劉學(xué)敏

摘 要：PPP作為一種新型的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，伴隨著中國投融資管理體制改革的產(chǎn)生，其融資難問題，是制約我國PPP項(xiàng)目推進(jìn)的重要因素。PPP項(xiàng)目融資額度大、周期長、收益率低、融資主體是新成立的項(xiàng)目公司等特性，相對傳統(tǒng)項(xiàng)目風(fēng)險大，現(xiàn)階段我國金融機(jī)構(gòu)壞賬的增加使其資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)下降，已經(jīng)不足以支撐其進(jìn)行新業(yè)務(wù)的嘗試。與此同時，政府制定的政策也沒能起到良好的扶持和激勵作用，導(dǎo)致一些金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資的積極性不高，尤其社會資本方是私企參與的PPP項(xiàng)目，融資難度更大。PPP項(xiàng)目融資對于金融機(jī)構(gòu)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和國家的相關(guān)政策，建立PPP項(xiàng)目貸款體系，制定適合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的貸款制度，建立有效的風(fēng)險防范機(jī)制，創(chuàng)新適合PPP項(xiàng)目融資的金融產(chǎn)品如綠色金融、資產(chǎn)證券化，積極推動PPP項(xiàng)目順利發(fā)展。本文分析了PPP項(xiàng)目融資中金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的幾個關(guān)鍵問題，有助于PPP 參與方在合法合規(guī)的前提下提高項(xiàng)目融資成功率。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目融資?? 金融機(jī)構(gòu)

中圖分類號：F830.9?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：2096-0298（2020）03（b）--02

近幾年來，我國各地政府為了適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境，積極推動PPP模式，引導(dǎo)民間資本共同參與，形成了具有中國特色的PPP 市場。不同于傳統(tǒng)的政府投資模式，PPP項(xiàng)目融資在公共服務(wù)效率提升方面展現(xiàn)出了巨大的優(yōu)勢，但復(fù)雜的流程、較長的周期以及參與方眾多的特點(diǎn)使得項(xiàng)目風(fēng)險管理難度大幅度提升。本文研究的目的就是為廣大金融機(jī)構(gòu)提供幾點(diǎn)投融資風(fēng)險管理的建議，強(qiáng)化PPP參與方對PPP項(xiàng)目融資難點(diǎn)的認(rèn)知，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目融資產(chǎn)品進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計、風(fēng)險階段性組合，從而提高PPP項(xiàng)目的融資可行性及項(xiàng)目融資成功率。

1 新常態(tài)下金融機(jī)構(gòu)對PPP模式項(xiàng)目融資的作用

PPP模式是調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的一種方式，新常態(tài)下中國式的PPP模式，將以“產(chǎn)融互動”為標(biāo)志，本質(zhì)特征是“融資+管理”。

1.1 新常態(tài)下PPP模式得以推廣的必然性

傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)都是由政府出資，多年來，地方政府通過地方融資平臺融通資金，對各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展和改善民生環(huán)境起到了積極作用，但帶來一系列的問題不容忽視，比如，政府職能模糊、地方財政壓力、基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率低下等情況。在繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，情況更為嚴(yán)重。在此情況下，財政部、發(fā)改委主導(dǎo)推動PPP模式作為一種新的融資模式，允許社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)中來，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

1.2 金融機(jī)構(gòu)對PPP模式項(xiàng)目融資的作用

金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目不可或缺的重要組成部分，承擔(dān)著核心的社會融資、社會資本杠桿作用，與社會資本共同作為PPP項(xiàng)目的融資方，積極發(fā)揮著PPP模式的組織、建設(shè)、運(yùn)營功能。

金融機(jī)構(gòu)對PPP模式項(xiàng)目融資的作用主要體現(xiàn)在：第一，PPP模式本質(zhì)是一種融資方式，是政府引進(jìn)社會資本、金融機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種新型的項(xiàng)目融資模式;第二，PPP模式可以使各類金融資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能;第三，PPP模式明確了政府與市場的邊界，減輕政府財政的壓力和建設(shè)投資的風(fēng)險，更專注提升公共服務(wù)的水平。引進(jìn)社會資本方及金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，可以增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，節(jié)省政府的投資，減輕財政負(fù)擔(dān)。

2 金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 原有的金融產(chǎn)品不適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資

PPP項(xiàng)目具有參與方多，參與主體法律地位不平等、資金需求量大，融資期限長、收益率低的特征，決定其融資的特殊性，通常PPP項(xiàng)目投入量高達(dá)幾億、十幾億，數(shù)百億，已經(jīng)超過單個金融機(jī)構(gòu)可以提供的融資額度，另外融資期限長，商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債端的期限錯配壓力，也限制了銀行投放信貸的期限，當(dāng)前很少有融資機(jī)構(gòu)能達(dá)到其所要求的期限，所以PPP項(xiàng)目融資會通過銀團(tuán)貸款、銀行、信托和基金合作，運(yùn)用結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品、資產(chǎn)證券化的融資方式，方可解決其融資額度大、期限錯配的問題，所以PPP融資是多種融資工具和多家金融機(jī)構(gòu)參與的股權(quán)、債權(quán)結(jié)合的融資模式。

2.2 PPP項(xiàng)目相對傳統(tǒng)項(xiàng)目融資風(fēng)險大

和傳統(tǒng)投資項(xiàng)目融資相比，PPP項(xiàng)目的有限追索將項(xiàng)目參與各方與項(xiàng)目的投資風(fēng)險進(jìn)行了隔離，為了運(yùn)行PPP項(xiàng)目而成立的公司在信用、擔(dān)保方面存在劣勢，因此金融機(jī)構(gòu)只能以政府授予的特許經(jīng)營權(quán)、政府付費(fèi)承諾和可行性缺口補(bǔ)助所產(chǎn)生的未來現(xiàn)金流作為其還款保障。但就目前來看，由于政府信用體制尚不完善，仍舊存在一定的失信風(fēng)險，這使得PPP項(xiàng)目融資的過程中，金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)更大，更復(fù)雜的風(fēng)險。

3 金融機(jī)構(gòu)參與PPP模式項(xiàng)目融資建議

PPP項(xiàng)目融資的特點(diǎn)：首先是PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期很長，相應(yīng)的投資回收期也較長，這會使金融機(jī)構(gòu)的資金被長期大量占用，資產(chǎn)流動受到極大的影響。其次是社會效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，且回報率較低。再次是PPP項(xiàng)目所包含的風(fēng)險因素更加復(fù)雜，在時間跨度較大的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目投資者信用、市場環(huán)境變動等方面隱藏的風(fēng)險因素都會不斷增加，使得風(fēng)險預(yù)測難度大幅度的提升，這將為金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。最后是由于PPP項(xiàng)目融資需要政府的擔(dān)保，因此政府政策的變動必然會對風(fēng)險管理產(chǎn)生影響。基于其特點(diǎn)和現(xiàn)存的問題，提出以下四點(diǎn)建議。

3.1 完善法律法規(guī)

完善PPP立法，建立金融法律體系，細(xì)化法律法規(guī)，健全監(jiān)督體制，明晰參與PPP項(xiàng)目政府部門在PPP項(xiàng)目合作的過程中與社會資本方法律地位的平等性，尊重市場規(guī)則，在PPP項(xiàng)目合同中雙方責(zé)、權(quán)、利的平等性，承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任;制定PPP項(xiàng)目融資的金融政策，明確商業(yè)銀行的社會責(zé)任，發(fā)展資產(chǎn)證券化市場和綠色金融，支持PPP項(xiàng)目融資期限長的特性;制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，提高PPP項(xiàng)目的融資能力。推動PPP項(xiàng)目在法制的軌道上健康發(fā)展。

3.2 加大政府扶持

國家級、省級PPP引導(dǎo)基金入股PPP項(xiàng)目，能夠?yàn)楹罄m(xù)項(xiàng)目融資提供融資增信，提高PPP項(xiàng)目可融資性。

在PPP項(xiàng)目融資方面，政府部門應(yīng)提供融資支持，多邊金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行相互配合，政策性資金帶動商業(yè)性資金，提高項(xiàng)目的可融資性，為PPP項(xiàng)目提供了較好的融資支持。借鑒國外，在PPP項(xiàng)目融資實(shí)踐中，保險機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)可以為融資提供擔(dān)保，有助于借款人從商業(yè)銀行融資;明確政府的導(dǎo)向，政府的PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)通過補(bǔ)貼、幫助申請PPP基金、政府引導(dǎo)型基金以同股同權(quán)等方式去扶持低利潤的PPP項(xiàng)目，對PPP項(xiàng)目融資提供支持，也會大幅提高項(xiàng)目的商業(yè)可行性和對金融機(jī)構(gòu)的吸引力。

3.3 創(chuàng)新產(chǎn)品，完善制度

銀行作為主要的融資金融機(jī)構(gòu)，包括信托、證券、保險、資產(chǎn)管理公司等，應(yīng)建立一整套行之有效的制度，完善體系建設(shè)，研究設(shè)計與PPP項(xiàng)目相匹配的產(chǎn)品與模式，充分發(fā)揮各金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢與特點(diǎn)，針對不同種類的PPP項(xiàng)目靈活制定策略、操作方法、審批流程、風(fēng)控措施，在風(fēng)險可控的情況下，提高效率、效益;設(shè)立專業(yè)的PPP項(xiàng)目融資部門，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目融資中心人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對PPP項(xiàng)目授信、審批和管理各流程進(jìn)行專業(yè)性、標(biāo)準(zhǔn)性運(yùn)作，以防止因人才、技術(shù)等方面的不足，影響PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)的開展。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)解放思想，借鑒國外PPP項(xiàng)目的融資方式，大力發(fā)展綠色金融，針對PPP模式的特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，更好地為PPP項(xiàng)目提供融資支持。金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)拓寬金融服務(wù)方式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，設(shè)計豐富的融資工具，可考慮在整個PPP項(xiàng)目周期內(nèi)，提供法律、財務(wù)、融資咨詢、項(xiàng)目再融資等綜合性的服務(wù)。

3.4 風(fēng)險防范

首先，建立專門的PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理人員，使其了解PPP項(xiàng)目的特性和特有風(fēng)險因素，以提高金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目貸款管理能力和水平。其次，建立專門適應(yīng)PPP貸款風(fēng)險管理流程，建立專門的風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測和控制體系。

建立全生命周期的動態(tài)化管理理念，將各個風(fēng)險單元統(tǒng)一起來，進(jìn)行多元化、多層次、多角度管理，統(tǒng)籌全局進(jìn)行風(fēng)險管理。

重視貸款前管理。PPP項(xiàng)目周期長，資金投入量大，涉及的風(fēng)險因素多，金融機(jī)構(gòu)及早介入，全面掌握投資規(guī)模、工程招標(biāo)、資金預(yù)算、二評一案等情況，更好地防范風(fēng)險。

完善對PPP貸款協(xié)議的管理。設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系，包括項(xiàng)目完工擔(dān)保、產(chǎn)品購買擔(dān)保及必要的物權(quán)擔(dān)保。特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求政府與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，政府應(yīng)明確承諾根據(jù)項(xiàng)目合同支付相關(guān)費(fèi)用，以此確保貸款人的利益。并且需要在貸款協(xié)議中對風(fēng)險承擔(dān)的限度進(jìn)行確定，對貸款支付的先決條件做出詳細(xì)規(guī)定，明確各項(xiàng)風(fēng)險的承擔(dān)限度。

4 結(jié)語

解決PPP項(xiàng)目融資難的問題，需要政府方、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)共同努力。政府方應(yīng)發(fā)揮好引導(dǎo)作用，可構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)基金，引導(dǎo)社會資本重點(diǎn)支持中低利潤的環(huán)保PPP項(xiàng)目，加快構(gòu)建社會資本方聯(lián)合體制度，提升參與PPP社會資本方的實(shí)力，金融機(jī)構(gòu)在有效防范的基礎(chǔ)上，完善適合PPP項(xiàng)目融資的綜合性綠色金融服務(wù)體系的建設(shè)，設(shè)計豐富的綠色金融產(chǎn)品和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，為PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)提供資金支持。希望PPP 參與各方在合法合規(guī)的前提下，在推動城市化發(fā)展中，與時俱進(jìn)，完成歷史使命，共同努力為新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

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