張智赫　黃亞軍

摘 要：政府部門結(jié)合社會中的資本共同開展的工程項目（Public Private Partnership，簡稱PPP項目）是當(dāng)前階段社會建設(shè)的重要部分。PPP項目的進(jìn)行狀況關(guān)系到社會發(fā)展與穩(wěn)定，針對PPP項目進(jìn)行充分地研究具有重要意義。PPP項目的識別、開展一直到項目移交等過程中的財政風(fēng)險問題，是影響PPP項目質(zhì)量以及效率的關(guān)鍵因素之一。本文以遼寧省的PPP項目進(jìn)行狀況為研究對象，對項目的財政風(fēng)險問題進(jìn)行研究分析，總結(jié)項目全過程的財政風(fēng)險問題，并針對遼寧省特殊的地域發(fā)展?fàn)顩r、項目開展?fàn)顩r，提出具有針對性的防范財政風(fēng)險的對策。

關(guān)鍵詞：PPP項目? 財政風(fēng)險? 防范對策? 遼寧省

中圖分類號：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）04（b）--02

目前遼寧省的PPP項目付費(fèi)來源包括政府、補(bǔ)貼以及使用者三類，三種付費(fèi)占據(jù)比例分別為27%、57%以及16%。其中，政府付費(fèi)以及財政補(bǔ)貼付費(fèi)占據(jù)比例過高，已經(jīng)為遼寧省的財政帶來較高風(fēng)險，如何平衡項目融資比例，有針對性地指引PPP項目發(fā)展，降低項目財政風(fēng)險，為區(qū)域發(fā)展貢獻(xiàn)力量，已經(jīng)成為PPP項目模式發(fā)展的關(guān)鍵部分。

1 遼寧省PPP項目財政風(fēng)險問題

1.1 缺乏有針對性的行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范

PPP項目財政風(fēng)險與政策狀況關(guān)系較大，關(guān)于PPP項目全過程中的規(guī)范性文件越詳細(xì)，不同行業(yè)的項目環(huán)節(jié)規(guī)定越全面，項目全過程財務(wù)風(fēng)險越低。遼寧省現(xiàn)階段的制度還處于發(fā)展階段，沒有對不同應(yīng)用于行業(yè)的PPP項目環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，且政策相關(guān)的支持標(biāo)準(zhǔn)不夠，不利于控制PPP項目財政風(fēng)險問題。首先在項目管理制度方面，政策主體過于單一，主要管理主體為發(fā)改委以及財政部門，項目過程中缺乏相關(guān)行業(yè)評審以及直屬部門的參與，政策的針對性以及指導(dǎo)性難以得到充分地發(fā)揮。尤其是關(guān)于電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公路設(shè)施以及污水設(shè)施等方面的項目還缺乏制度規(guī)定。

其次在政策與項目結(jié)合方面，遼寧省的相關(guān)政策規(guī)定與項目實際需求結(jié)合度較差，例如在項目獎勵方面采用的是用獎勵代替補(bǔ)貼的方式，主要涵蓋中央財政的示范項目以及轉(zhuǎn)型成為PPP模式的項目，且在獎勵數(shù)目方面沒有對項目應(yīng)用方向、項目實施價值以及項目的投資數(shù)額進(jìn)行區(qū)分，同時關(guān)于獎勵的使用、考核等問題沒有有效地監(jiān)督體系。

2018年第四季度遼寧省的PPP項目執(zhí)行狀況如表1所示。根據(jù)表1數(shù)據(jù)可知，遼寧省PPP項目落地率過低，這主要是由于現(xiàn)階段還缺乏專業(yè)且具有針對性的指導(dǎo)政策，很容易導(dǎo)致政府融資平臺承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任過大，十分不利于有效控制財政風(fēng)險問題。

1.2 項目執(zhí)行階段超支風(fēng)險過高

PPP項目全過程可以分為項目識別、融資、執(zhí)行以及移交四個階段，項目執(zhí)行階段由于項目的規(guī)模不同，存在的財政風(fēng)險也有一定區(qū)別。尤其是采用政府或者補(bǔ)貼兩種形式進(jìn)行付費(fèi)的項目，很容易對政府的財政造成超支問題。其中超支風(fēng)險主要包括：政府承諾相關(guān)時間段進(jìn)行項目回購，以便分散政府財政壓力，但是造成長期財政超支問題;政府承諾不足項目不足的收益，使得政府承擔(dān)項目風(fēng)險導(dǎo)致的財政超支問題;政府部門沒有對年度PPP項目進(jìn)行系統(tǒng)的、整體的評估，難以有效控制整體項目的財政風(fēng)險，導(dǎo)致項目支出超過10%的紅線要求的超支問題。2018年第四季度遼寧省PPP項目資本分布狀況見表2。

根據(jù)表2數(shù)據(jù)可知，遼寧省財政超支的風(fēng)險問題主要體現(xiàn)在：由政府直接或者間接付費(fèi)的項目數(shù)額過高，導(dǎo)致大部分的項目風(fēng)險由政府承擔(dān)，社會資本的質(zhì)量以及投資額度過低，形成的負(fù)債額度過高造成政府財政超支問題。同時即使使用者付費(fèi)形式的PPP項目大部分也需要政府融資平臺提供融資擔(dān)保等相關(guān)保障，無形中為政府融資平臺帶來負(fù)債風(fēng)險，進(jìn)一步加大政府財政超支問題。

1.3 項目移交過程違約風(fēng)險過高

根據(jù)表1數(shù)據(jù)可知，很多項目并未真正進(jìn)入和執(zhí)行階段或者并未順利完成，這就導(dǎo)致遼寧省PPP項目移交過程出現(xiàn)財政風(fēng)險問題。這種財政風(fēng)險主要是違約風(fēng)險，主要是因為遼寧省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目建設(shè)時間過長，而遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、人口逐漸呈現(xiàn)負(fù)增長現(xiàn)象，導(dǎo)致相關(guān)項目的預(yù)期收益較實際收益高，出資方利益受到危害進(jìn)一步導(dǎo)致項目資方違約現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使得項目風(fēng)險均由政府承擔(dān)，出現(xiàn)財政風(fēng)險問題。同時，項目歷時過長很容易超出政府部門工作人員的任職期限，這就導(dǎo)致項目由一屆領(lǐng)導(dǎo)班底牽頭進(jìn)行，由另外一屆領(lǐng)導(dǎo)班底進(jìn)行接收，不同班底之間存在較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致很多項目初期政府承諾的地皮、資金難以切實的落實，導(dǎo)致政府違約問題的發(fā)生，進(jìn)一步也造成前期政府資金的損失，導(dǎo)致財政風(fēng)險的發(fā)生。綜上，雖然遼寧省的PPP項目數(shù)量以及項目額度在不斷攀升，但是由于項目歷時過長、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政策變化等原因，導(dǎo)致部分PPP項目在移交過程中的違約風(fēng)險過高，使得財政風(fēng)險不斷升高。

2 遼寧省PPP項目財政風(fēng)險的防范對策

2.1 完善PPP項目操作指引規(guī)范

針對遼寧省PPP項目缺乏有針對性的行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范問題，需要進(jìn)一步完善項目操作指引規(guī)范性文件。首先，針對公共類的建設(shè)項目可以根據(jù)具體的應(yīng)用行業(yè)，聯(lián)合水利、農(nóng)業(yè)以及國土資源部門共同對項目的指導(dǎo)規(guī)范進(jìn)行制定以及修改，例如對項目的投資比例分配、項目運(yùn)營實踐、項目移交等方面制定較為具體的指引規(guī)范。其次，強(qiáng)化項目全過程的規(guī)范化管理程度，在制定合同范本時將項目的識別標(biāo)準(zhǔn)、實施細(xì)則、運(yùn)營實踐以及移交過程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。尤其是可能導(dǎo)致財政風(fēng)險的融資過程中的擔(dān)保對象確認(rèn)、政府資金補(bǔ)貼比例和使用范圍、地皮使用標(biāo)準(zhǔn)以及項目驗收標(biāo)準(zhǔn)等多個環(huán)節(jié)。財政部門和發(fā)改委在項目指引規(guī)范過程中需要針對不同行業(yè)與不同的專業(yè)部門合作，同時制定對社會資本的出資、運(yùn)營以及承擔(dān)責(zé)任的過程進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范。尤其是合同范本制定過程中，需要盡量對財政風(fēng)險問題進(jìn)行預(yù)防，且在具體項目合同簽訂之前需要根據(jù)項目實際狀況對范本合同進(jìn)行修訂，提升合同的針對性，也提升財政風(fēng)險的整體防范能力。

2.2 健全PPP項目財政動態(tài)監(jiān)管體系

針對遼寧省PPP項目存在的項目執(zhí)行階段超支風(fēng)險過高的問題，需要進(jìn)一步健全PPP項目的財政動態(tài)監(jiān)管體系，對全過程的財政能力進(jìn)行監(jiān)控以及管理。首先，在項目的識別等起始階段，可以充分利用定量和定性相結(jié)合的分析方法，對項目的財政能力進(jìn)行充分評估，合理預(yù)測項目的財政承受狀況，為財政風(fēng)險的防范奠定基礎(chǔ)。其次，確保政府部門的付費(fèi)資本以及補(bǔ)貼資金能夠按照約定到位，保證項目執(zhí)行期間政府資本的持續(xù)穩(wěn)定輸出，同時需要合理規(guī)劃財政輸出，提升項目社會資本的回收效率，避免財政超支問題出現(xiàn)。例如：按照項目的進(jìn)展以及收益能力對政府支出資本進(jìn)行規(guī)劃。最后，在項目執(zhí)行階段注意對項目狀況進(jìn)行監(jiān)督、適當(dāng)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，保證項目支出在財政能力范圍內(nèi)，并以前期項目進(jìn)展?fàn)顩r確定后續(xù)項目的財政支出規(guī)劃。對遼寧省整體PPP項目的財政支出進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)督與管理，以便平衡政府在整體PPP項目上的支出。遼寧省還可以參考其他地區(qū)構(gòu)架政府財政能力測算機(jī)構(gòu)，對政府的負(fù)債狀況進(jìn)行動態(tài)記錄，進(jìn)一步預(yù)測政府財政風(fēng)險問題，形成財政風(fēng)險預(yù)警體系。

2.3 引入第三方信用評估體系

針對遼寧省PPP項目的項目移交過程違約風(fēng)險過高問題，可以采用引入第三方信用評估體系的方式降低財政風(fēng)險。首先，第三方信用評估體系能夠有效地對社會資本進(jìn)行約束，同時也通過對政府信用進(jìn)行評估，約束政府行為。其次，專業(yè)的第三方信用評估體系能夠為項目相關(guān)方提供具有權(quán)威性的PPP項目的可行性分析報告、項目具體的實施規(guī)劃、社會資本的信用狀況和風(fēng)險承受能力以及政府的信用狀況和財政能力。同時，第三方評估體系還可以對PPP項目整體狀況進(jìn)行評估，例如入庫項目狀況、項目收益能力、項目未入庫的原因等。既能夠為相關(guān)項目人員提供項目修改方向，還能夠為政府資本輸出提供指引，降低財政風(fēng)險。最后，可以以第三方信用評估體系數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)構(gòu)建資本的“黑名單”和“白名單”，以此對“黑名單”中的資本進(jìn)行警示，也能夠鼓勵“白名單”資本加入PPP項目中。第三方信用評估體系是對各方資本的一種制定約束，能夠?qū)崿F(xiàn)對資本的全方位評估，有利于降低財政風(fēng)險發(fā)生的可能性。

3 結(jié)語

PPP項目是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是引入社會資本為基礎(chǔ)建設(shè)貢獻(xiàn)力量的全新模式，是政府與社會資本共同發(fā)展的重要契機(jī)。本文內(nèi)容主要針對遼寧省的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行研究，但是關(guān)于PPP項目缺乏指引規(guī)范、超支等財政風(fēng)險問題，在很多區(qū)域也存在，希望本文的研究內(nèi)容能夠為進(jìn)一步的PPP項目模式發(fā)展提供參考。

參考文獻(xiàn)

溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作（PPP）財政風(fēng)險監(jiān)管問題研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015（12）.

陳少強(qiáng).完善PPP財政風(fēng)險管理研究——基于流量管理和存量管理相結(jié)合的視角[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2018（12）.

趙全厚.PPP中隱匿的財政風(fēng)險[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2018（39）.

馬恩濤，李鑫.PPP政府債務(wù)風(fēng)險管理：國際經(jīng)驗與啟示[J].當(dāng)代財經(jīng)，2017（07）.