公民公益性舉報是指公民為維護公共利益，按照憲法和法律的規(guī)定向行政機關反映他人違法情況的行為。近年來，隨著公民維權意識的提升和對美好生活的追求，沉寂在法律中的公民舉報條款逐步被激活。公民將發(fā)生在身邊的違法行為向行政機關進行反映，以請求行政機關依法履行法定的職責。政府為了提高行政效率和更好地為人民群眾服務，也在鼓勵公民積極地行使憲法與法律規(guī)定的舉報權。2018年7月，李克強總理在國務院常務會議上強調：“政務服務平臺要暢通網(wǎng)上咨詢投訴渠道，及時反饋群眾和市場主體反映的問題并加以解決，這樣良性的社會信用系統(tǒng)才會逐步建立起來?！比欢@一維護公共利益的舉報在實踐過程卻遇到了一定的難題。2018年2月，最高人民法院發(fā)布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》否定了公益性舉報人在行政訴訟中的原告資格。這意味著行政機關對于公益性舉報處理或不處理，都不受行政訴訟的監(jiān)督。但現(xiàn)實中確有行政機關對于公益性舉報置之不理或不了了之的情形。在行政訴訟這一外部監(jiān)督缺位的情形下，應當充分發(fā)揮人大監(jiān)督在維護公民公益性舉報中的作用，體現(xiàn)人大監(jiān)督與公民公益性舉報的天然聯(lián)系。

一、公民公益性舉報外部救濟的缺位

公民公益性舉報的法律依據(jù)包含以下三種類型，其一，依據(jù)《憲法》第四十一條中規(guī)定：“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。”該條款明確規(guī)定了公民有對國家機關及其工作人員違法失職行為進行舉報的權利。但《憲法》該條款規(guī)定的舉報對象十分明確，僅針對國家機關及其工作人員，不涉及其他具有平等地位的一般公民。其二，依據(jù)各法律中規(guī)定的舉報條款。我國大量的法律中規(guī)定了公民舉報的條款，例如，《野生動物保護法》第六條中規(guī)定，“任何組織和個人都有權向有關部門和機關舉報或者控告違反本法的行為。野生動物保護主管部門和其他有關部門、機關對舉報或者控告，應當及時依法處理?！逼淙罁?jù)政府部門公共服務性質的規(guī)定。例如，濟南市人民代表大會常務委員會制定的《濟南市12345市民服務熱線條例》中規(guī)定，對涉及本市行政區(qū)域內(nèi)的社會治理和公共服務提出咨詢、求助、建議、投訴、舉報等事項可以通過“12345”市民熱線進行處理。

2018年3月，全國人民代表大會通過了《監(jiān)察法》，其中規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作。這意味著以《憲法》為依據(jù)，對國家機關及其工作人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等方面的舉報可由各級監(jiān)察委員會進行處理并由各級監(jiān)察委員會對行政機關展開外部監(jiān)督①。然而，現(xiàn)實中出現(xiàn)更多的公益性舉報情形是公民以其他公民為對象進行的舉報，有別于對國家機關及其工作人員的舉報。這一類型公益性舉報的目的在于請求行政機關對他人違法行為予以查處、制止，屬于請求行政機關依法履行查處違法行為的內(nèi)容。

2017年國家信訪局發(fā)布了《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》，其中規(guī)定，申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產(chǎn)權等合法權益法定職責的原則上不再適用信訪條例。這也就意味著公民公益性舉報并不屬于信訪事項的范疇，對于行政機關未依法履行查處違法行為的需要接受司法的監(jiān)督。但2018年2月，最高人民法院發(fā)布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》卻否定了公益性舉報人的原告資格，這使得行政機關在處理公益性舉報方面缺少了外部的監(jiān)督。雖然《行政訴訟法》規(guī)定人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為的，可以向行政機關提出檢察建議或向人民法院提起行政公益訴訟，但從目前行政公益訴訟的情況來看，其作用并不樂觀。從德惠市檢察院訴朝陽鄉(xiāng)政府不履行環(huán)保監(jiān)督管理職責案②來看，無論是法院還是檢察院均還未弄清楚公益訴訟的監(jiān)督范圍。至少從法院方面來看，其認為檢察院無權對于行政機關運用公共資金、資源的行為進行監(jiān)督。因此，面對公民公益性舉報外部救濟缺位的狀況，應當充分發(fā)揮人大作為權力機關監(jiān)督的優(yōu)勢。

二、公民公益性舉報與人大監(jiān)督的天然聯(lián)系

按照法律的規(guī)定，公民不僅僅可以向行政機關進行公益性舉報，也可以向其他有權處理的機關或部門進行舉報。如上文所述，《野生動物保護法》作為全國性的立法，其不僅約束行政機關，還要求立法機關、司法機關、監(jiān)察機關以及其他“有關部門和機關”均應當遵守法律的規(guī)定。以《野生動物保護法》為例，公民可以直接向野生動物保護主管部門等行政機關進行反映;可以向檢察院反映以促使行政公益訴訟的發(fā)動;也可以向人大機關進行反映以啟動人大監(jiān)督。然而，這些反映渠道卻存在著直接性和間接性的不同。各級人民政府作為國家權力機關的執(zhí)行機關，其所享有的行政權具有直接管理社會公共事務的能力。公民向行政機關反映違法行為具有直接性和高效性。而行政公益訴訟和人大監(jiān)督具有間接性，其需要通過外部監(jiān)督的途徑促使行政機關依照法律進行執(zhí)行。從效率上而言不及直接向行政機關進行反映，這也是為什么近年來公民傾向于向行政機關進行公益性舉報的原因所在。

然而，從邏輯順序和監(jiān)督途徑而言，公民選擇向行政機關進行公益性舉報與人大對公益性舉報的處理進行監(jiān)督之間并不產(chǎn)生矛盾。公民在向行政機關進行公益性舉報而未獲得處理時，依然能夠通過人大監(jiān)督的途徑來促使行政機關發(fā)動行政權。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上講道，“我們必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[1]在人民民主原則的指導下，從人民代表大會以及人民代表大會制度中的各個層次、各個領域發(fā)展公民的參政權。而公民的公益性舉報正是這種參政權的具體體現(xiàn)，我國《憲法》第二條中規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，公民公益性舉報乃是由各項法律規(guī)定公民參與國家、經(jīng)濟、文化、社會事務的法定權利和途徑。當這種權利和途徑行使不順暢時，人大監(jiān)督應當發(fā)揮其在民主制度建設中的積極作用，捍衛(wèi)憲法和法律賦予公民的參政權。

有學者認為，人大監(jiān)督只有始終堅持群眾路線，暢通社會公眾參與渠道，突出需求導向和問題導向，從民意中尋找監(jiān)督的“最大公約數(shù)”，才能使監(jiān)督方向更加精準[2]。誠然，《監(jiān)督法》中規(guī)定的各種監(jiān)督方式始終圍繞著這一主題。例如，在聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告和法律法規(guī)實施情況的檢查中，需要選擇關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題;在規(guī)范性文件的備案審查中，需要重點審查是否限制剝奪公民權利或增加公民義務;在詢問、質詢和特定問題調查中亦包含了對民意集中的問題進行的調查質詢。而公民公益性舉報之目的在于維護法律的執(zhí)行與權威，促使行政機關依法履行法定職責。這種體現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)實問題的方式與人大監(jiān)督“異曲同工”，也正說明了公民公益性舉報與人大監(jiān)督的天然聯(lián)系。

三、人大監(jiān)督在公民公益性舉報中的作用路徑

公民公益性舉報既可能包含了群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，也可能包含了日常生活中的所謂“小事”“難事”。因此，應當根據(jù)人大監(jiān)督的不同方式確定其在支持、保障公民公益性舉報中的具體途徑，以充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。

1.構建人大執(zhí)法檢查的三級維度。按照《監(jiān)督法》之規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會每年需要選擇若干重大問題，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。部分地方人大在《監(jiān)督法》的規(guī)定上進行了細化規(guī)定，例如，《成都市人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查條例》和《深圳市市、區(qū)人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查條例》均規(guī)定，執(zhí)法檢查可以就法律、法規(guī)實施情況進行全面檢查，也可以就其中部分內(nèi)容實施情況進行檢查。然而，從法律實施評價方式而言，法律實施的評價標準可以分為定性分析和定量分析[3]。所謂定量分析是指能夠以數(shù)字、符號等具體量化的內(nèi)容，而定性分析是指只能以形容性語言描述的問題。因此，人大執(zhí)法檢查可以由宏觀、中觀、微觀三級檢查內(nèi)容構成。宏觀檢查內(nèi)容是指對某一法律、法規(guī)全面實施情況進行執(zhí)法檢查，運用定性分析模式進行總體評價;中觀檢查內(nèi)容是指對法律、法規(guī)中較為重要的法條以及關聯(lián)性法條進行執(zhí)法檢查，檢查內(nèi)容可具體包含法條實施情況的總體評價，也可以包含具體個案的執(zhí)行情況;而微觀檢查內(nèi)容則專門指代由人民群眾以及社會普遍關注的個案作為檢查對象。將對行政機關處理公民公益性舉報納入微觀檢查之中，不僅體現(xiàn)出人大對于行政機關是否依法保障公民舉報權益的監(jiān)督，也體現(xiàn)出人大對于行政機關是否對舉報所反映事項依法進行處理的監(jiān)督，這種雙重含義的監(jiān)督更能反映出執(zhí)法中存在的實際問題。

2.重大性原則下的詢問、質詢和特定問題調查。依照《監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會需要作出決議、決定時，但有關重大事實不清的可以開展特定問題的調查。而詢問和質詢，則并未明確規(guī)定范圍。部分地方人大在這一方面作出了細化規(guī)定，例如，《成都市人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查條例》在重大性問題上分為兩級處理：對于具有普遍性、傾向性或重大性的問題，可以依法由人大進行詢問或提出質詢案;對于特別重大的問題，可以依法由人大進行特定問題調查?？梢钥吹剑谡{查詢問事項的選擇中，事項的重大性是開展詢問、質詢和特定問題調查的基本原則。其中，普遍性、傾向性、緊迫性都是重大性原則的具體體現(xiàn)方式，對那些普遍存在的問題、具有嚴重違法傾向的問題以及即刻發(fā)生重大危害的問題，均應劃入重大問題的范疇。有學者發(fā)現(xiàn)，近年來，地方人大特定問題的調查由對本行政區(qū)域內(nèi)國家機關嚴重違法行為的調查轉向涉及土地、經(jīng)濟、財政、教育、環(huán)境、食品安全等影響民眾權利、事關公共利益問題的調查[4]。這一變化體現(xiàn)出了人大在監(jiān)督選擇上更加傾向于民眾性和民生性。而公民公益性舉報恰好體現(xiàn)出民眾對于身邊法治環(huán)境的追求，以及對于公共利益的維護。但也正如上文所述，公民公益性舉報既可能包含了群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，也可能包含了日常生活中的所謂“小事”“難事”。對這些反映群眾切身利益，社會普遍關注的重大性事項，人大應當通過詢問、質詢以及特定問題調查的方式對行政機關處理公民公益性舉報進行監(jiān)督，以維護法治的運行以及對人民群眾利益的保障。

3.人大代表密切聯(lián)系群眾制度的探索。我國《憲法》第七十六條中規(guī)定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務?！薄兜胤浇M織法》第二十條也規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表應當和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，宣傳法律、法令和政策，協(xié)助本級人民委員會推行工作，并且向人民代表大會和人民委員會反映群眾的意見和要求。”近年來，我國各級人大不斷地探索如何深入推進人大代表與群眾之間的聯(lián)系。有學者發(fā)現(xiàn)，發(fā)源于深圳的人大代表社區(qū)聯(lián)絡站制度，彌補了人大代表聯(lián)系群眾和服務選區(qū)及選舉單位的制度空白[5]。從深圳人大代表社區(qū)聯(lián)絡站的工作成果來看，其監(jiān)督力度和廣度比行政公益訴訟更為有效。例如，有公民反映某公交站臺電動車非法拉客阻道問題嚴重，通過人大代表的建議，當?shù)亟痪箨犃⒓唇M織了相應的交通整治行動③。然而，如上文所述，檢察院并無權要求行政機關如何履行對社會進行治理的職責。但人大監(jiān)督卻不同，從人大與“一府一委兩院”的關系上來看，人大監(jiān)督有權對行政機關運用公共資金、資源的行為進行監(jiān)督。因此，對于反映日常生活中的“小事”“難事”，但卻涉及公民切身權益的公益性舉報，可以通過人大代表聯(lián)系群眾制度進行解決，以此體現(xiàn)憲法和法律要求的為人民服務。

注釋：

①需要注意的是，按照中央紀委、國家監(jiān)察委《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第十九條之規(guī)定：公職人員有違法行為的，任免機關、單位可以履行主體責任，依照《中華人民共和國公務員法》等規(guī)定，對公職人員給予處分。這意味著行政機關的行政處分與監(jiān)察機關的政務處分是雙軌并行的，行政機關也可以對隸屬的公職人員進行行政處分。

②參見吉林省長春市中級人民法院行政裁定書（2018）吉01行終49號。

③資料來源：深圳人大代表社區(qū)聯(lián)絡站官網(wǎng)，http：//sqllz.szrd.gov.cn/.

參考文獻：

[1]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《中國人大》2019年第19期，第18頁。

[2]《向民意尋找監(jiān)督的“最大公約數(shù)”》，載《浙江人大》2019年第4期。

[3]江國華、羅仙鳳：《法律制度實施效果評估指標體系的構建》，載《湖湘論壇》2018年第2期。

[4]戴激濤：《特定問題調查之“特定范圍”探析》，載《人大研究》2019年第10期。

[5]宋顯忠：《代表社區(qū)聯(lián)絡站的涵義、保障與創(chuàng)新價值》，載《人大研究》2019年第11期。

（作者系華東政法大學憲法與行政法學博士研究生。本文系國家社科基金一般項目“‘放管服改革背景下行政收費設定范圍研究”〔19BFX059〕的成果）