)外諸多研究表明，以國(guó)際組織為主導(dǎo)在相關(guān)議題領(lǐng)域制定的國(guó)際公共政策對(duì)國(guó)家層面的政策設(shè)計(jì)、制定與執(zhí)行具有促進(jìn)作用，在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。根據(jù)世界衛(wèi)生組織報(bào)告，全世界約有25%的成年人和75%的青少年(11至17歲)不符合世界衛(wèi)生組織制定的體育活動(dòng)建議[4]。因缺乏足夠身體活動(dòng)所引發(fā)的全球性健康風(fēng)險(xiǎn)，受到國(guó)際體育組織的廣泛關(guān)注。如何通過(guò)促進(jìn)大眾體育活動(dòng)改善由于身體活動(dòng)不足所造成的健康風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)際體育組織所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。國(guó)際奧林匹克委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“IOC”)作為歷史最悠久的國(guó)際體育組織之一，憑借其在體育領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)試圖構(gòu)建大眾體育政策體系，希望通過(guò)奧林匹克運(yùn)動(dòng)體系推動(dòng)全球大眾體育活動(dòng)的有效開展。本文從歷史學(xué)和公共政策學(xué)角度出發(fā)，對(duì)IOC大眾體育政策歷史演進(jìn)、執(zhí)行體系、政策工具等進(jìn)行定性分析，以期厘清IOC大眾體育政策在全球體育治理中的積極作用與現(xiàn)實(shí)局限，為IOC在全球一體化背景下更好地推動(dòng)大眾體育開展提供理論借鑒。

1 IOC大眾體育政策的歷史演進(jìn)

IOC的使命是依據(jù)奧林匹克憲章領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)奧林匹克體系發(fā)展。奧林匹克體系圍繞著奧林匹克的理想和宗旨開展各項(xiàng)事務(wù)，這不僅僅局限于舉辦奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)還包含奧林匹克憲章規(guī)定的其他各項(xiàng)職能[5]。隨著奧林匹克體系內(nèi)涵逐步豐富，鼓勵(lì)并支持大眾體育發(fā)展業(yè)已成為IOC重要任務(wù)之一。正如現(xiàn)代奧林匹克之父顧拜旦所言，大眾體育是奧林匹克體系的基礎(chǔ)。

在借鑒體育史學(xué)者[6-7]對(duì)奧林匹克體系歷史分期的基礎(chǔ)上，以近現(xiàn)代史政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為背景，全面考察IOC的大眾體育政策、組織結(jié)構(gòu)、政策工具及政策效果為依據(jù)，認(rèn)為IOC大眾體育政策可劃分為以競(jìng)技體育為核心的無(wú)暇顧及期、大眾體育與競(jìng)技體育的互動(dòng)發(fā)展期、全球一體化背景下的逐步成熟期等3個(gè)歷史階段。

1.1 以競(jìng)技體育為核心的無(wú)暇顧及期(1894—1945年)

工業(yè)革命引發(fā)人們生活方式的巨大變化，閑暇時(shí)間增加是最為突出的表現(xiàn)之一，現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)正是伴隨著這種改變而產(chǎn)生與發(fā)展的。以英國(guó)休閑體育和德國(guó)體操運(yùn)動(dòng)為代表的體育單項(xiàng)組織成立，標(biāo)志著國(guó)際化體育組織開始顯現(xiàn)雛形。顧拜旦受英國(guó)公學(xué)教育思想影響，考察了歐美各國(guó)體育運(yùn)動(dòng)開展情況，認(rèn)為通過(guò)復(fù)興現(xiàn)代奧林匹克運(yùn)動(dòng)能促進(jìn)國(guó)際體育發(fā)展，IOC于1894年應(yīng)運(yùn)而生。顧拜旦認(rèn)為現(xiàn)代奧林匹克運(yùn)動(dòng)復(fù)興之原動(dòng)力來(lái)自于大眾體育。他在慶祝奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)復(fù)興25周年的講話中闡述奧林匹克運(yùn)動(dòng)和大眾體育之間的關(guān)系時(shí)指出：大眾體育是奧林匹克體系的基礎(chǔ)，“一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，倘若只有有限一部分人被包含在內(nèi)，在當(dāng)今時(shí)代又怎能稱得上完美呢？在當(dāng)時(shí)，有這么多人可能確實(shí)是足夠的，但今天則不然。它必須要面向大眾”[8]。

IOC在成立之初并沒有設(shè)立負(fù)責(zé)大眾體育的專門部門，也未曾制定大眾體育政策。在此階段IOC主要專注于奧林匹克體系本體，即奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)的開展，無(wú)暇顧及大眾體育方面的工作。體育運(yùn)動(dòng)特有的魅力使奧林匹克體系取得了長(zhǎng)足發(fā)展。1896至1945年間，奧運(yùn)會(huì)除了受戰(zhàn)爭(zhēng)影響曾中斷過(guò)3次外(1916年、1940年和1944年)，共舉辦了10屆夏奧會(huì)和4屆冬奧會(huì)，賽事規(guī)模逐步擴(kuò)大和趨于完善的賽事體系為奧林匹克體系發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。此外，1905年召開的第3屆奧林匹克大會(huì)有關(guān)奧運(yùn)會(huì)參賽選手身份屬性(業(yè)余選手和專業(yè)選手)的限定，1925年第8屆奧林匹克大會(huì)關(guān)于婦女是否可以參與體育活動(dòng)、選擇奧運(yùn)會(huì)舉辦地等方面所引發(fā)的社會(huì)討論，吸引人們對(duì)體育運(yùn)動(dòng)的關(guān)注，這為歐美社會(huì)大眾體育運(yùn)動(dòng)開展提供了良好社會(huì)生態(tài)環(huán)境。

1.2 大眾體育與競(jìng)技體育的互動(dòng)發(fā)展期(1946—1984年)

1945年第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，受益于第三次世界科技革命，社會(huì)生產(chǎn)力得到了極大發(fā)展[9]。人們生活和行為方式的變化引發(fā)了前所未有的公共健康問(wèn)題，這是IOC大眾體育政策形成的重要因素之一。具體而言，IOC大眾體育政策的被動(dòng)發(fā)展受到奧林匹克體系內(nèi)、外兩種因素影響。奧林匹克體系自身發(fā)展需求是促進(jìn)大眾體育發(fā)展的內(nèi)在因素和根本動(dòng)力。戰(zhàn)后世界整體經(jīng)濟(jì)趨于向好為奧林匹克運(yùn)動(dòng)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著奧林匹克體系逐步壯大，IOC敏銳地意識(shí)到奧林匹克體系不應(yīng)僅在競(jìng)技體育領(lǐng)域，在體育運(yùn)動(dòng)的其他各個(gè)領(lǐng)域也應(yīng)發(fā)揮重要作用，特別是在大眾體育方面。國(guó)家層面對(duì)大眾體育活動(dòng)的重視是IOC構(gòu)建大眾體育政策的外部動(dòng)力。體育之于社會(huì)發(fā)展的作用被世界各國(guó)廣泛接受，歐美各國(guó)紛紛成立專門體育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定大眾體育政策，促進(jìn)大眾體育活動(dòng)開展。20世紀(jì)50年代，英國(guó)政府以“福利化”作為核心理念制定大眾體育政策，并把體育活動(dòng)促進(jìn)作為獨(dú)立的政策領(lǐng)域，以豐富大眾體育政策體系[10-11]。美國(guó)在大眾體育政策制定方面，由制定體育政策逐步向健康政策過(guò)渡，以解決余暇生活和健康威脅兩大社會(huì)問(wèn)題。日本在獲得1964年奧運(yùn)會(huì)主辦權(quán)后開始注重體育事業(yè)發(fā)展，樹立以大眾體育參與促進(jìn)民眾身體素質(zhì)提高的體育政策價(jià)值觀[12]。加拿大、法國(guó)和澳大利亞等國(guó)相繼制定符合本國(guó)實(shí)際情況的大眾體育政策。

這內(nèi)外兩種因素裹挾著IOC在大眾體育方面工作逐步展開，形成競(jìng)技體育與大眾體育相互促進(jìn)的良性互動(dòng)模式初現(xiàn)端倪，并具體體現(xiàn)在IOC的政策行動(dòng)中。如1972年版《奧林匹克憲章》中增加了對(duì)IOC及奧林匹克體系合作伙伴在大眾體育促進(jìn)工作首次進(jìn)行政策性闡述，《憲章》指出：“IOC不僅僅是準(zhǔn)備和組織奧運(yùn)會(huì)，還應(yīng)推動(dòng)大眾體育事業(yè)在世界范圍內(nèi)的發(fā)展?！盵13]

1.3 全球一體化背景下大眾體育政策逐步成熟期(1985年至今)

20世紀(jì)80年代后，世界經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展給人們帶來(lái)了生活便利和豐富物質(zhì)享受的同時(shí)，也引發(fā)世界范圍內(nèi)諸如心血管疾病和過(guò)度肥胖等文明病，并由此造成了大量的社會(huì)問(wèn)題。參與體育活動(dòng)能有效提升個(gè)體健康水平，IOC決定利用奧林匹克體系來(lái)反哺大眾體育。全球一體化背景下IOC大眾體育政策逐步成熟的最為明顯標(biāo)志是設(shè)立專門負(fù)責(zé)大眾體育的政策機(jī)構(gòu)[14]。同時(shí)，奧林匹克體系改革為大眾體育政策發(fā)展與完善提供了基礎(chǔ)條件。1)經(jīng)濟(jì)方面。洛杉磯奧運(yùn)會(huì)商業(yè)化改革取得巨大成功，為整個(gè)奧林匹克體系發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2)組織機(jī)構(gòu)改革方面。IOC積極協(xié)調(diào)與國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)、國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)的關(guān)系，以三者相互合作為基礎(chǔ)，使整個(gè)奧林匹克體系組織結(jié)構(gòu)緊密銜接，并將國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)和國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)作為大眾體育政策執(zhí)行主體。3)IOC設(shè)立負(fù)責(zé)大眾體育政策制定與執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)，即“大眾體育委員會(huì)”(Sport for All Commission)，現(xiàn)更名為體育和積極社會(huì)委員會(huì)(Sport and Active Society Commission)。4)IOC與其他國(guó)際組織就國(guó)際層面大眾體育政策制定和執(zhí)行開展合作，如IOC與世界衛(wèi)生組織在健康促進(jìn)方面的合作、與聯(lián)合國(guó)教科文組織在體育教育方面的合作等。

2 IOC大眾體育政策內(nèi)容分析

政策系統(tǒng)是公共政策運(yùn)行的載體，政策系統(tǒng)內(nèi)部各要素緊密銜接直接影響政策的運(yùn)行及效果[15]。IOC大眾體育政策系統(tǒng)主要包括政策執(zhí)行主體機(jī)構(gòu)大眾體育委員會(huì)、政策制度系統(tǒng)包含IOC的價(jià)值觀體系和國(guó)際單項(xiàng)協(xié)會(huì)與國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)開發(fā)的大眾體育政策工具包等。

2.1 大眾體育政策專門機(jī)構(gòu)——大眾體育委員會(huì)

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是將觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)政策結(jié)果的主體[16]。20世紀(jì)80年代前IOC沒有專門負(fù)責(zé)大眾體育政策的專門機(jī)構(gòu)。為了能在國(guó)際層面上為大眾體育發(fā)展作出貢獻(xiàn)，IOC于1983年創(chuàng)建了大眾體育工作組，后于1984年7月在洛杉磯舉行的第88屆會(huì)議上設(shè)立大眾體育委員會(huì)替代工作小組。根據(jù)IOC的規(guī)定，大眾體育委員會(huì)的主要職責(zé)包括：1)向執(zhí)行委員會(huì)和主席提出利用體育活動(dòng)改善身體健康的相關(guān)建議；2)負(fù)責(zé)制定大眾體育政策；3)在憲章框架下組織大眾體育賽事；4)為大眾體育發(fā)展提供財(cái)政支持；5)協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，并與各方共同努力以?shī)W運(yùn)遺產(chǎn)及其他活動(dòng)為基礎(chǔ)促進(jìn)大眾體育活動(dòng)；6)關(guān)注體育促進(jìn)社會(huì)發(fā)展積極意義，為實(shí)施“2020年奧林匹克議程”提供相關(guān)活動(dòng)方案。大眾體育委員會(huì)的成立標(biāo)志著大眾體育政策成為IOC一個(gè)單獨(dú)的政策方向，為其大眾體育政策向下傳導(dǎo)提供路徑。

2.2 利用奧運(yùn)遺產(chǎn)促進(jìn)大眾體育活動(dòng)開展

IOC利用奧運(yùn)遺產(chǎn)促進(jìn)大眾體育發(fā)展方面的努力是其大眾體育政策最為直接的手段。IOC希望奧運(yùn)會(huì)舉辦地能積極踐行奧運(yùn)理念，利用奧運(yùn)遺產(chǎn)促進(jìn)大眾體育活動(dòng)的有效開展。奧運(yùn)會(huì)在舉辦地的遺產(chǎn)主要包括體育利益和非體育利益兩個(gè)方面。體育利益方面主要是指奧運(yùn)會(huì)舉辦地政府引導(dǎo)各層級(jí)體育組織促進(jìn)民眾體育參與度，非體育利益表現(xiàn)在加強(qiáng)奧運(yùn)會(huì)舉辦地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升國(guó)際影響力等方面。體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為大眾體育活動(dòng)開展提供了硬件保障，增加當(dāng)?shù)孛癖婓w育活動(dòng)參與的便捷性。奧林匹克遺產(chǎn)影響的可持續(xù)性也是IOC的主要考察方面之一。《奧林匹克2020議程》改革方案中提出，奧林匹克舉辦地應(yīng)充分利用賽事前置效應(yīng)和后續(xù)行動(dòng)兩個(gè)連續(xù)的行動(dòng)計(jì)劃促進(jìn)當(dāng)?shù)卮蟊婓w育發(fā)展。該項(xiàng)政策取得了良好效果。從賽事的前置效應(yīng)方面看，承辦國(guó)鼓勵(lì)普通人的體育參與。如英國(guó)于2005年贏得奧運(yùn)會(huì)主辦權(quán)后，英國(guó)奧組委就承諾構(gòu)建一個(gè)完整大眾體育政策體系，通過(guò)奧林匹克精神激勵(lì)所有人參與體育的熱情[17]。賽事的后續(xù)行動(dòng)方面，奧運(yùn)會(huì)承辦國(guó)將奧運(yùn)精神融入本國(guó)的大眾體育政策之中。如2008年第29屆夏奧會(huì)后北京奧組委以?shī)W運(yùn)興體、體育興都為戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建全民健身體系為基礎(chǔ)，促進(jìn)全民體育健身活動(dòng)經(jīng)?；⒖茖W(xué)化、普及化[18]。

2.3 IOC大眾體育政策的政策工具分析

2.3.1 為政策決策者提供大眾體育政策備選方案 政策經(jīng)驗(yàn)和模式的可復(fù)制性為國(guó)家間的政策學(xué)習(xí)提供良好的平臺(tái)。IOC考慮到全球決策者的實(shí)際需求，由大眾體育委員會(huì)負(fù)責(zé)收集世界各地的大眾體育政策方案，希望這些已經(jīng)在實(shí)踐中得以驗(yàn)證的政策案例能為不同地區(qū)、不同社會(huì)環(huán)境的政策決策者提供決策依據(jù)或政策備選方案。從目前IOC已公布的55個(gè)政策備選方案分析來(lái)看，這些政策方案主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：1)國(guó)際單項(xiàng)協(xié)會(huì)和國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)是這些政策備選方案的主要提供者。國(guó)際單項(xiàng)協(xié)會(huì)在世界各地開展體育項(xiàng)目推廣的必要性成為IOC依賴單項(xiàng)協(xié)會(huì)來(lái)開展大眾體育工作的必然性。2)政策備選方案涉及人群范圍廣，包含了不同年齡、類型的政策目標(biāo)群體，其中少年兒童是主要政策客體。3)政策備選方案所涉及區(qū)域范圍廣、針對(duì)性強(qiáng)。這些政策備選方案為新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家，特別是還沒有制定大眾體育政策的國(guó)家(地區(qū))決策者提供了寶貴的政策經(jīng)驗(yàn)。

2.3.2 大眾體育的盛會(huì)——奧林匹克日 奧林匹克日的宗旨是鼓勵(lì)所有人積極參與到體育活動(dòng)中[19]。最初，IOC決定以“奧林匹克日”的形式紀(jì)念I(lǐng)OC的誕生，并通過(guò)此類活動(dòng)在世界范圍內(nèi)宣傳奧林匹克理想。IOC于1987年舉辦了首個(gè)全球范圍奧林匹克日長(zhǎng)跑活動(dòng)，大眾體育委員會(huì)在此基礎(chǔ)上豐富和固定奧林匹克日的活動(dòng)形式，奧林匹克日活動(dòng)不僅增加奧林匹克日影響力，也促進(jìn)了全球化大眾體育活動(dòng)的開展[20]。由表1可知，在IOC的引導(dǎo)下，在奧林匹克日組織本國(guó)民眾參加大眾體育活動(dòng)的國(guó)家數(shù)量穩(wěn)中有升。IOC給予積極響應(yīng)的國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)支持。2018年全球約600萬(wàn)普通民眾參加了由161個(gè)國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)舉辦的旨在通過(guò)體育運(yùn)動(dòng)打造健康生活方式的奧林匹克日活動(dòng)。

表1 近6年參與奧林匹克日的國(guó)家數(shù)

注：統(tǒng)計(jì)結(jié)果源自IOC年報(bào)數(shù)據(jù)(2013—2018年)

2.3.3 專業(yè)化會(huì)議是IOC大眾體育政策推廣的主要途徑 美國(guó)政策分析專家保羅·薩巴蒂爾和詹金斯·史密斯在分析政策的擴(kuò)散影響因素時(shí)認(rèn)為，專業(yè)論壇的存在是政策學(xué)習(xí)或擴(kuò)散的必備條件之一，專業(yè)論壇聲望越高，政策學(xué)習(xí)或擴(kuò)散就越容易[21]。世界大眾體育大會(huì)(World Conference on Sport for All)是IOC大眾體育專門委員會(huì)發(fā)起的大眾體育領(lǐng)域國(guó)際會(huì)議之一。第1屆大會(huì)于1986年在德國(guó)舉行，此后隔年舉辦1屆。該大會(huì)主要致力于在世界范圍內(nèi)傳播先進(jìn)大眾體育理念、分享各國(guó)政策經(jīng)驗(yàn)和研究大眾體育未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。大會(huì)參會(huì)者主要包含IOC各成員國(guó)代表、國(guó)際組織代表、體育科研機(jī)構(gòu)人員等。大會(huì)主題包括各國(guó)政策執(zhí)行回顧、健康社會(huì)與社會(huì)發(fā)展、最佳方案簡(jiǎn)介、效果監(jiān)測(cè)和大眾體育未來(lái)方向等5個(gè)方面。世界大眾體育大會(huì)為各國(guó)大眾體育政策交流與傳播提供平臺(tái)[22]。

2.3.4 設(shè)立奧林匹克勛章，增加政策的外溢空間 IOC依托政治精英決策使大眾體育政策向國(guó)家層面延伸成為可能。政治精英是影響社會(huì)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共政策的主要推動(dòng)者。就某個(gè)國(guó)家或地區(qū)而言，政治精英人格化權(quán)力對(duì)政策制定和執(zhí)行過(guò)程影響深遠(yuǎn)。奧林匹克勛章是IOC表彰為體育事業(yè)作出突出貢獻(xiàn)者而授予的一種榮譽(yù)，其中奧林匹克金質(zhì)勛章授予為促進(jìn)地區(qū)體育運(yùn)動(dòng)發(fā)展、宣傳奧林匹克理念的國(guó)家或地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。奧林匹克勛章是IOC與政治精英連接的重要介質(zhì)，勛章的設(shè)立促進(jìn)了IOC與所獲獎(jiǎng)組織、國(guó)家或地區(qū)政治精英雙向互動(dòng)，這種雙向互動(dòng)為IOC大眾體育政策執(zhí)行和擴(kuò)散提供良好機(jī)制。中國(guó)是奧林匹克理念倡導(dǎo)者和實(shí)踐者，是IOC的重要合作伙伴。習(xí)近平主席在2017年會(huì)見IOC主席巴赫時(shí)強(qiáng)調(diào)：“奧林匹克運(yùn)動(dòng)在中國(guó)蓬勃發(fā)展，中國(guó)將大力推進(jìn)全民健身工程，并以2022年冬奧會(huì)為契機(jī)，通過(guò)促進(jìn)體育活動(dòng)實(shí)現(xiàn)全民健康，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面小康?！盵23]

3 IOC大眾體育政策特征及局限性

3.1 IOC大眾體育政策特征

3.1.1 IOC大眾體育政策促進(jìn)國(guó)家層面政策制定 美國(guó)政策學(xué)家約翰·金登認(rèn)為，從政策問(wèn)題到政策制定存在3條不同的通道，分別為問(wèn)題源流、政策源流和政治源流，這3個(gè)獨(dú)立發(fā)展且相互依賴的源流在某個(gè)特定的時(shí)刻匯合，這個(gè)特定的時(shí)刻就是“政策之窗”，當(dāng)政策之窗開啟后，政策問(wèn)題才有可能轉(zhuǎn)化為新的政策[24]。IOC大眾體育政策從這3個(gè)不同的方面影響國(guó)家層面的政策制定。1)在全球一體化背景下國(guó)際組織的公共政策所要解決的問(wèn)題具有普遍性和廣泛性兩個(gè)特征，是各個(gè)國(guó)家都面臨的政策議題[25]。IOC的大眾體育政策議題能引起各個(gè)成員的共鳴，形成大眾體育政策問(wèn)題源流。2)《奧林匹克憲章》強(qiáng)調(diào)“從事體育運(yùn)動(dòng)是人的基本權(quán)利，促進(jìn)體育參與有益于促進(jìn)個(gè)體發(fā)展”。IOC鼓勵(lì)各國(guó)成為國(guó)際責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，保障民眾體育運(yùn)動(dòng)參與權(quán)，這為國(guó)家層面制定大眾體育政策形成政治源流。3)IOC將大眾體育政策逐步納入奧林匹克體系是對(duì)奧林匹克體系的進(jìn)一步完善和升華，從而形成政策源流。IOC利用大眾體育政策問(wèn)題源流、政治源流和政策源流有機(jī)結(jié)合，為各國(guó)大眾體育政策制定起到了正面引導(dǎo)作用。

3.1.2 IOC大眾體育政策執(zhí)行主體多元化 國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)和國(guó)際體育單項(xiàng)聯(lián)合會(huì)是IOC大眾體育政策主要執(zhí)行者。1)國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)是IOC大眾體育政策的有力推動(dòng)者。IOC辯證分析競(jìng)技體育與大眾體育的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)大眾體育是競(jìng)技體育的基礎(chǔ)。國(guó)家(或地區(qū))奧委會(huì)認(rèn)同IOC的大眾體育政策價(jià)值取向，鼓勵(lì)大眾體育發(fā)展和提高體育競(jìng)技運(yùn)動(dòng)水平為己任，并根據(jù)本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化現(xiàn)實(shí)環(huán)境將IOC大眾體育政策內(nèi)化為適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的體育政策，為促進(jìn)國(guó)家層面大眾體育活動(dòng)開展奠定了基礎(chǔ)。2)國(guó)際體育單項(xiàng)聯(lián)合會(huì)通過(guò)推廣體育項(xiàng)目促進(jìn)大眾體育活動(dòng)開展，是IOC大眾體育政策的積極實(shí)踐者。IOC、國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)和國(guó)際體育單項(xiàng)聯(lián)合會(huì)雖在工作側(cè)重點(diǎn)上有所不同，但都是以體育運(yùn)動(dòng)為基礎(chǔ)，以各自組織理念為切入點(diǎn)引導(dǎo)大眾體育政策制定與執(zhí)行。

3.1.3 加強(qiáng)與政策利益相關(guān)者合作 IOC積極與其他國(guó)際組織在大眾體育政策領(lǐng)域開展合作，豐富大眾體育政策工具，以彌補(bǔ)IOC在大眾體育政策方面的不足。這種合作主要表現(xiàn)在縱、橫兩個(gè)方面：1)橫向合作方面，IOC與政府組織、國(guó)際非政府組織以及其他利益攸關(guān)方就全球范圍內(nèi)大眾體育政策的制定與執(zhí)行建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這既包括教科文組織、婦女署、兒童基金會(huì)等政府性組織，也包括諸如國(guó)際紅十字會(huì)、世界衛(wèi)生組織等國(guó)際非政府組織。IOC與聯(lián)合國(guó)教科文組織及其他相關(guān)組織于2015年共同擬定《優(yōu)質(zhì)體育教育指南》，該指南旨在推行具有良好價(jià)值觀念的體育教育政策，協(xié)助各地區(qū)、各國(guó)政府推進(jìn)青少年體育事業(yè)，為青少年體育活動(dòng)參與作出巨大貢獻(xiàn)。2)縱向合作方面，IOC承認(rèn)以促進(jìn)大眾體育發(fā)展為己任的其他國(guó)際體育組織合法地位，如國(guó)際兒童運(yùn)動(dòng)會(huì)委員會(huì)(CJIE)、國(guó)際大眾健身體育協(xié)會(huì)(TAFISA)、國(guó)際大眾體育聯(lián)合會(huì)(FISPT)等。

3.2 IOC大眾體育政策的局限性

3.2.1 IOC大眾體育政策資源配置略顯不足 資源配置是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)保障。IOC作為非營(yíng)利組織致力于通過(guò)體育建設(shè)一個(gè)更美好世界，并將90%以上收入進(jìn)行再分配，為世界范圍內(nèi)體育活動(dòng)的更好開展提供資金支持。經(jīng)費(fèi)投入為IOC大眾體育政策執(zhí)行起到積極作用，但是IOC將大眾體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入奧林匹克團(tuán)結(jié)基金中進(jìn)行管理與調(diào)配，相較于奧林匹克基金的全部資金投入而言，大眾體育政策領(lǐng)域資源配置占比甚微。依據(jù)表2，從近6年IOC披露詳細(xì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)可以看出，2013—2018年間，共有177個(gè)國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)受到IOC經(jīng)濟(jì)資源支持，這主要包括奧林匹克日活動(dòng)和世界大眾體育大會(huì)會(huì)務(wù)經(jīng)費(fèi)等，2018年大眾體育經(jīng)費(fèi)投入僅占奧林匹克基金的2%。同時(shí)擔(dān)心的是《奧林匹克2020議程》提出支持大眾體育運(yùn)動(dòng)自主化發(fā)展，并縮減經(jīng)費(fèi)預(yù)算，這將會(huì)對(duì)IOC大眾體育政策資源配置帶來(lái)負(fù)面影響。

表2 2013—2018年IOC用于大眾體育活動(dòng)開展費(fèi)用(萬(wàn)美元)

注：統(tǒng)計(jì)結(jié)果源自IOC年報(bào)數(shù)據(jù)(2013—2018年)

3.2.2 IOC缺乏核心大眾體育政策 奧林匹克體系通過(guò)其影響力為世界范圍內(nèi)大眾體育運(yùn)動(dòng)發(fā)展作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)，但是IOC在大眾體育核心政策制定方面略顯扭捏。其他國(guó)際組織旗幟鮮明地?cái)M定促進(jìn)體育發(fā)展的核心政策，像聯(lián)合國(guó)教科文組織和世界衛(wèi)生組織等分別提出有關(guān)體育教育和健康促進(jìn)核心政策。聯(lián)合國(guó)教科文組織于1978年發(fā)表《體育運(yùn)動(dòng)國(guó)際憲章》，該《憲章》于2015年重新修訂，修訂后的《憲章》標(biāo)志其體育教育政策領(lǐng)域由政策承諾向政策實(shí)施轉(zhuǎn)變。世界衛(wèi)生組織于2018年6月發(fā)布《2018—2030年促進(jìn)身體活動(dòng)全球行動(dòng)計(jì)劃：加強(qiáng)身體活動(dòng)，造就健康世界》，該政策方案詳盡闡述體育活動(dòng)與身體健康的關(guān)系，并將促進(jìn)身體活動(dòng)視為實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)的重要手段。IOC則尚未制定大眾體育方面核心政策。

3.2.3 IOC大眾體育政策象征性強(qiáng)，政策約束力弱 國(guó)際組織的身份屬性規(guī)制其政策對(duì)國(guó)家層面政策執(zhí)行不具有決定性作用。IOC屬于非政府組織根本屬性決定其政策在全球大眾體育活動(dòng)促進(jìn)具有一定的影響力，這種影響力與傳統(tǒng)意義上政府的權(quán)威存在差別。IOC大眾體育政策具備政策構(gòu)成的各項(xiàng)要素，但是和國(guó)家層面政策比較而言缺少“權(quán)威性”，這導(dǎo)致IOC對(duì)各成員國(guó)大眾體育政策執(zhí)行監(jiān)督方面缺乏約束力。IOC大眾體育政策的總體目標(biāo)是在世界范圍內(nèi)形成政策問(wèn)題，引導(dǎo)各成員國(guó)制定大眾體育政策和監(jiān)督政策執(zhí)行。IOC通過(guò)其執(zhí)行機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)其他行為體作為政策執(zhí)行主體，運(yùn)用多樣化政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，呼吁各國(guó)關(guān)注政策問(wèn)題和促進(jìn)各國(guó)政策制定是其工作的核心，并形成一定的政策示范效應(yīng)。但是IOC對(duì)國(guó)家層面的政策實(shí)施與評(píng)估約束力弱，會(huì)造成“政策敷衍”和“政策懸浮”現(xiàn)象。

4 結(jié)語(yǔ)

奧林匹克體系經(jīng)歷了百余年風(fēng)雨，它在不斷適應(yīng)外部環(huán)境變化和調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多次變革過(guò)程中，逐步構(gòu)建了以?shī)W林匹克主義、奧林匹克精神和奧林匹克理想為核心體系的大眾體育政策價(jià)值觀。以IOC、國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)和國(guó)家(地區(qū))奧委會(huì)為骨干的組織體系，憑借奧林匹克遺產(chǎn)、奧林匹克日、設(shè)立奧林匹克勛章等多元化政策體系，為IOC大眾體育政策的制定奠定了基礎(chǔ)，并逐步構(gòu)建其大眾體育政策體系。IOC大眾體育政策經(jīng)驗(yàn)為世界各國(guó)大眾體育政策制定與執(zhí)行提供理論鏡鑒。隨著全球化水平的逐步提升，國(guó)家間、國(guó)際組織間、國(guó)家與國(guó)際組織間的聯(lián)系日趨緊密。IOC作為歷史最悠久的國(guó)際體育組織之一，是全球大眾體育政策領(lǐng)域的重要參與者和引領(lǐng)者。為了進(jìn)一步強(qiáng)化IOC在全球大眾體育治理中的積極作用，IOC應(yīng)明確其大眾體育政策的核心政策，完善政策執(zhí)行體系，加大政策資源分配力度，加強(qiáng)政策的監(jiān)控和逐步完善政策的評(píng)估體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全球大眾體育的善治。