[摘 ?要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁入新時(shí)代，社會(huì)救助制度在實(shí)現(xiàn)全體人民共享改革發(fā)展成果、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、解決城市新貧困問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公平正義當(dāng)中都發(fā)揮著不可或缺的重要作用。要實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享，就必須把社會(huì)救助制度同步推向新高度。要根據(jù)貧困形勢(shì)和民生需求變化，明確新時(shí)代社會(huì)救助的地位與使命，找準(zhǔn)社會(huì)救助制度改革的方向和思路。未來(lái)的社會(huì)救助制度，應(yīng)當(dāng)在預(yù)防和化解社會(huì)成員基本生活風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮更積極的作用;推進(jìn)社會(huì)救助制度改革，需要理清社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的基本維度，重構(gòu)救助項(xiàng)目體系，調(diào)整救助戰(zhàn)略重心，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)和體制機(jī)制改革。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代;社會(huì)救助;低保;脫貧攻堅(jiān)

[中圖分類號(hào)]C94 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1672-2426（2020）04-0069-06

從20世紀(jì)90年代探索建立低保制度算起，我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)迄今已歷經(jīng)20多年。20多年來(lái)，從“五?！惫B(yǎng)和低保等寥寥幾項(xiàng)制度逐步發(fā)展到以最低生活保障制度、特困人員救助供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時(shí)救助為托底的綜合性救助制度體系，且規(guī)范化和法制化水平顯著提升，在保障城鄉(xiāng)困難群體基本生活方面績(jī)效突出。但是，在新的時(shí)代背景下，現(xiàn)行社會(huì)救助制度在功能提升、體系完善、待遇測(cè)算、救助服務(wù)等方面還存在一些不足，亟待研究改革的方向和思路，使之不斷完善，在新時(shí)代更好地發(fā)揮基本民生兜底保障作用。

一、新時(shí)代社會(huì)救助的地位與使命

社會(huì)救助制度是以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)，以幫助貧困群體解決基本生活所需為直接目標(biāo)的社會(huì)保障制度。邁入新時(shí)代，我國(guó)全面小康社會(huì)即將實(shí)現(xiàn)，要將基本民生底線兜牢兜好，社會(huì)救助制度的重要性不僅沒(méi)有削弱反而更為重要。

1.從宏觀上來(lái)看，社會(huì)救助事關(guān)“讓全體人民共享改革發(fā)展成果”的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎社會(huì)公平正義。中國(guó)特色社會(huì)主義的根本目標(biāo)在于增進(jìn)民生福祉，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步將這一理念具體化為“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)從政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度上作出一系列制度性安排，特別是強(qiáng)調(diào)通過(guò)深化收入分配制度改革，建立健全各項(xiàng)再分配制度，讓全體人民都能分享到改革發(fā)展的成果。但是，對(duì)于貧困弱勢(shì)群體而言，缺少財(cái)富積累必然使其缺乏財(cái)產(chǎn)性收入，初次分配領(lǐng)域中的天然劣勢(shì)地位又必然決定了難以從勞動(dòng)力市場(chǎng)上取得較高的收入，同時(shí)，面向全民的普惠性公共服務(wù)和社會(huì)保障制度，也不能完全保證他們獲得與其他社會(huì)成員大體一致的生活水準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，讓貧困弱勢(shì)群體共享改革發(fā)展成果，關(guān)鍵是在普惠性制度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用社會(huì)救助這一有效的再分配工具，通過(guò)公共財(cái)政資源的無(wú)償轉(zhuǎn)移，來(lái)幫助這部分社會(huì)成員達(dá)到社會(huì)公認(rèn)的生活水準(zhǔn)，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中同步獲益，防止出現(xiàn)貧富差距極端化。隨著我國(guó)國(guó)民收入水平不斷提高和階層間收入分配差距的拉大，利用社會(huì)救助工具來(lái)維護(hù)社會(huì)貧困弱勢(shì)群體分享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)益，將變得越來(lái)越必要。

這種必要性在于它彰顯著社會(huì)的公平正義。不合理的收入分配差距、固化的階層結(jié)構(gòu)和利益分配格局必然與公平正義格格不入。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、民政部、人力資源社會(huì)保障部等有關(guān)部門(mén)公布數(shù)據(jù)顯示，2019年末，全國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)228萬(wàn)人，城市低保對(duì)象861萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象3456萬(wàn)人，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)對(duì)象439萬(wàn)人，生活無(wú)著落的流浪乞討人員救助129萬(wàn)人次，孤兒24萬(wàn)人，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童50萬(wàn)人。全年臨時(shí)救助918萬(wàn)人次，未脫貧農(nóng)村建檔立卡貧困人口551萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?.7%，這部分人口的生活標(biāo)準(zhǔn)維持在低保線附近，一些貧困家庭還面臨住房、醫(yī)療、教育等突出困難。邁入新時(shí)代，我國(guó)整體居民生活水平正在全面提檔升級(jí)，在這個(gè)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，社會(huì)不能容忍的是貧困人口長(zhǎng)期維持低下的生活水準(zhǔn)。同時(shí)，貧困人口的生活水平得不到同步改善也與我國(guó)已經(jīng)邁上中高等收入國(guó)家的發(fā)展階段不相匹配。新時(shí)代要增進(jìn)社會(huì)的公平正義，重點(diǎn)不在于“劫富”，而更在于“濟(jì)貧”，這就要求社會(huì)救助制度充分彰顯收入再分配的功能，通過(guò)資源轉(zhuǎn)移彌合階層之間的收入分配“鴻溝”，在促進(jìn)貧困弱勢(shì)群體共享改革發(fā)展成果的過(guò)程中促進(jìn)社會(huì)公平正義。

2.從全面消除絕對(duì)貧困來(lái)看，社會(huì)救助對(duì)于剩余貧困人口全部如期脫貧和鞏固脫貧成果具有重要作用。實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是我國(guó)確立的全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。脫貧攻堅(jiān)最大的挑戰(zhàn)來(lái)自如何讓缺乏自我脫貧能力的人員徹底擺脫貧困。異地扶貧搬遷、以工代賑、就業(yè)促進(jìn)、生態(tài)建設(shè)等扶貧項(xiàng)目和措施的有效性，取決于貧困人口要有一定自我脫貧能力，而貧困人口中的老年人、殘疾人、重病患者等群體不具備自我造血能力，常規(guī)扶貧手段只能解決其生存條件問(wèn)題，卻不能穩(wěn)定持久地改善其收入水平。截至2019年底，我國(guó)農(nóng)村未脫貧人口雖僅有551萬(wàn)人，但其中老年人、患病者、殘疾人的比例高達(dá)45.7%。如期實(shí)現(xiàn)這部分人員脫貧，離不開(kāi)各項(xiàng)社會(huì)救助制度充分發(fā)揮兜底作用。不僅如此，在已納入救助兜底的1800多萬(wàn)貧困人口中，也將長(zhǎng)期依靠社會(huì)救助提供基本生活保障和相關(guān)救助兜底才能防止返貧。因此，不論是剩余貧困人口脫貧，還是2020年全面脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后使脫貧人口不至于再次返貧，社會(huì)救助制度都發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

3.社會(huì)救助制度是解決失業(yè)造成的貧困問(wèn)題的“最后一道防線”。在現(xiàn)代社會(huì)，貧困往往與失業(yè)相伴而生，因此建立社會(huì)救助制度成為世界各國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和失業(yè)問(wèn)題所普遍采取的重要措施?，F(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，雖然創(chuàng)造了世界上少有的高增長(zhǎng)奇跡，但是受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響，未來(lái)經(jīng)濟(jì)下行的壓力依然較大，可以預(yù)料，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降、企業(yè)兼并破產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)周期性變化，將對(duì)我國(guó)勞動(dòng)密集行業(yè)的非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能等從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來(lái)不可避免的沖擊，也會(huì)對(duì)低收入等社會(huì)弱勢(shì)群體的生活造成直接影響。目前，我國(guó)城市低保人口中在職人員31萬(wàn)多人，登記失業(yè)人員260多萬(wàn)人，此外還有29077萬(wàn)農(nóng)民工，失業(yè)成為這部分社會(huì)成員陷入生活困境的主要風(fēng)險(xiǎn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較上年提高了0.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到4.2%，城市低保人口中的登記失業(yè)人員和在職人員增加到646.5萬(wàn)人，占當(dāng)年全國(guó)城市低?？?cè)丝诘?7.7%。[1]當(dāng)大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)機(jī)會(huì)或陷入生活困境時(shí)，社會(huì)救助制度中的就業(yè)救助項(xiàng)目可以幫助失業(yè)者實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，低保等救助項(xiàng)目可以為其提供基本生計(jì)，其他專項(xiàng)救助可以免除其遇到的住房、醫(yī)療、子女教育等特殊困難。有了這些制度安排，失業(yè)引發(fā)的各類貧困等社會(huì)問(wèn)題才能得到有效消除。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)救助是逆經(jīng)濟(jì)周期應(yīng)對(duì)失業(yè)率上升帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題所必不可少的政策工具，而且在政府的一攬子政策組合中處在“最后一道防線”位置。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量邁進(jìn)的階段，社會(huì)救助制度對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)成員的基本生活預(yù)期，實(shí)現(xiàn)對(duì)失業(yè)問(wèn)題的對(duì)沖有著極其重要的意義。

二、當(dāng)前社會(huì)救助制度存在的不足

如果把我國(guó)社會(huì)救助的運(yùn)行放在絕對(duì)貧困即將成為歷史、相對(duì)貧困逐步凸顯的時(shí)代背景下來(lái)審視，就會(huì)發(fā)現(xiàn)目前建立起來(lái)的社會(huì)救助制度還需要在多個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.社會(huì)救助在制度功能上重在解決當(dāng)下貧困群體的生活困難，對(duì)居民基本生活的風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)功能尚有不足。我國(guó)的社會(huì)救助制度體系總體上屬于事后干預(yù)型的社會(huì)保護(hù)制度，其功能側(cè)重于“雪中送炭”，著眼于解決居民當(dāng)下的生存危機(jī)，而對(duì)于預(yù)防和化解居民基本生活風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化方面的功能還一直較為薄弱。在普遍貧困的20世紀(jì)八九十年代，對(duì)按照極低的貧困標(biāo)準(zhǔn)確定的絕對(duì)貧困人口給予一定的現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎?，便基本上可以有效地解決相當(dāng)部分社會(huì)成員的基本溫飽問(wèn)題。但是，在我國(guó)發(fā)展邁入新時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)救助制度所處的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，比如，市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力配置中已占主導(dǎo)地位，使得失業(yè)造成的貧困逐漸成為貧困的主要形式;家庭小型化、人口老齡化導(dǎo)致社會(huì)互助功能逐漸削弱;社會(huì)需求從滿足溫飽向小康再向安全、尊嚴(yán)、公平正義等更高層次發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)全體居民收入水平不斷提高，人們認(rèn)可的貧困標(biāo)準(zhǔn)和生活水平也在不斷提高。在這種新的形勢(shì)下，現(xiàn)行的一些救助項(xiàng)目一時(shí)還無(wú)法應(yīng)對(duì)這種新的變化。

現(xiàn)實(shí)中一些中低收入家庭的生活狀況，在其遇到生活危機(jī)之前可能剛處在溫飽水平，但是這些家庭有的勞動(dòng)力不足或家庭成員患病、殘疾，有的遇到某些重大變故，實(shí)際上這類家庭屬于生活高風(fēng)險(xiǎn)或脆弱型家庭，一旦某種風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生便極有可能跌入貧困陷阱。對(duì)于此類家庭，若能及早提供某些必要的社會(huì)支持，就可以避免日后突發(fā)災(zāi)難性支出或因家庭收入減少而完全依靠社會(huì)救助維持生計(jì)問(wèn)題的發(fā)生。更嚴(yán)重的是，若按照現(xiàn)行的救助標(biāo)準(zhǔn)，這些家庭的家庭收入或財(cái)產(chǎn)狀況一般略高于救助標(biāo)準(zhǔn)線，因而難以納入各類救助制度范圍，要想得到救助就必須待其家庭經(jīng)濟(jì)狀況下滑到救助標(biāo)準(zhǔn)線之下，這樣不但增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使社會(huì)救助陷入“道德窘境”。隨著我國(guó)絕對(duì)貧困即將成為歷史，相對(duì)貧困逐漸成為貧困的主要表現(xiàn)形式。相對(duì)貧困時(shí)代的貧困群體主要是中低收入家庭和經(jīng)濟(jì)脆弱人群，在年老、失業(yè)、疾病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前，這些群體陷入生活困難的概率越來(lái)越大。因此，建立更加積極的社會(huì)救助制度，將事后干預(yù)的關(guān)口前移至風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)上來(lái)，可以說(shuō)是未來(lái)社會(huì)救助制度提升其功能的必然選擇。

2.社會(huì)救助項(xiàng)目與低保掛鉤，催生低保福利“斷崖”效應(yīng)。一般而言，任何福利政策都容易對(duì)其接受者造成“福利依賴”，一旦享有政策的人獲得了一份“免費(fèi)午餐”就不愿主動(dòng)退出。雖然我國(guó)現(xiàn)階段最低生活保障制度的救助標(biāo)準(zhǔn)還不足以對(duì)潛在貧困人口產(chǎn)生強(qiáng)烈的吸引力，但是在醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助項(xiàng)目均與低保相掛鉤的情況下，福利性政策的剛性卻在很大程度上催生了低保福利的“斷崖”效應(yīng)。一些低保對(duì)象申請(qǐng)低保的直接動(dòng)機(jī)不在于微不足道的低保金，而在于附著在低保身份上的其他救助項(xiàng)目和福利待遇。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，獲得低保的救助對(duì)象，只要符合條件就具有申請(qǐng)相關(guān)專項(xiàng)救助的權(quán)利，社會(huì)救助管理部門(mén)不應(yīng)當(dāng)直接以是否為低保對(duì)象作為審批其他救助制度的前置條件?，F(xiàn)實(shí)中一些地方與低保相掛鉤的做法，一方面導(dǎo)致低保制度不堪重負(fù)，另一方面也降低了在醫(yī)療、住房、教育等方面存在特殊困難的家庭或個(gè)人獲得相應(yīng)救助的可能，限制了社會(huì)救助的覆蓋范圍。

3.以“收入定補(bǔ)差”的低保制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行不到位，救助待遇測(cè)算方法不盡科學(xué)。最低生活保障家庭計(jì)發(fā)待遇是根據(jù)家庭人均核定收入與低保標(biāo)準(zhǔn)差額的原則設(shè)計(jì)的，意在補(bǔ)足低保家庭滿足最低生活水準(zhǔn)所需要的收入水平。這一制度設(shè)計(jì)的進(jìn)步性在于根據(jù)不同家庭的收入給予相應(yīng)水平的救助，有利于保證救助的公平性。但是，從20世紀(jì)90年代探索建立低保制度以來(lái)，這一制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中所面臨的難題一直難以攻破，問(wèn)題主要在于家庭收入難以精準(zhǔn)核算，特別是在農(nóng)村地區(qū)，種植（養(yǎng)殖）收入、臨時(shí)務(wù)工收入以及贍養(yǎng)費(fèi)等是否計(jì)入收入，按什么標(biāo)準(zhǔn)折算等一系列問(wèn)題，對(duì)于保證低保評(píng)議審批的公平性以及確定低保覆蓋面等造成了很大困擾。圍繞解決這些問(wèn)題，一些地方探索出分檔分類或分層救助的辦法，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)均不符合低保制度的初始設(shè)計(jì)。事實(shí)上，確定低保待遇不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地按照“低保標(biāo)準(zhǔn)減去申請(qǐng)家庭人均核定收入的差額”來(lái)測(cè)算，而應(yīng)當(dāng)以貧困家庭的收入核定為基礎(chǔ)，結(jié)合申請(qǐng)家庭的基本生活需求，建立一套綜合評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)綜合考量。目前，一些地方開(kāi)展的分檔分類救助的方式，實(shí)際上已經(jīng)具有這方面的考慮，比如對(duì)有重殘、重病或未成年人的貧困家庭給予重點(diǎn)救助，但是納入綜合考量的因素還不夠全面、不夠科學(xué)。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面給我們提供了有益借鑒。比如，德國(guó)的生活補(bǔ)助制度是根據(jù)求助者的需求量并考慮受助人的生活狀況來(lái)確定福利待遇，一般先確定針對(duì)個(gè)人的總需求支出，包括一般需求支出、住宅和采暖支出、額外需求支出、一次性支出等，并根據(jù)申請(qǐng)者家庭成員的年齡、居住狀況等因素將需求支出劃分為不同等級(jí)，政府按照申請(qǐng)者家庭支出的不同等級(jí)為求助者計(jì)發(fā)待遇。日本的生活扶助制度則根據(jù)求助者的年齡、身體狀況或特定的人群，來(lái)具體考察求助者的個(gè)人支出、家庭共同支出以及其他特別支出，并根據(jù)求助者的家庭收入、財(cái)產(chǎn)、能力及其撫養(yǎng)義務(wù)人的支持等其他可用資源，來(lái)綜合確定救助待遇水平。這些有益經(jīng)驗(yàn)表明，生活救助制度待遇的測(cè)算，除了必要的家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查之外，很多國(guó)家都對(duì)申請(qǐng)者的家庭支出需求進(jìn)行評(píng)估，納入家庭支出評(píng)估的因素包括申請(qǐng)者共同生活的家庭成員人數(shù)、年齡、自理能力、負(fù)擔(dān)狀況等，對(duì)孕產(chǎn)婦、單親家庭、殘疾人、長(zhǎng)期居家臥床病人、有子女養(yǎng)育或其他照料負(fù)擔(dān)的申請(qǐng)家庭從優(yōu)計(jì)發(fā)待遇。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)做法，建立一個(gè)包括家庭的人口數(shù)量、支付能力和需求等因素在內(nèi)的救助待遇測(cè)算綜合評(píng)估體系，并輔之以家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查和個(gè)案化管理，是解決當(dāng)前低保政策精準(zhǔn)不足的可行路徑。

4.社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展遲緩，亟須補(bǔ)齊救助服務(wù)“短板”。社會(huì)救助服務(wù)大體上等同于世界衛(wèi)生組織對(duì)社會(huì)服務(wù)的界定，只不過(guò)社會(huì)救助服務(wù)在目標(biāo)對(duì)象上是針對(duì)貧困且年老、殘疾、疾病、失業(yè)等社會(huì)成員。社會(huì)救助服務(wù)在內(nèi)涵上屬于服務(wù)形態(tài)的救助，在外延上限于由公共資源付費(fèi)承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)中的基礎(chǔ)部分，在對(duì)象上主要瞄準(zhǔn)貧困群體以及由貧困衍生而來(lái)的社會(huì)弱勢(shì)群體。目前，我國(guó)社會(huì)救助相關(guān)法規(guī)政策中雖然包含社會(huì)救助服務(wù)方面的規(guī)定，但實(shí)際上只有特困人員救助供養(yǎng)制度、孤兒養(yǎng)育制度以及針對(duì)特困老年人的救助性養(yǎng)老服務(wù)可以算作救助服務(wù)制度項(xiàng)目，而且只針對(duì)特定人群，對(duì)貧困人口不具有普惠性。從當(dāng)前和未來(lái)社會(huì)需求看，加快發(fā)展救助服務(wù)顯得十分緊迫。比如，今年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，由于疫情防控的需要，全國(guó)很多地區(qū)的居住小區(qū)封閉、交通管控、人員限流，一些貧困家庭隨即出現(xiàn)生活物資缺乏等困難，一些重病患者、殘疾人、老年人以及某些空巢老人、困境兒童等特殊群體，難以獲得正常的就醫(yī)、照料、康復(fù)等服務(wù)，社會(huì)救助服務(wù)供給不足的問(wèn)題在疫情面前凸顯。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，未來(lái)在我國(guó)社會(huì)救助人口結(jié)構(gòu)中，一方面已有跡象出現(xiàn)貧困老年人口占比居高不下的問(wèn)題，另一方面失業(yè)以及需要個(gè)性化援助的人群，比如中低收入家庭兒童、監(jiān)護(hù)缺失兒童和殘疾人等群體將變得越來(lái)越龐大。這些群體單純靠傳統(tǒng)現(xiàn)金給付的方式無(wú)法滿足生存發(fā)展和社會(huì)融入的需要，而更需要照料、康復(fù)、陪護(hù)、心理慰藉等服務(wù)性救助。只有補(bǔ)齊救助服務(wù)這一“短板”，才能使社會(huì)救助制度的風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)功能得到強(qiáng)化。

5.在常規(guī)性救助項(xiàng)目中，低保資金投入過(guò)大，醫(yī)療救助相對(duì)不足，需要優(yōu)化社會(huì)救助資金投入結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助財(cái)政投入持續(xù)增加，保證了社會(huì)救助的總體效果，但由于各項(xiàng)社會(huì)救助制度建立的時(shí)間不同，形成了目前不同救助項(xiàng)目之間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠均衡的格局。從民政口徑看，財(cái)政社會(huì)救助支出中超過(guò)七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財(cái)政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口。[2]近年來(lái)，農(nóng)村低保資金大體占救助資金總量的四成，而覆蓋救助人口超過(guò)了六成。同時(shí)，城市低保投入資金占低保資金總額超三成，而城市低保人口占城鄉(xiāng)低保人口的總量不足二成。這種投入上的結(jié)構(gòu)不均衡問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)隨著城鄉(xiāng)貧困群體穩(wěn)定獲得了基本生活保障之后進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，特別是低保制度已經(jīng)成熟定型，未來(lái)要解決相對(duì)貧困問(wèn)題，或者說(shuō)增強(qiáng)社會(huì)救助對(duì)于貧困的防預(yù)功能，就必須加大對(duì)醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等救助項(xiàng)目的投入。

三、新時(shí)代社會(huì)救助制度改革的方向與重點(diǎn)

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)救助要真正承擔(dān)起兜住底線，筑牢基本民生保障網(wǎng)“網(wǎng)底”的責(zé)任，并要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注和把握好改革的方向與重點(diǎn)問(wèn)題。

1.社會(huì)救助制度的功能應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)上發(fā)揮更積極的作用。一方面，要進(jìn)一步鞏固社會(huì)救助在保障絕對(duì)貧困人口基本生存方面的兜底功能。另一方面，要將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何應(yīng)對(duì)社會(huì)成員的生存危機(jī)，構(gòu)建更加積極的社會(huì)救助[3]。具體而言，一是要完善救助對(duì)象認(rèn)定機(jī)制，重點(diǎn)將醫(yī)療災(zāi)難支出、殘疾康復(fù)剛性支出等因素納入救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善救助對(duì)象分級(jí)分類管理制度，將貧困老年人、未成年人、有勞動(dòng)能力人員、在職（或靈活就業(yè)）人員分類建檔立卡，采取差別化管理。同時(shí)，要與就業(yè)市場(chǎng)、扶貧及其他社會(huì)保障政策建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)群體生活風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事項(xiàng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，提高社會(huì)救助管理的前瞻性預(yù)判能力。

2.理清社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的基本維度，重構(gòu)救助項(xiàng)目體系。一是要理清社會(huì)救助制度項(xiàng)目設(shè)計(jì)的基本維度。進(jìn)一步研究是按照目標(biāo)人群劃分救助項(xiàng)目，還是按照民生類別來(lái)劃分，抑或是采取綜合劃分的辦法，總之應(yīng)當(dāng)本著項(xiàng)目歸并、定位準(zhǔn)確的原則，重構(gòu)制度體系并使不同救助對(duì)象在申請(qǐng)和獲得救助時(shí)擁有同等的權(quán)利和機(jī)會(huì)。二是項(xiàng)目?jī)?yōu)化重組。重點(diǎn)是解決低保與特困人員救助供養(yǎng)、臨時(shí)救助與其他救助制度之間在救助內(nèi)容上的交叉問(wèn)題，將災(zāi)民生活救助和特困人員救助供養(yǎng)中的生活救助內(nèi)容并入最低生活保障項(xiàng)目，取消特困人員供養(yǎng)制度并整合殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼項(xiàng)目，建立面向所有貧困老年人和殘疾人的康復(fù)救助項(xiàng)目，從而在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房四大專項(xiàng)救助制度基礎(chǔ)上增加康復(fù)救助項(xiàng)目，形成五大專項(xiàng)救助項(xiàng)目。將臨時(shí)救助更改為“急難救助”，并建立更加靈活的管理實(shí)施機(jī)制，使之在整個(gè)社會(huì)救助制度體系內(nèi)發(fā)揮托底功能。三是積極探索發(fā)展社會(huì)救助服務(wù)。把服務(wù)救助作為就業(yè)救助、康復(fù)救助等救助項(xiàng)目的重要內(nèi)容，作為最低生活保障待遇落實(shí)的重要手段，通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)工作介入、政府購(gòu)買服務(wù)和公益創(chuàng)投等方式加快發(fā)展。

3.關(guān)注城市新貧困問(wèn)題，推進(jìn)社會(huì)救助體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。隨著農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的推進(jìn)，針對(duì)消除農(nóng)村貧困問(wèn)題的反貧困政策體系已經(jīng)逐步建立，相比之下，城市貧困的應(yīng)對(duì)措施顯得相對(duì)薄弱。農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)即將勝利收官，貫徹落實(shí)黨的十九大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的任務(wù)，必須重視和解決城鄉(xiāng)之間如何優(yōu)化社會(huì)救助資源配置問(wèn)題，在繼續(xù)鞏固農(nóng)村脫貧成效的基礎(chǔ)上，將反貧困的戰(zhàn)略重心及時(shí)轉(zhuǎn)向解決城市新貧困問(wèn)題上，促進(jìn)城鄉(xiāng)民生保障協(xié)調(diào)推進(jìn)。統(tǒng)籌社會(huì)救助體系建設(shè)，首要的是密切關(guān)注城市中的貧困老年人、零就業(yè)家庭、單親和“失獨(dú)”家庭等特殊人群的貧困問(wèn)題，將救助資源在向農(nóng)村貧困地區(qū)合理傾斜的同時(shí)，切實(shí)兜住兜牢城市貧困人口基本生活的底線，尤其要保障特殊困難的人員、特殊脆弱的群體和支出型貧困家庭的基本生活。要合理調(diào)整社會(huì)救助資金投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)增大對(duì)醫(yī)療、住房、教育以及“急難救助”的財(cái)政投入，使財(cái)政資金優(yōu)先用于解決影響面大、需求緊迫的危重民生問(wèn)題。要給低保制度“松綁”，剝離專項(xiàng)救助項(xiàng)目以低保為認(rèn)定資格的不當(dāng)做法，基于申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查、家庭需求評(píng)估和大數(shù)據(jù)技術(shù)的綜合運(yùn)用，加快建立符合各專項(xiàng)救助制度特點(diǎn)的申請(qǐng)對(duì)象識(shí)別認(rèn)定機(jī)制，推動(dòng)生活救助與專項(xiàng)救助協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)救助體制機(jī)制改革。在現(xiàn)有國(guó)家級(jí)層面社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議和縣級(jí)層面困難群眾生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立健全政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與、法治保障、信息化為支撐的社會(huì)救助體制，使社會(huì)救助工作列入各級(jí)政府民生基礎(chǔ)性工作，納入服務(wù)型政府考核體系。完善救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，建立每一項(xiàng)救助制度的家計(jì)調(diào)查指標(biāo)和規(guī)程，同時(shí)也要建立申請(qǐng)家庭需求評(píng)估機(jī)制，使精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象建立在客觀評(píng)估基礎(chǔ)之上。從縮小相對(duì)貧困出發(fā)，建立與最低工資、物價(jià)漲幅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤的救助標(biāo)準(zhǔn)制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。要注重社會(huì)救助制度體系內(nèi)部各項(xiàng)制度之間的系統(tǒng)集成，厘清不同救助項(xiàng)目之間的制度邊界，增強(qiáng)社會(huì)救助制度體系的整體協(xié)同性。

總之，我國(guó)發(fā)展邁入新時(shí)代，社會(huì)救助制度地位和作用更加突出、更為重要。隨著全民共建共享的新時(shí)代的到來(lái)，更需要把社會(huì)救助制度同步推向新時(shí)代。

參考文獻(xiàn)：

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[3]關(guān)信平.朝向更加積極的社會(huì)救助制度———論新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)救助制度的改革方向[J].中國(guó)行政管理，2014，（7）：16-20.

責(zé)任編輯 ?杜福洲