李志斐

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京，100007）

南海（South China Sea）區(qū)域面積廣袤，涉及約350 萬(wàn)平方公里的地域范圍，周邊國(guó)家包括中國(guó)、越南、泰國(guó)、柬埔寨、新加坡、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓等八個(gè)國(guó)家。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)等域外大國(guó)介入力度不斷增大，南海地區(qū)的地緣政治環(huán)境日益復(fù)雜，國(guó)家之間因領(lǐng)土領(lǐng)海等主權(quán)問(wèn)題博弈激烈，海上危機(jī)事態(tài)時(shí)有發(fā)生，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)交織出現(xiàn)，南海地區(qū)局勢(shì)不容樂(lè)觀。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，南海安全成為學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注與研究的熱點(diǎn)議題，尤其是因領(lǐng)土主權(quán)、海洋劃界等傳統(tǒng)安全問(wèn)題所引發(fā)的地緣政治變化、權(quán)力制衡和危機(jī)管控等問(wèn)題，更是學(xué)者們研究的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。但不容忽視的是，南海海域的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，其種類(lèi)繁多，涵蓋范圍廣泛，對(duì)區(qū)域內(nèi)國(guó)家安全與海上航行安全的沖擊日益加劇，但國(guó)際社會(huì)并未給予系統(tǒng)性的關(guān)注，更缺乏深度分析。

從目前的研究現(xiàn)狀來(lái)看，第一類(lèi)是從國(guó)際法或機(jī)制的角度闡述南海海域的非傳統(tǒng)安全議題，此類(lèi)文章或者從國(guó)際法如何解讀海上安全、南海沿岸國(guó)及域外相關(guān)國(guó)家的海洋政策路徑、沿岸國(guó)與使用國(guó)合作的新方向進(jìn)行分析，或者分析了南海地區(qū)國(guó)家合作建立的多種多邊、雙邊及非官方層面的合作機(jī)制與準(zhǔn)則，通過(guò)對(duì)其內(nèi)容與動(dòng)力機(jī)制的分析，比較性地闡釋這些機(jī)制對(duì)于海上安全構(gòu)建的利與弊，①參見(jiàn)洪農(nóng)：“論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制的建設(shè)——基于海盜與海上恐怖主義問(wèn)題的分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第1期，第36－52 頁(yè)；葛紅亮：“非傳統(tǒng)安全與南海地區(qū)國(guó)家的策略性互動(dòng)”，《國(guó)際安全研究》，2015年第2期，第139－156頁(yè)；任遠(yuǎn)喆、劉漢青：“南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作與中國(guó)的角色”，《邊界與海洋研究》，2017年第3期，第80－95頁(yè)。雖然在這些文章中提及了非傳統(tǒng)安全議題的廣泛性，但多集中于海盜和海上恐怖主義兩種非傳統(tǒng)安全議題，沒(méi)有系統(tǒng)梳理南海海域存在的其他非傳統(tǒng)安全議題，存在“一葉障目不見(jiàn)泰山”的問(wèn)題。第二類(lèi)是以單個(gè)或部分非傳統(tǒng)安全議題作為主要的分析對(duì)象，闡述其對(duì)海上安全的影響，涉及海盜、海上恐怖主義、生態(tài)環(huán)境安全、毒品走私、油氣資源開(kāi)發(fā)等。②See Donna J.Nincic，“The Challenge of Maritime Terrorism：Threat Identification，WMD and Regime Response”，The Journal of Strategic Studies，Vol.28，No.4，2005，pp.619－644；Michael Rich?ardson，“The Threats of Piracy and Maritime Terrorism in Southeast A?sia”， Maritime Studies，Vol.139，2004，pp.18－21；Ahmad A.Amri，“People Smuggling in Southeast Asia：Trends，Challenges and Way Forward”， Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.7，No.2，2015，pp.132－151.第三類(lèi)是從國(guó)家政策制定的動(dòng)力機(jī)制角度分析不同國(guó)家對(duì)于南海非傳統(tǒng)安全問(wèn)題解決的政策和措施，國(guó)家利益需求以及對(duì)環(huán)境認(rèn)知的不同，決定了對(duì)非傳統(tǒng)安全治理的態(tài)度、行為與政策等方面存在差異，不同程度上影響了國(guó)家之間的協(xié)調(diào)與合作。③See David Rosenberg and Christopher Chung，“Maritime Se?curity in the South China Sea：Coordinating Coastal and User State Pri?orities”，Ocean Development and International L aw，Vol.39，No.1，2008，pp.51－68；趙琪、唐麗：“國(guó)際法視野下的南海海盜治理與合作”，《南洋問(wèn)題研究》，2010年第2 期，第9－15頁(yè)；張宏洲，“南海漁業(yè)：IUU捕撈、漁業(yè)沖突和合作途徑”，《邊界與海洋研究》，2018年第5期，第36－50頁(yè)。

總體來(lái)看，現(xiàn)有的研究一方面對(duì)于南海非傳統(tǒng)安全研究的議題集中于恐怖主義、海盜這兩種主要的跨國(guó)犯罪問(wèn)題，對(duì)海洋災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境安全、資源安全等議題鮮少涉及，另一方面，沒(méi)有建構(gòu)起非傳統(tǒng)安全問(wèn)題與南海安全之間內(nèi)在關(guān)系的分析框架，即三個(gè)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的整體狀況、如何影響地區(qū)安全、如何通過(guò)合作有效治理。南海地區(qū)的安全對(duì)于中國(guó)的國(guó)家安全、政治經(jīng)濟(jì)、對(duì)外戰(zhàn)略意義重大，面對(duì)各種跨國(guó)犯罪安全問(wèn)題的威脅，中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有必要加強(qiáng)對(duì)南海非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的系統(tǒng)梳理和深度分析。因此，本文將系統(tǒng)梳理南海地區(qū)存在的主要非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，分析現(xiàn)有的機(jī)制化解決路徑，闡釋未來(lái)中國(guó)能夠在非傳統(tǒng)安全合作中發(fā)揮何種作用，以更好地維護(hù)國(guó)家利益，同時(shí)推動(dòng)地區(qū)和平。

一、南海非傳統(tǒng)安全問(wèn)題形勢(shì)與挑戰(zhàn)

相較于傳統(tǒng)安全威脅，各種非傳統(tǒng)安全威脅更加復(fù)雜，問(wèn)題更加棘手，這種威脅不但來(lái)自傳統(tǒng)的國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也來(lái)自人為或自然造成的對(duì)各種平衡的破壞，且往往帶有跨國(guó)性和全球性。④崔順姬、余瀟楓：“安全治理：非傳統(tǒng)安全能力建設(shè)的新范式”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第1期，第85頁(yè)。基于特殊的地緣政治環(huán)境，南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)呈現(xiàn)出明顯的多樣性和復(fù)雜化的特征。總體來(lái)看，南海非傳統(tǒng)安全問(wèn)題主要包括跨國(guó)犯罪、海上災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境污染和資源安全等四大類(lèi)（參見(jiàn)表1），并且這些安全問(wèn)題是聯(lián)系在一起的，呈現(xiàn)出鮮明的復(fù)合化特征。

表1南海地區(qū)的主要非傳統(tǒng)安全問(wèn)題

1.1 海洋跨國(guó)犯罪

海洋跨國(guó)犯罪是南海海域面臨的主要非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，它的涉及范圍比較廣泛，包括海盜、海上恐怖主義、人口非法流動(dòng)和海上走私等四種。

（1）海盜

南海是海盜多發(fā)區(qū)域。2010 年之后，南海成為全球海盜、武裝搶劫、偷盜等行為頻發(fā)的區(qū)域之一，根據(jù)《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》（ReCAAP）的年度報(bào)告，2011年發(fā)生在南海區(qū)域的海盜、武裝搶劫等事件12起，絕大多數(shù)集中在南巴斯島（Pulau Anambas）、南巴納島（Natuna）、南博島（Mangkai）、蘇比島（Subi Be?sar）、默龍東地區(qū)（Merundung Area）。①ReCAAP，“Annual Report 2017：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／2018／01／ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202017.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年2月6 日。2012年，亞洲地區(qū)共發(fā)生132 起，其中南海區(qū)域發(fā)生7起。②ReCAAP，“Annual Report 2012：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／2012／ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202012.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年2月3日。2014年，亞洲地區(qū)的海盜事件發(fā)生90 起，但南海海域則高達(dá)42 起③ReCAAP，“Annual Report 2015：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／2015／ReCAAPISCAnnualReport2015.pdf，訪 問(wèn) 時(shí)間：2020年2 月4日。。此后隨著地區(qū)治理的加強(qiáng)，海盜事件的發(fā)生頻率降低，2018年整個(gè)亞洲地區(qū)發(fā)生76起，南海海域4起。④ReCAAP，“Annual Report 2018：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／annual／ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202018.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年2月5日。

表2南海海域的海盜事件（2011—2018）

從行為模式上看，南海地區(qū)的海盜可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是小團(tuán)伙犯罪，第二類(lèi)是具有嚴(yán)密組織的團(tuán)伙犯罪，第三類(lèi)是武裝分離主義分子犯罪。⑤See Peter Chali，“Grey?Area Phenomena in Southeast Asia：Piracy，Drug Trafficking and Political Terrorism”，papers No.123，Canberra：Strategy and Defense Strategic and Defense Studies Centre，Australian National University，1997.目前的趨勢(shì)顯示，南海地區(qū)的海盜已經(jīng)從冷戰(zhàn)結(jié)束前那種小規(guī)模的、“散兵游勇”式的搶劫犯罪活動(dòng)，演變成后兩類(lèi)狀態(tài)，即有組織、有預(yù)謀、裝備和作案手法專(zhuān)業(yè)的現(xiàn)代化海上襲擊活動(dòng)。經(jīng)受過(guò)訓(xùn)練、攜帶先進(jìn)軍事武器的海盜，進(jìn)行的是現(xiàn)代化的高科技犯罪，他們藏匿在快艇里尋找超級(jí)油輪、貨船、客運(yùn)渡輪、游船和游艇，在港口和國(guó)際水域?qū)嵤┮u擊。⑥參見(jiàn)陳彩云：《太平洋海洋非傳統(tǒng)安全合作研究》，外交學(xué)院博士論文，2015年。

就作案方式來(lái)看，“幽靈船”（Phantom Ship）是近年來(lái)又一種更為囂張的作案方式，20世紀(jì)90年代時(shí)常發(fā)生在南海海域。海盜在將船只搶奪到手后，將船員殺害或丟棄，或者將船上貨物賣(mài)掉，或者不處理船上所有物品，而是外表上徹底將船只“改頭換面”，重新“命名”，并在其他國(guó)家進(jìn)行注冊(cè)登記，然后出現(xiàn)在國(guó)際航運(yùn)界。⑦Natalya A.Knyazeva and Alexander I.Korobeev，“Maritime Terrorism and Piracy： The Threat to Maritime Security ”，Mediterranean Journal of Social Sciences，Vol.6，No.6，S3，2015，pp.228－230.。海盜們?yōu)榱四踩「捎^的經(jīng)濟(jì)利益，往往還參與販毒、武器走私、人口買(mǎi)賣(mài)、偷渡等其他跨國(guó)犯罪行為。海盜和海上恐怖主義嚴(yán)重威脅了來(lái)往船只人員和貨物的安全，影響了南海地區(qū)的航行秩序與航道通暢。

（2）海上恐怖主義

自1985 年巴基斯坦恐怖分子劫持“阿里奇·勞羅”（Achille Lauro）郵輪事件之后，海上恐怖主義就成為海洋非傳統(tǒng)安全威脅中危害程度較深的一種方式。亞太區(qū)域安全合作委員會(huì)（The Council for Security Cooperation in the Asia Pacific，簡(jiǎn)稱(chēng)CSCAP）工作組將海上恐怖活動(dòng)定義為：“在海洋環(huán)境中開(kāi)展的恐怖活動(dòng)，破壞海上港口或平臺(tái)，襲擊船只、乘客與船員，破壞包括旅游地、碼頭區(qū)和港口城市在內(nèi)的海岸設(shè)施和區(qū)域?！雹佟癉efining Maritime Terrorism”，Maritimeterrorism，http：／ ／www.maritimeterrorism.com／definitions／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年2月6日。海上恐怖主義的襲擊目標(biāo)比較廣泛，既包括軍艦、客船、貨船及上面的貨物與人員，也包括港口、平臺(tái)等海上基礎(chǔ)設(shè)施；襲擊的方式包括劫持或擊沉船只、綁架人質(zhì)、自殺式襲擊等。

在南海周邊國(guó)家境內(nèi)存在不少恐怖主義組織。印度尼西亞的“自由亞齊運(yùn)動(dòng)”（Gerakam Acheh Merdeka，簡(jiǎn)稱(chēng)GAM）主要攻擊陸地上的目標(biāo)，但也實(shí)施海上恐怖主義，主要攻擊石油鉆塔和油輪等離岸設(shè)施，后來(lái)與政府簽署和平協(xié)議，放棄了破壞性的武裝斗爭(zhēng)。在菲律賓，有幾個(gè)伊斯蘭組織在與政府作斗爭(zhēng)，他們的“標(biāo)志性任務(wù)”是沿海突襲；“摩洛民族解放陣線”（MLF）和“摩洛伊斯蘭解放陣線”（MILF），他們?yōu)榱恕蔼?dú)立”而與菲律賓的政府對(duì)抗，前者似乎已經(jīng)放棄了武裝斗爭(zhēng)，但后者并沒(méi)有，而且與實(shí)施海上恐怖主義的“伊斯蘭祈禱團(tuán)”（the Jemaah Is?lamiya，簡(jiǎn)稱(chēng)JI）密切結(jié)合。②Bjorn Moller，“Piracy，Maritime Terrorism and Naval Strate?gy”，Danish Institute for International Studies，https：／ ／www.econstor.eu／obitstream／10419／59849／1／591900467.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年2月7日。

越來(lái)越多的證據(jù)表明，具有海事專(zhuān)門(mén)知識(shí)的犯罪集團(tuán)和恐怖主義集團(tuán)之間進(jìn)行了合作。菲律賓一份軍事報(bào)告記載了印度尼西亞“伊斯蘭祈禱團(tuán)”與菲律賓阿布沙耶夫武裝分子之間的合作，特別是在為海上恐怖襲擊提供水肺潛水技術(shù)方面的合作。據(jù)報(bào)道，“伊斯蘭祈禱團(tuán)”為支持針對(duì)菲律賓境外目標(biāo)的“水下行動(dòng)”，向“阿布沙耶夫組織”提供了至少18 500美元的爆炸物培訓(xùn)資金，從1994年到1998年，平均每年制造189起襲擊事件。③Donna J.Nincic，“The Challenge of Maritime Terrorism：Threat Identification，WMD and Regime Response”，Journal of Strate?gic Studies，Vol.28，No.4，2005，pp.619－644.2004年2 月，“超級(jí)客輪14號(hào)”（Superferry 14）在馬尼拉附近被恐怖分子擊沉，造成116人死亡，是迄今為止最嚴(yán)重的海上恐怖主義行動(dòng)。④Sam Bateman，“Assessing the Threat of Maritime Terrorism：Issues for the Asia?Pacific Region”， Security Challenges，Vol.2，No.3，2006，p.81.

相較于海盜行為，海上恐怖主義的目的和動(dòng)機(jī)不可避免地具有政治性，⑤Eric Shea Nelson，“Maritime Terrorism and Piracy：Existing and Potential Threats”，Global Security Studies，Vol.3，Issue 1，2012，pp.16－17.對(duì)地區(qū)安全局勢(shì)的威脅更大。海上恐怖主義的暴力行為是要對(duì)第三方產(chǎn)生影響，恐怖分子蓄意制造恐懼、抑郁、緊張的氣氛，迫使他們做出對(duì)犯罪有利的行為。通常來(lái)說(shuō)，第三方為政府和國(guó)家，恐怖分子通過(guò)發(fā)動(dòng)恐怖主義行動(dòng)，威脅政府，實(shí)現(xiàn)自己的政治目的。⑥Natalya A.Knyazeva and Alexander I.Korobeev，“Maritime Terrorism and Piracy： The Threat to Maritime Security ”，Mediterranean Journal of Social Sciences，Vol.6，No.6，S3，2015，pp.228－230.海上恐怖主義分子還常參與人口販賣(mài)和偷渡、毒品走私、非法武器買(mǎi)賣(mài)等組織的活動(dòng)，進(jìn)行海上跨國(guó)犯罪，獲取巨大經(jīng)濟(jì)利益。

（3）人口非法流動(dòng)

在南海海域發(fā)生的人口非法流動(dòng)事件可以分為非法偷渡與人口販賣(mài)兩種。首先是緬甸的以羅興亞人為代表的偷渡者。由于緬甸內(nèi)戰(zhàn)，許多羅興亞人以偷渡的方式離開(kāi)緬甸進(jìn)入他國(guó)。聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員公署（UNHCR）估計(jì)，自2012年以來(lái)，有16萬(wàn)羅興亞人從海上逃往鄰國(guó)。大多數(shù)羅興亞人最初到達(dá)泰國(guó)，然后走私者要偷渡者繳納贖金，然后通過(guò)陸路進(jìn)入到馬來(lái)西亞。但如果這種勒索不奏效，羅興亞人往往會(huì)被殺害。在泰國(guó)和馬來(lái)西亞發(fā)現(xiàn)了大量羅興亞人的墳?zāi)埂?015年泰國(guó)政府宣布打擊海上偷渡，禁止走私船靠岸，致使大量羅興亞人死亡。⑦Asian Century Institute，“Human Trafficking and Smuggling Asia”，https：／ ／asiancenturyinstitute.com／society／1120－h(huán)uman－traf?ficking－and－smuggling－in－asia，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年2月7日。部分羅興亞人乘船從馬來(lái)半島前往亞齊省和印度尼西亞蘇門(mén)答臘島，然后通過(guò)各種交通工具前往印度尼西亞南部，在那里登上前往澳大利亞偷渡船，這些偷渡船包括客運(yùn)船、漁船或集裝箱船等。⑧UNODC，“Smuggling of Migrants in South?East Asia”，ht?tps：／ ／www.burmalibrary.org／docs21／UNODC－2015－04－Migrant＿Smuggling＿in＿Asia－SEAsia＿section.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年2月8日。

比偷渡更為惡劣的一種人口非法流動(dòng)的方式是人口販運(yùn)。聯(lián)合國(guó)將人口販運(yùn)定義為以暴力、欺詐、欺騙等不正當(dāng)手段獲取人口，以剝削人口為目的的行為。①“UNODC on Trafficking in Persons and Smuggling of Mi?grants”，UNODC，https：／ ／www.unodc.org／unodc／en／human－traffic?king／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月2日。人口販運(yùn)可以采取多種形式，因?yàn)樨溸\(yùn)者在不知情和獲得同意的情況下轉(zhuǎn)移人口，并在途中或最終目的地利用他們。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)，在全球3 600 萬(wàn)人口販運(yùn)受害者（通常被稱(chēng)為“現(xiàn)代奴隸制”）中，約2 350萬(wàn)來(lái)自亞洲，②Konstantinos Apostolopoulos， “Human Trafficking and Migrant Smuggling”，Research Institute for European and American Studies，https：／ ／www.files.ethz.ch／isn／139891／rieas157.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2020年2 月8日。其中南海海域是人口販運(yùn)的路徑之一。

（4）海上走私

南海海域的走私主要涉及成品油和毒品。據(jù)中國(guó)公安部、海關(guān)總署、武警海警、海事等部門(mén)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)海上走私的可卡因數(shù)量在逐年攀升，經(jīng)過(guò)南海海域走私到中國(guó)及附近海域的路線，目前主要有三條：一是“金新月”海洛因、非洲大麻通過(guò)海運(yùn)貨柜渠道由廣東海港走私入境；二是緬甸地區(qū)冰毒經(jīng)安達(dá)曼海峽通過(guò)海運(yùn)由廣東、福建港口或附近海域走私入境；三是南美販毒集團(tuán)與港臺(tái)籍毒販相互勾結(jié)，通過(guò)海上渠道，將大宗可卡因從廣東、河北、上海等港口運(yùn)進(jìn)中國(guó)境內(nèi)，通過(guò)轉(zhuǎn)運(yùn)至東莞、深圳等地囤積，再采取“螞蟻搬家”等方式，走私至中國(guó)香港、澳大利亞、新西蘭等地。③周珊：“我國(guó)海上走私毒品犯罪的形勢(shì)特點(diǎn)及偵防對(duì)策”，《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第5期，第37頁(yè)。

南海海域的成品油走私，走私者通常與買(mǎi)家或中間人談妥購(gòu)買(mǎi)成品油的時(shí)間、價(jià)格、數(shù)量以及交易的海域后，租用“中巴”，前往指定海域。其中“中巴”類(lèi)型較為廣泛，通常由漁船、貨船、農(nóng)用船及“三無(wú)”船，利用特制暗格、夾層、沉箱或拖箱改裝而成。當(dāng)走私船舶在公海與母船完成錢(qián)款交易后，就開(kāi)始接駁成品油，然后運(yùn)輸至約定地點(diǎn)。④黃新宇：“‘智慧緝私’背景下東南沿海地區(qū)聯(lián)合打擊成品油走私研究”，《中國(guó)公共安全（學(xué)術(shù)版）》，2019年第1期，第114頁(yè)。

1.2 海上災(zāi)害

海洋災(zāi)害一般包括自然災(zāi)害和人為災(zāi)害兩種。海洋自然災(zāi)害主要是指因氣候、地質(zhì)變化等自然原因造成的海洋災(zāi)難，具有突發(fā)性、不可控性和破壞性強(qiáng)的特點(diǎn)。從地理區(qū)位來(lái)看，南海地區(qū)處于環(huán)太平洋火山帶和臺(tái)風(fēng)帶的中心位置，活躍地質(zhì)斷層帶使南海地區(qū)國(guó)家時(shí)常遭受不同程度的地震災(zāi)害，尤其是平均每年要遭受近20次等級(jí)不一的臺(tái)風(fēng)襲擊，⑤孔鋒、林霖、劉冬：“服務(wù)‘一帶一路’建設(shè)，建立南海地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2017年第9期，第48頁(yè)。海嘯、風(fēng)暴潮以及“厄爾尼諾現(xiàn)象”和“拉尼娜現(xiàn)象”時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅航行船只的安全。例如，印尼蘇門(mén)答臘島附近海域時(shí)常發(fā)生地震，并引發(fā)海嘯等，2004年發(fā)生的8.9級(jí)強(qiáng)震和海嘯，造成20 多萬(wàn)人死亡，2018年的7.4級(jí)地震和引發(fā)的海嘯造成2 000多人死亡。⑥“印尼蘇門(mén)答臘島附近海域發(fā)生6.0 級(jí)地震”，新華網(wǎng)，2019年6月3日，http：／ ／www.xinhuanet.com／2019－06／03／c＿1124578330.htm。

以海難和海上空難為主要內(nèi)容的海洋人為災(zāi)害，也是南海海域易發(fā)生的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。1987年12月20日，一艘客輪在菲律賓中部海域與一艘油輪相撞后沉沒(méi)，致使1 500多人遇難，成為20 世紀(jì)最嚴(yán)重的海上事故之一。2008年6月21日，載有862 人的“群星公主”號(hào)渡輪在菲律賓中部海域遭遇臺(tái)風(fēng)而傾覆，截至2008年7月末只有約60人獲救。2015年7月2日，一艘載有173人的渡輪在菲律賓中部?jī)A覆，導(dǎo)致36人死亡，19人失蹤。⑦“菲律賓渡輪傾覆 至少36 人喪生”，新華網(wǎng)，2015年7月2日，http：／ ／www.xinhuanet.com／world／2015－07／02／c＿127978149.htm。印尼海域也發(fā)生過(guò)多起渡輪沉沒(méi)事故，2006年12月30 日，一艘跨海渡輪遭遇風(fēng)暴沉沒(méi)，導(dǎo)致639人死亡。⑧“印尼一艘跨海渡輪遇風(fēng)暴沉沒(méi) 五百多人生死不明”，中國(guó)新聞 網(wǎng)，2006 年12 月30日，http：／ ／www.chinanews.com／gj／news／2006／12－30／847116.shtml。2014年12 月28日，亞洲航空公司的QZ8501航班在爪哇海域墜毀，機(jī)上人員全部遇難。

另外，由于南海地形復(fù)雜，暗礁、島嶼、沙灘眾多，過(guò)往船只很容易發(fā)生磕碰，導(dǎo)致漏油事件發(fā)生，這使得在南海過(guò)往船只的溢液等污染風(fēng)險(xiǎn)加大。例如，2017年10月，一艘名為“翡翠星”（Emerald Star）的中國(guó)香港貨船在從連云港開(kāi)往印尼裝載鎳礦的返航途中，在菲律賓宋島東北方位海域沉沒(méi)，鎳礦全部沉入海底。①“【事故】突發(fā)！一艘開(kāi)往中國(guó)的鎳礦散貨船在菲律賓海域沉沒(méi)”，搜狐網(wǎng)，2017年10 月13日，https：／ ／www.sohu.com／a／198038441＿656969。2019年8月，同樣是鎳礦船在印尼海域沉沒(méi)，5萬(wàn)噸鎳礦沉入海底，25名海員失聯(lián)。②“Ship Loses Contact after Sending Emergency Signal in Waters off Eastern Indonesia”，Xinhua.net，Augest 25，2019，http：／ ／www.xinhuanet.com／english／2019－08／25／c＿138337414.htm.

1.3 生態(tài)環(huán)境安全

南海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染源比較多，污染現(xiàn)象日漸突出，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重要議題。首先是陸源污染。此類(lèi)污染導(dǎo)致的多屬于近海海域污染，工農(nóng)業(yè)廢水、生活和養(yǎng)殖污水等沒(méi)有經(jīng)過(guò)處理或處理不達(dá)標(biāo)就通過(guò)排污口或者河流入?？诘惹琅湃肽虾?，造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。根據(jù)中國(guó)國(guó)家海洋局南海分局發(fā)布的《2016年南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，中國(guó)南海近岸部分海域污染現(xiàn)象比較嚴(yán)重，夏季嚴(yán)重污染海域的面積為7 940平方公里，主要污染要素為無(wú)機(jī)氮、活性磷酸鹽和石油類(lèi)，部分水體呈富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)。通過(guò)對(duì)中國(guó)南海區(qū)110個(gè)入海排污口進(jìn)行監(jiān)測(cè)，有41%未達(dá)標(biāo)，60%以上的排污口臨近海域水質(zhì)不能滿(mǎn)足所在海域海洋功能區(qū)水質(zhì)要求。③“2016 年南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報(bào)”，中國(guó)自然資源部南海局，2017年6 月20 日，http：／ ／scs.mnr.gov.cn／scsb／gbytj／201706／8f92b735703b4dac816c571ed3d08a24.shtml。

其次是海上船舶污染。南海連接亞、歐、非、大洋洲，是全球海上航運(yùn)通道和國(guó)際貿(mào)易路線的集中之地，每年約有四萬(wàn)所艘船只通過(guò)南海，由此造成的海上船舶污染現(xiàn)象不容忽視。由于船只老化或者發(fā)生擱淺、碰撞等事故造成溢油事故，活躍的季風(fēng)洋流加劇溢油污染的擴(kuò)散，危及海洋動(dòng)植物的健康和生命。例如2004年12月7日，兩艘外籍集裝箱船在珠江口水面相撞，無(wú)人員傷亡，但一船燃油艙破裂，450噸重油漂向大海，在海上形成了一條長(zhǎng)9海里的油帶，這是中國(guó)船舶碰撞最大的一次溢油事故。④“珠江口外輪碰撞 造成重大溢油事故”，中國(guó)網(wǎng)，http：／ ／www.china.com.cn／chinese／2004／Dec／724677.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2020年2月10 日。

再次是資源開(kāi)發(fā)所引發(fā)的污染。南海蘊(yùn)藏著豐富的油氣資源，以越南、菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)為代表的周邊國(guó)家正加緊開(kāi)采，開(kāi)采過(guò)程中所產(chǎn)生的污水、鉆屑、鉆井泥漿等污染物基本上都直接排入海中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染是明顯的。另外，礦物資源的深水勘探開(kāi)發(fā)不當(dāng)和輸油管道的輸送不暢容易產(chǎn)生各種井噴、破裂、溢油事故，而造成嚴(yán)重的油氣開(kāi)發(fā)區(qū)污染。⑤侯艷芳、沈倩：“海洋污染犯罪中危險(xiǎn)犯的設(shè)置——基于南海海域的探討”，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第6期，第32 頁(yè)。

最后是海洋噪音問(wèn)題。在南海進(jìn)行漁業(yè)捕撈的漁船、頻繁通行的商船，發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳輻射的壓力和軸承的力量，空氣調(diào)節(jié)系統(tǒng)，機(jī)動(dòng)設(shè)備、貨物裝卸和泊船系統(tǒng)、通風(fēng)排氣系統(tǒng)等都會(huì)產(chǎn)生大量噪音。另外，某些國(guó)家大量地使用軍事聲吶探測(cè)南海，制造了嚴(yán)重的噪聲污染，尤其會(huì)危害鯨類(lèi)正常生活。近些年來(lái)，美國(guó)將幾艘水聲調(diào)查船集結(jié)在駐日本的美軍基地，利用遠(yuǎn)程軍事聲吶探測(cè)技術(shù)頻繁地在中國(guó)南海地區(qū)收集水聲資料。⑥王勇：“國(guó)際法視角下中國(guó)與東盟國(guó)家合作規(guī)制南海海洋噪音污染問(wèn)題”，《東方法學(xué)》，2017年第3期，第48頁(yè)。

1.4 海洋資源安全

作為世界漁業(yè)資源最為豐富的海域之一，周邊國(guó)家對(duì)南海漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)利用歷史悠久，海洋漁業(yè)是諸多環(huán)南海國(guó)家的支柱產(chǎn)業(yè)和民眾的生存依賴(lài)之源，漁業(yè)捕撈由來(lái)已久?，F(xiàn)在，南海的漁業(yè)安全正在面臨雙重威脅，一方面是過(guò)度捕撈和非法捕撈對(duì)南海漁業(yè)及海洋生態(tài)造成巨大損害，在過(guò)去的15年中，東南亞國(guó)家的海洋捕魚(yú)總量增長(zhǎng)了將近60%，預(yù)計(jì)到2050年，東盟國(guó)家的漁業(yè)消費(fèi)總量將達(dá)到4 710萬(wàn)噸。長(zhǎng)期的過(guò)度捕撈使南海地區(qū)漁業(yè)資源產(chǎn)量逐漸減少，該地區(qū)14%的魚(yú)類(lèi)種群被估計(jì)為按生物學(xué)不可持續(xù)的方式捕撈以及86%的魚(yú)類(lèi)種群被完全捕撈或低度捕撈。①趙嵐、鄭先武：“資源安全視域下南海漁業(yè)糾紛探析”，《亞太安全與海洋研究》，2019年第1期，第77頁(yè)。除了過(guò)度捕撈，更嚴(yán)重的是對(duì)海龜、硨磲等珍稀保護(hù)動(dòng)物品種的非法捕撈，或在具有主權(quán)爭(zhēng)議的海域進(jìn)行捕魚(yú)等，印尼等國(guó)認(rèn)為非法捕撈與走私、非法交易、環(huán)境破壞等犯罪聯(lián)系在一起，并已發(fā)展成組織完善的跨國(guó)犯罪。②陳翔：“印尼非法捕魚(yú)問(wèn)題的安全化透視”，《東南亞研究》，2018年第4 期，第45－60頁(yè)。

另一方面是漁業(yè)沖突。因?yàn)楹Ｑ箢I(lǐng)土主權(quán)存在爭(zhēng)議，中國(guó)、越南、菲律賓等國(guó)頻頻發(fā)生漁業(yè)糾紛。據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南海區(qū)漁政局統(tǒng)計(jì)，1989年至2010年的20余年間，周邊國(guó)家僅在南沙海域襲擊、搶劫、抓扣、槍殺中國(guó)漁船、漁民事件達(dá)380多宗，涉及漁船750多艘、漁民1.13萬(wàn)人。其中，25名漁民被打死或失蹤，24名漁民被打傷，800多名漁民被抓扣判刑。③張宏洲：“南海漁業(yè)：IUU 捕撈、漁業(yè)沖突和合作途徑”，《邊界與海洋研究》，2018年第5期，第39頁(yè)。

海洋蘊(yùn)藏著全球70%以上的油氣資源，三分之一到二分之一的海底石油尚未開(kāi)發(fā)，南海國(guó)家之間的油氣爭(zhēng)端日趨激烈。馬來(lái)西亞在南海上的石油鉆井?dāng)?shù)在2010年達(dá)到795口，開(kāi)采石油3 450 萬(wàn)噸、天然氣490 億立方米，均占南海五國(guó)之首；南海的石油開(kāi)發(fā)是越南的第一大經(jīng)濟(jì)支柱，2010 年產(chǎn)油約1 750 噸，油氣總收入高達(dá)227.6億美元，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的24%。④許浩：“南海油氣資源爭(zhēng)端的沖突分析”，《創(chuàng)新》，2013年第5期，第71－72 頁(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)的油氣資源爭(zhēng)奪會(huì)越來(lái)越激烈，更需要看到的是，油氣資源的爭(zhēng)奪是與島礁主權(quán)爭(zhēng)奪、國(guó)際石油公司競(jìng)爭(zhēng)、航道安全、生態(tài)環(huán)境污染等問(wèn)題緊密聯(lián)系在一起的，尤其是為了搶奪更多的油氣資源，菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、文萊等國(guó)都與國(guó)際大型石油公司簽訂租讓合同，由其負(fù)責(zé)實(shí)施勘察和開(kāi)發(fā)，加劇了域外國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的介入，加深了南海地緣政治的博弈。

二、南海非傳統(tǒng)安全治理機(jī)制現(xiàn)狀

目前，在南海區(qū)域圍繞海洋爭(zhēng)端的解決建立了大量的合作機(jī)制，雖然沒(méi)有形成針對(duì)非傳統(tǒng)安全議題專(zhuān)門(mén)性的統(tǒng)一治理機(jī)制，但是在全球、區(qū)域和雙邊等不同層面的安全機(jī)制中，都涉及了不同的非傳統(tǒng)安全議題，呈現(xiàn)出機(jī)制擁堵和功能重疊的特性。

2.1 全球?qū)用?/h3>

在全球?qū)用?，主要是?guó)際涉海安全公約，這些公約從技術(shù)、法律和規(guī)制的角度對(duì)海洋非傳統(tǒng)安全議題內(nèi)涵與應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行法理意義上的解釋。其中，《國(guó)際海上避碰規(guī)則》（COL?REGS）是基于在公海和連接公海的一切通航水域共同遵守的海上交通規(guī)則，主要是為了確保航行安全，預(yù)防和減少船舶碰撞?！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨榈墓s》和《制止危及海上航行安全非法行為公約2005年議定書(shū)》是目前打擊海上跨國(guó)犯罪的重要依據(jù)。它們將海盜和恐怖主義等危及海上安全的犯罪列入國(guó)際公約，并規(guī)定如何懲治這些跨國(guó)犯罪行為；規(guī)定了涉及國(guó)家打擊公海上海盜和恐怖主義行為的權(quán)利，以及懲治在領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的跨國(guó)犯罪行為的權(quán)利。⑤Robert Beckman，“Combating Piracy and Armed Robbery a?gainst Ships in Southeast Asia：The Way Froward”，Ocean Development and International Law，Vol.33，No.3，2002，p.329.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是當(dāng)前全球關(guān)于海洋上的領(lǐng)土領(lǐng)海糾紛、航運(yùn)安全、跨境犯罪、資源安全和生態(tài)管理等議題裁決的主要法律依據(jù)。

表3全球?qū)用嫔婕澳虾７莻鹘y(tǒng)安全問(wèn)題的合作機(jī)制

2.2 區(qū)域?qū)用?/h3>

在南海區(qū)域的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題治理上，地區(qū)性多邊對(duì)話和論壇性安全合作機(jī)制占據(jù)重要位置，最具有代表性的是東盟地區(qū)論壇（ARF）、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇以及亞太安全合作理事會(huì)（CACAP）、香格里拉對(duì)話（SLD）等。由于切身的地緣政治利益，東盟早在1992年就發(fā)表《東盟南海宣言》，強(qiáng)調(diào)和平手段解決南海紛爭(zhēng)，并開(kāi)展打擊毒品、海盜、海洋環(huán)境保護(hù)、搜集等方面的合作。香格里拉會(huì)議和亞太安全合作理事會(huì)也都是亞太地區(qū)較為重要的二軌安全對(duì)話與合作機(jī)制，它們持續(xù)性關(guān)注亞太地區(qū)安全形勢(shì)的變化，以及亞太國(guó)家所面臨的共同安全問(wèn)題，南海海域存在的海盜、生態(tài)安全、恐怖主義、能源開(kāi)發(fā)等非傳統(tǒng)安全議題是重要的討論內(nèi)容，參與者根據(jù)不同議題提供政策性建議。二軌制的合作機(jī)制具有包容性、靈活性、開(kāi)發(fā)性、創(chuàng)新性和時(shí)效性等特點(diǎn)，對(duì)于探索如何更好地應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題具有積極意義。

中國(guó)是南海重要的當(dāng)事國(guó)和利益攸關(guān)方，重視與東盟合作，推動(dòng)在多邊框架下合作治理南海各種非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。早在2009年，中國(guó)時(shí)任外交部部長(zhǎng)楊潔篪在東盟地區(qū)論壇第十六次外長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，將應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)作為預(yù)防性外交的主要內(nèi)涵，恐怖主義、跨國(guó)犯罪、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、海上安全等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)和威脅，是亞太地區(qū)安全面臨的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)挑戰(zhàn)。①“楊潔篪出席東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議闡述中方觀點(diǎn)”，中國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2009年7月23日，http：／ ／www.gov.cn／jrzg／2009－07／23／content＿1372883.htm。

2002 年，中國(guó)與東盟國(guó)家簽署了《南海各方行為宣言》，探索在海上跨國(guó)犯罪應(yīng)對(duì)、海上搜救、海洋環(huán)保等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的對(duì)話與合作。此后，中國(guó)—東盟聯(lián)合反恐機(jī)制、中國(guó)—東盟海事磋商機(jī)制、中國(guó)—東盟機(jī)制化禁毒合作、中國(guó)—東盟病疫預(yù)防機(jī)制、中國(guó)—東盟打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等合作機(jī)制陸續(xù)建立，在恐怖主義、海盜、跨國(guó)犯罪、漁業(yè)資源、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害和搜尋救助等領(lǐng)域開(kāi)展合作與對(duì)話。

第三類(lèi)是專(zhuān)門(mén)性的合作治理機(jī)制，例如《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》，它是2004年日本牽頭建立的，主要目的是加強(qiáng)亞洲地區(qū)預(yù)防和打擊海盜和武裝劫船的多邊合作。該機(jī)構(gòu)在新加坡設(shè)立信息交流中心，監(jiān)測(cè)和報(bào)告海盜活動(dòng)，調(diào)查海盜事件，共享海盜信息。日本的海岸警衛(wèi)隊(duì)為東盟國(guó)家提供助航設(shè)備、航標(biāo)船，幫助其升級(jí)海上數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，提供水文調(diào)查技術(shù)援助，通過(guò)技術(shù)和資金援助，培訓(xùn)反海盜和海上恐怖主義的人員。東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)東亞海項(xiàng)目），是全球環(huán)境基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和國(guó)際海事組織共同發(fā)起的，主要目的是實(shí)施海洋的可持續(xù)發(fā)展，解決熱點(diǎn)海域的環(huán)境管理問(wèn)題。②“新聞背景：東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”，中國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2006 年12 月12 日，http：／ ／www.gov.cn／jrzg／2006－12／12／content＿467933.htm。在南海非傳統(tǒng)安全議題上，主要探討南海的海洋生態(tài)和漁業(yè)資源安全等議題。

表4區(qū)域?qū)用嫔婕澳虾７莻鹘y(tǒng)安全治理的機(jī)制

續(xù)表

2.3 次區(qū)域?qū)用?/h3>

次區(qū)域?qū)用娴暮献鳈C(jī)制主要是美日等域外國(guó)家與部分南海國(guó)家建立的軍事保障與安全合作機(jī)制，力圖主導(dǎo)南海安全。例如，美國(guó)主導(dǎo)下美日澳三邊戰(zhàn)略對(duì)話，通過(guò)倡導(dǎo)南海海上安全合作來(lái)掌控南海安全秩序；地區(qū)海事安全倡議（Regional Maritime Security Initiative），則力圖把美國(guó)部隊(duì)派駐馬六甲海峽，以控制南海的關(guān)鍵性航行通道。以“五國(guó)聯(lián)防協(xié)議”為代表的次區(qū)域合作機(jī)制則是美國(guó)軍事盟友主導(dǎo)的海上安全機(jī)制，核心成員都是美國(guó)的軍事聯(lián)盟成員，其中五國(guó)聯(lián)防本質(zhì)上屬于針對(duì)保護(hù)馬來(lái)西亞和新加坡免受武力威脅的軍事協(xié)議，2004年將軍事演習(xí)內(nèi)容擴(kuò)展至打擊恐怖主義和海盜。日本與東盟國(guó)家建立的海上軍事和安全合作機(jī)制，如四國(guó)多邊海上合作機(jī)制。針對(duì)馬六甲海峽的航行安全，印尼、馬來(lái)西亞、新加坡、泰國(guó)合作建立了“空中之眼”聯(lián)合巡邏。①“馬六甲和新加坡海峽安全會(huì)議閉幕”，人民網(wǎng)，2005年9月8日，http：／ ／world.people.com.cn／GB／1029／42354／3679797.ht?ml。

表5次區(qū)域?qū)用娴哪虾７莻鹘y(tǒng)安全合作機(jī)制

三、現(xiàn)有合作機(jī)制的成效與治理困境

南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全議題眾多，復(fù)合化現(xiàn)象明顯，大量合作治理機(jī)制交織共存，既反映了南海安全格局的復(fù)雜性，也折射出大國(guó)的戰(zhàn)略布局與利益糾合。從目前的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的存在狀態(tài)來(lái)看，現(xiàn)有合作機(jī)制雖然一定程度推動(dòng)了非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的治理，但功能重合度高，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，機(jī)制的有效性和行動(dòng)效率很低，達(dá)成的協(xié)議很少具有強(qiáng)制性和約束力，諸多1.5軌和二軌機(jī)制并沒(méi)有形成可以影響政策制定的成果，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)置和建立的初衷。

南海地區(qū)的安全合作機(jī)制林立與功能重疊凸顯出傳統(tǒng)安全的結(jié)構(gòu)性困境。中國(guó)、越南、菲律賓、馬來(lái)西亞和文萊等四國(guó)之間一直存有領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議，海域劃界問(wèn)題懸而未決，由此導(dǎo)致國(guó)家之間無(wú)法在執(zhí)法適用范圍上獲得相互認(rèn)可。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)與菲律賓和越南等國(guó)的島礁歸屬、海域劃分、資源開(kāi)發(fā)、海上執(zhí)法等問(wèn)題就長(zhǎng)期存在，“黃巖島事件”“仁愛(ài)礁事件”“981鉆井平臺(tái)事件”等沖突事件的發(fā)生，更是加劇了南海國(guó)家之間的互信建立和利益競(jìng)爭(zhēng)博弈。

自2010 年之后，中國(guó)海軍力量的迅速成長(zhǎng)，并加大島礁建設(shè)的步伐，促使與中國(guó)存在領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)議的南海地區(qū)國(guó)家認(rèn)為中國(guó)在島礁主權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題上可能會(huì)日益“強(qiáng)硬”，將來(lái)會(huì)“控制”南海的絕大多數(shù)島嶼。這種焦慮感和被威脅感的上升，促使這些國(guó)家一方面加強(qiáng)與美國(guó)等域外國(guó)家的合作，一方面采取強(qiáng)硬的反制措施，大力發(fā)展海上力量，越南、馬來(lái)西亞和印尼的海上力量都取得長(zhǎng)足發(fā)展，其中越南的發(fā)展最為迅速，海上力量規(guī)模和技術(shù)水平的快速提升極為罕見(jiàn)。①李大陸：“威脅認(rèn)知與執(zhí)行激勵(lì)：越南強(qiáng)化海上力量的雙重動(dòng)因”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第6期，第43頁(yè)。這就決定了南海地區(qū)雖然存在著數(shù)量不少的多邊對(duì)話與合作機(jī)制等戰(zhàn)略對(duì)話平臺(tái)，但由于結(jié)構(gòu)性安全困境的存在，所形成的成果多止步于缺乏強(qiáng)約束力和效力的倡議、宣言、聲明，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效治理的效果。

南海地區(qū)基于特殊的地理位置和域外大國(guó)戰(zhàn)略與政治經(jīng)濟(jì)利益的需要，一直是大國(guó)博弈激烈和深度介入的地區(qū)。尤其是部分東南亞國(guó)家認(rèn)為主要威脅來(lái)自?xún)?nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面，外部主要是指正在迅速崛起的中國(guó)。而美國(guó)被視為東盟內(nèi)部和外部安全的重要保障。②曹云華、唐翀：“東南亞：新世紀(jì)中國(guó)外交的前沿”，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2006 年第2 期，第39頁(yè)。因此，對(duì)于美國(guó)介入南海問(wèn)題持不反對(duì)的態(tài)度。美國(guó)自20世紀(jì)90年代中期直接介入南海問(wèn)題以來(lái)，其南海政策經(jīng)歷了政策宣示、外交介入與軍事干涉等階段。特朗普就任總統(tǒng)后，美國(guó)的南海政策以“遏制”與“抵消”的混合戰(zhàn)略為指導(dǎo)，軍事行動(dòng)與外交手段相互配合并漸次升級(jí)，政策實(shí)施愈發(fā)激進(jìn)、頑固。③葛漢文，“美國(guó)特朗普政府的南海政策：路徑、極限與對(duì)策思考”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第5期，第73頁(yè)。

雖然表面上聲稱(chēng)對(duì)南海爭(zhēng)議島嶼的主權(quán)歸屬“不持立場(chǎng)”，但事實(shí)上不斷強(qiáng)化與菲律賓軍事同盟的防衛(wèi)關(guān)系，并向其他南海地區(qū)國(guó)家提供先進(jìn)武器和后勤支持，提升其海上安全維護(hù)能力，如向印度尼西亞出售最新武器、在新加坡部署海軍艦艇等。美國(guó)的根本目的是控制南海及周邊的重要海上通道，維護(hù)美國(guó)的貿(mào)易通道安全和能源巨頭在南海油氣資源的開(kāi)發(fā)訴求。這些根本目的就決定了美國(guó)主導(dǎo)建立的以海盜、航行安全為主要目的的合作機(jī)制，機(jī)制化程度較高，能夠?qū)Ｉ戏缸锘顒?dòng)起到一定的威懾。

但需要看到的是，美國(guó)的介入是在加劇南海區(qū)域的緊張局勢(shì)，對(duì)于非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的治理產(chǎn)生消極影響。尤其是在特朗普?qǐng)?zhí)政美國(guó)白宮后，美國(guó)更加強(qiáng)調(diào)“航行自由”權(quán)利，提出“印太戰(zhàn)略”，力圖利用南海爭(zhēng)議和中國(guó)的海空軍力量建設(shè)，主導(dǎo)印太地區(qū)戰(zhàn)略力量的重新組合，以便形成針對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略包圍圈的基本構(gòu)想?！坝√珣?zhàn)略”已經(jīng)成為進(jìn)一步推升南海軍事緊張局勢(shì)，有可能造成印太地緣政治新的陣營(yíng)化分裂的重要因素。

除了美國(guó)之外，日本、印度、澳大利亞等國(guó)也都積極染指南海問(wèn)題。對(duì)這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，南海是海上能源與貿(mào)易運(yùn)輸?shù)纳€，介入南海非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的治理，一方面是維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的需要，另一方面配合美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略圍堵和牽制，尤其是日本海上自衛(wèi)隊(duì)可以借海上非傳統(tǒng)安全治理之名，擴(kuò)充海上力量，擴(kuò)大軍事影響力。積極參與打擊海上犯罪，密切配合美國(guó)在南海的軍事行動(dòng)，與美國(guó)、菲律賓等國(guó)舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，支持菲律賓尋求國(guó)際仲裁的行動(dòng)，并且也力推日本版的“印太戰(zhàn)略”，與美國(guó)對(duì)接。澳大利亞在達(dá)爾文港設(shè)立新軍事基地，通過(guò)合作機(jī)制建設(shè)，建立美日澳情報(bào)信息共享系統(tǒng)，在海盜、海上恐怖主義等問(wèn)題上尋求與東南亞國(guó)家合作等。域外國(guó)家的深度和強(qiáng)勢(shì)介入，不可避免地會(huì)弱化東盟的中心地位，同時(shí)會(huì)更加離間南海地區(qū)國(guó)家之間的互信與合作對(duì)話、協(xié)調(diào)的力度，對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作也形成非常負(fù)面的消極影響。

另外，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的治理，尤其是海盜、海上恐怖主義等海上犯罪行為的打擊，不僅僅需要國(guó)家之間的政策協(xié)調(diào)與通力合作，更需要強(qiáng)有力的行動(dòng)支撐力量，如大批量的海警、海上探測(cè)器、巡邏艦艇、船舶安保裝置、港口補(bǔ)給、信息搜集、分析和共享等，現(xiàn)在除了中國(guó)、美國(guó)、日本等大國(guó)的資金、物力和人力支持以外，很多沿岸國(guó)家社會(huì)治理能力有限，在某些國(guó)家看來(lái)，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的投入，成本是大于收益的，基于國(guó)力財(cái)力有限，導(dǎo)致安全合作有限。另外，許多沿海國(guó)家把保護(hù)國(guó)家主權(quán)和對(duì)新獲得的海洋資源的控制放在比集體打擊海盜和反恐行動(dòng)更重要的位置。南海主要沿岸國(guó)已正式將其海洋管轄權(quán)延伸至200個(gè)海岸，幾乎沒(méi)有一個(gè)海洋空間是無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的。相反，許多地區(qū)是兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家的領(lǐng)土，造成了許多領(lǐng)土爭(zhēng)端，并懸而未決，使區(qū)域合作復(fù)雜化，彼此之間對(duì)軍事和情報(bào)收集活動(dòng)相互懷疑的頻率正在增強(qiáng)，尤其是對(duì)于何時(shí)飛越上空就被視為侵入式竊聽(tīng)，存在理解上的分歧。①David Rosenberg and Christopher Chung，“Maritime Security in the South China Sea：Coordinating Coastal and User State Priori?ties”，Ocean Development and International Law，Vol.39，2008，p.62.

在全球?qū)用妫m然有一些國(guó)際法規(guī)方面的機(jī)制建設(shè)，但不容忽視的是，對(duì)于一些問(wèn)題含義和手段界定上存在缺陷。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，海盜行為的發(fā)生地點(diǎn)為公?；蛉魏螄?guó)家管轄范圍以外的海域，但東南亞地區(qū)幾乎所有針對(duì)航行中船只的襲擊事件都發(fā)生在一國(guó)有管轄權(quán)的海域，因此，普遍管轄權(quán)不適用于這類(lèi)海盜。事實(shí)上，根據(jù)某些沿海國(guó)的國(guó)內(nèi)法，這些行為都?jí)虿簧虾１I罪的標(biāo)準(zhǔn)。因此，這個(gè)定義的局限性就影響了東南亞國(guó)家預(yù)防和打擊海盜的努力。②洪農(nóng)：“論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制的建設(shè)——基于海盜與海上恐怖主義問(wèn)題的分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第1期，第38頁(yè)。

四、對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)南海非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的思考

南海地處南太平洋和印度洋之間，是中國(guó)“海上絲綢之路”和海上互聯(lián)互通建設(shè)的必經(jīng)之路，推動(dòng)南海合作對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略意義重大?？陀^來(lái)講，南海爭(zhēng)端短期內(nèi)難以解決，尤其是隨著中國(guó)島礁建設(shè)完成并實(shí)現(xiàn)功能化運(yùn)營(yíng)之后，南海地區(qū)的地區(qū)形勢(shì)面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。相對(duì)比傳統(tǒng)安全問(wèn)題，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的敏感度較低，合作的空間巨大，中國(guó)作為南海地區(qū)重要的沿岸國(guó)、使用國(guó)，在海上安全合作和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)方面，扮演起更為重要的角色。

中國(guó)是東亞的“地緣重心國(guó)”，是地區(qū)和平穩(wěn)定的支柱。中國(guó)以其龐大而有活力的經(jīng)濟(jì)為引擎，給南海周邊乃至整個(gè)東南亞國(guó)家提供了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。③蘇浩：“中國(guó)是維護(hù)南中國(guó)海和平穩(wěn)定的負(fù)責(zé)任大國(guó)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016 年第7期，第45頁(yè)。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，面對(duì)復(fù)雜的南海安全局勢(shì)，首先還是要建設(shè)足夠的海上防衛(wèi)力量，承擔(dān)起應(yīng)對(duì)復(fù)雜海上威脅的重要任務(wù)，提升海上綜合保障的能力，整合國(guó)內(nèi)海事、海上執(zhí)法、環(huán)境、搜救、科研、信息搜集等資源，為應(yīng)對(duì)復(fù)合性的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題創(chuàng)造條件。④鄒立剛：“南海非傳統(tǒng)安全問(wèn)題與安全合作機(jī)制”，《新東方》，2013年第4 期，第27頁(yè)。另外，南海地區(qū)存在的海盜等跨國(guó)犯罪活動(dòng)從根源上講與沿岸國(guó)家的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、社會(huì)發(fā)展不平等等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素相關(guān)。發(fā)展是解決這些問(wèn)題的總鑰匙，南海國(guó)家基本上都屬于中國(guó)“一帶一路”倡議建設(shè)的合作國(guó)家，中國(guó)可以根據(jù)這些國(guó)家的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，加大援助力度，幫助其發(fā)展經(jīng)濟(jì)，消除社會(huì)不公的根源，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，降低失業(yè)率，同時(shí)加強(qiáng)沿岸國(guó)家港口等必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，提升船舶?？俊⒀a(bǔ)給和維修的能力，提高海上執(zhí)法和后期保障水平，增強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)測(cè)的能力。中國(guó)繼續(xù)保持和加強(qiáng)東盟各國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的對(duì)話和聯(lián)系，建立起穩(wěn)定的信息交流機(jī)制，及時(shí)傳遞跨國(guó)犯罪組織違法犯罪的情報(bào)信息，適時(shí)開(kāi)展聯(lián)合演練、聯(lián)合辦案，加強(qiáng)雙邊和多邊海上執(zhí)法人員培訓(xùn)合作與技術(shù)交流，共同提高海上執(zhí)法能力等。①“中國(guó)東盟將加強(qiáng)海上執(zhí)法合作，聯(lián)合打擊跨國(guó)犯罪”，中國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2006年8月30 日，http：／ ／www.gov.cn／zhi?bo13／content＿378694.htm。

中國(guó)近些年努力構(gòu)建基于規(guī)則、地區(qū)國(guó)家共同參與的地區(qū)新秩序，②吳士存：“2020 年南海局勢(shì)展望：動(dòng)蕩或?qū)⒉黄诙痢?，《世界知識(shí)》，2020年第1期，第28－30 頁(yè)。在博鰲亞洲論壇2019年南海分論壇會(huì)上，中國(guó)外交部邊海司司長(zhǎng)易先良指出，南海的安全應(yīng)基于秩序和規(guī)則，中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)探索出一條具有亞洲特色的海上治理之路，堅(jiān)持通過(guò)規(guī)則構(gòu)建實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，通過(guò)互利合作實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。③“南海分論壇關(guān)注亞太海上安全：以合作建立基于規(guī)則的海上秩序”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2019年3月29日，http：／ ／www.chinanews.com／gn／2019／03－29／8794952.shtml。所以，在不妨礙各自主張的前提下，中國(guó)可以主動(dòng)發(fā)起并創(chuàng)建合作平臺(tái)與相關(guān)合作機(jī)制，在海上搜救、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋生物多樣性保護(hù)、航行安全等領(lǐng)域進(jìn)行具體而務(wù)實(shí)的合作。非傳統(tǒng)安全議題廣泛，但合作機(jī)制欠缺，中國(guó)要積極提供地區(qū)性公共產(chǎn)品，使非傳統(tǒng)安全治理成為中國(guó)實(shí)施推動(dòng)南海安全規(guī)則秩序與合作機(jī)制建設(shè)的積極助推力。