□萬國威

2020年既是我國實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的收官之年，也是我國積極部署全面建成小康社會普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性社會政策的開局之年，站在這個歷史節(jié)點來展望中國未來的兜底保障政策具有重要的時代意涵。兜底保障工作的有效開展，首先有賴于通過信息化手段對貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識別和動態(tài)管理，這不但關(guān)系中國反貧政策是否能夠達(dá)成“真脫貧、脫真貧、不返貧”的戰(zhàn)略目標(biāo)，而且是我國新時代國家治理體系尤其是民生保障領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化得以彰顯的必然要求。本研究聚焦于中國貧困人口兜底保障的大數(shù)據(jù)治理變革，希望通過剖析既有機(jī)制的經(jīng)驗與困境來提高下一階段貧困治理的有效性。

一、 新時代兜底保障工作對大數(shù)據(jù)治理的要求

自改革開放以來，秉承著“以人民為中心”的發(fā)展理念，中國共產(chǎn)黨和中國政府對于脫貧減貧事業(yè)一直高度關(guān)注，貧困人口在40年間累計減少7.4億，貧困發(fā)生率下降了94.4個百分點[1]。尤其是自黨的十八大以來，我國又使貧困人口在七年的時間中從9899萬人銳減到了1660萬人，貧困發(fā)生率也從2012年的10.2%下降到了2018年的1.7%[2]，這在體現(xiàn)我國始終不渝地堅持共同富裕發(fā)展目標(biāo)的同時，也為世界范圍內(nèi)的反貧事業(yè)提供了寶貴經(jīng)驗。隨著2020年脫貧攻堅階段性任務(wù)的達(dá)成，我國反貧工作將迎來一個機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的全新發(fā)展階段，這一階段的核心任務(wù)既要持續(xù)鞏固脫貧攻堅成效，切實保障貧困人口共享改革開放成果，又要攻堅克難地迎接全面小康時代的新挑戰(zhàn)，有力地防范經(jīng)濟(jì)下行壓力、人口結(jié)構(gòu)變化和科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)型帶來的新貧困風(fēng)險。

脫貧攻堅任務(wù)的完成絕不意味著兜底保障工作的結(jié)束，恰恰相反，在新的歷史節(jié)點其時代意涵將變得愈加豐沛。在全面建設(shè)小康社會的新時代，作為脫貧攻堅重要一環(huán)的“兜底保障一批”，不但將繼續(xù)發(fā)揮其維系底線公平的制度使命，而且會伴隨社會政策目標(biāo)屬性的調(diào)整而迎來五個時代變革：首先，兜底保障工作將更加依賴于長效機(jī)制的建設(shè)，即原有的帶有攻堅性質(zhì)的精準(zhǔn)扶貧政策將逐步與常態(tài)化的社會救助制度相融合；其次，兜底保障工作的開展將從以農(nóng)村貧困治理為主向城鄉(xiāng)貧困統(tǒng)籌治理過渡，其將更加適應(yīng)城市相對貧困人口新政策的快速發(fā)展，并和農(nóng)村兜底保障政策一道共同構(gòu)成城鄉(xiāng)貧困人口的安全底線；第三，兜底保障線的設(shè)計將從絕對貧困向相對貧困過渡，從收入貧困向多維貧困過渡，從以“兩不愁、三保障”為標(biāo)準(zhǔn)向以合理解決區(qū)域內(nèi)過高基尼系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)過渡；第四，貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將會細(xì)化，不同貧困程度的救助對象將會獲得差異化的福利補(bǔ)償；五是既有的兜底保障體系將得以優(yōu)化，城鄉(xiāng)低保制度將逐步和健康、住房、教育等領(lǐng)域的專項救助脫鉤，原有的以城鄉(xiāng)低保為幫扶資格的捆綁政策將會調(diào)整。

上述五個時代變革為兜底保障工作提供了前瞻性布局，代表著未來反貧政策的發(fā)展方向，但是若想真正實現(xiàn)，仍然有賴于政府大數(shù)據(jù)治理能力的提升。所謂大數(shù)據(jù)治理，是指在綜合利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧城市”“云計算平臺”等現(xiàn)代信息技術(shù)和多部門信息資源的基礎(chǔ)上，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的公共管理機(jī)制[3]。與非互聯(lián)網(wǎng)條件下以樣本數(shù)據(jù)分析來推演總體特征的小數(shù)據(jù)治理模式相比，以海量信息為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)治理通常具有數(shù)據(jù)共治的全域觀、數(shù)據(jù)挖掘的主體性、數(shù)據(jù)分析的結(jié)構(gòu)化、數(shù)據(jù)決策的精準(zhǔn)性和數(shù)據(jù)共享的安全感等特點[4]，它不但能夠通過對收集而來的廣泛信息進(jìn)行計算和匹配以降低腐敗和尋租風(fēng)險[5]，而且能夠提升公共服務(wù)質(zhì)量并改善其價值理念[6]。因此自黨的十八大以來，我國就高度重視大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域中的作用。2014年3月5日，“大數(shù)據(jù)”在李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報告》中被首次提出[7]。2015年8月31日，國務(wù)院頒布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確指出，“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段”，“通過高效采集、有效整合、深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，提升政府決策和風(fēng)險防范水平，提高社會治理的精準(zhǔn)性和有效性”[3]。2017年12月8日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時也強(qiáng)調(diào)，“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會治理模式創(chuàng)新”[8]。黨的十九屆四中全會也再次重申，“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”[9]。這一系列重要的政策引領(lǐng)不但為各地運用大數(shù)據(jù)技術(shù)、建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺提供了有利條件，而且也為全國范圍內(nèi)“實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化”奠定了堅實基礎(chǔ)[8]。

在各地兜底保障工作的推進(jìn)過程中，大數(shù)據(jù)治理通常表現(xiàn)為利用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及豐沛的互聯(lián)互通數(shù)據(jù)來增強(qiáng)貧困人口的精準(zhǔn)識別和動態(tài)管理能力，形成高效快捷的信息審核機(jī)制、便民服務(wù)機(jī)制與決策咨詢機(jī)制。具體而言，它主要在六個維度為貧困治理提供技術(shù)支撐：一是如何使得信息收集更為全面？由于未來的貧困識別需要依賴相對貧困和多維貧困的標(biāo)準(zhǔn)來判定，對于住房、車輛、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和金融等方面的信息需求將更為廣泛，因此在資格審核過程中就需要更為密集的信息流。二是如何使得信息收集更為精準(zhǔn)？未來的兜底保障工作如果想要實現(xiàn)甄別不同貧困程度并賦予差異化福利補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，必須在家計審查過程中能夠為政策執(zhí)行者提供更為精確的數(shù)據(jù)，以提高服務(wù)效率并降低群體矛盾。三是如何使得信息收集更為及時？為了有效應(yīng)對支出型貧困，未來的大數(shù)據(jù)治理需要解決信息的延遲問題，當(dāng)貧困戶發(fā)生某項關(guān)鍵指標(biāo)變動時應(yīng)能及時在大數(shù)據(jù)平臺予以反映。四是如何使得信息收集更為規(guī)范？基于保障信息收集、傳輸及使用合法性的要求，未來的信息收集工作應(yīng)當(dāng)提升其程序正義與法制化水平，保障其信息收集過程的標(biāo)準(zhǔn)化。五是如何使得信息收集更為安全？大量信息的匯聚意味著更高的信息泄露風(fēng)險，這就對信息安全主體、過程和結(jié)果的三重保密工作具有更高要求。六是如何使得信息收集更好地應(yīng)用于實踐？大數(shù)據(jù)治理框架下信息本身能夠也應(yīng)該更好地服務(wù)于兜底保障政策的設(shè)計，而如何在有效開發(fā)沉淀數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上為本地反貧政策獻(xiàn)言獻(xiàn)策就成為重要的建設(shè)方向。

二、當(dāng)前兜底保障的大數(shù)據(jù)治理框架

貧困人口的兜底保障工作一直以來都是黨和政府高度關(guān)注的重要民生事務(wù)。20世紀(jì)90年代以來，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的變遷，我國傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟(jì)制度逐步演變?yōu)橐猿青l(xiāng)低保為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助，以臨時救助和社會幫扶為補(bǔ)充的涵蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的新型社會救助體系。該體系的建立，不但大大提升了社會救助在全局工作中的地位，為困難群眾的社會風(fēng)險提供了安全底線，而且從根本上改變了中國社會保障制度的理念，實現(xiàn)了從“人性關(guān)懷”到“維護(hù)權(quán)利”的轉(zhuǎn)變[10]。精準(zhǔn)扶貧政策啟動之后，我國又在大扶貧框架下提出了“通過低保政策兜底一批”[11]，這在明確社會救助兜底保障功能的基礎(chǔ)上也促使其成為中國三大攻堅戰(zhàn)的核心組成部分。在此轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)下，我國兜底保障工作得到了快速的發(fā)展，無論是在資金投入還是在保障效能方面都取得了明顯的進(jìn)步，為脫貧攻堅事業(yè)的順利開展提供了可靠的制度保證。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我國兜底保障工作在大數(shù)據(jù)時代變得愈加完善。在手工核對階段，學(xué)術(shù)界對于貧困家庭的精準(zhǔn)識別曾經(jīng)具有廣泛的擔(dān)憂，“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄膀_?！钡葐栴}通常被認(rèn)為是社會救助的頑疾[12][13]。在現(xiàn)實生活和新聞媒體的報道中，“開著寶馬領(lǐng)低保”“公租房里住富豪”等事件也屢見不鮮，一度成為嚴(yán)重威脅社會救助體系、國家信用與國民信賴的負(fù)面事件。為了應(yīng)對此問題，2007年上海市首先實現(xiàn)了低保申請人口住房公積金的信息化比對，并在隨后三年的時間中將其信息逐步與多個部門組網(wǎng)，從而開啟了利用大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)兜底保障的地方試點。2014年，伴隨著《社會救助暫行辦法》《最低生活保障核對審批辦法(試行)》《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列法規(guī)的頒布，民政部開始有序推動各地大數(shù)據(jù)信息核對平臺的建設(shè)。2015年底，北京、上海、安徽、江蘇、福建、江西、山東、湖北、廣西和重慶10個省市率先建成了大數(shù)據(jù)信息核對平臺，至2017年12月這一數(shù)字增加到了23個省市，而截至2019年10月，我國省(區(qū)、市)級和地市級大數(shù)據(jù)信息平臺覆蓋率已經(jīng)分別達(dá)到了96.8%和91.9%，基本覆蓋了我國除西藏及港澳臺以外的所有地區(qū)。

目前，全國兜底保障工作的大數(shù)據(jù)治理框架已然初具規(guī)模，以民政部門為主體，由公安、稅務(wù)、工商、人社、住建、醫(yī)保、殘聯(lián)和金融等部門為輔助的大數(shù)據(jù)信息核對網(wǎng)絡(luò)在各地普遍建成，并取得了如下五項重要的進(jìn)步。

首先，基于大數(shù)據(jù)平臺的信息化審核已經(jīng)成為家計審查的主要手段。截至2019年10月，全國有30個省份已建成并運行了省級信息核對平臺，406個地市建成運行了地市級信息核對平臺。由于數(shù)據(jù)精準(zhǔn)性和及時性的問題，目前各地仍然無法單獨依賴大數(shù)據(jù)信息來完成家計審查，但是與以往的手工核對相比，利用各部門的大數(shù)據(jù)組網(wǎng)來前置性地甄別貧困家庭已經(jīng)成為主流趨勢。從實踐效果來看，信息化核對相對手工核對的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是其基于海量數(shù)據(jù)的審核能夠準(zhǔn)確辨識救助申請者的隱性收入與資產(chǎn)，減少低保審批過程中的錯誤率；二是信息化審核可以壓縮基層工作人員的尋租空間，避免“人情保”“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象，減少紀(jì)檢問責(zé)風(fēng)險；三是能夠一定程度地威懾具有“騙?！币鈭D的人員，減少救助審批的無效工作量。

其次，現(xiàn)代信息技術(shù)在兜底保障過程中得到初步的應(yīng)用。以“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧政府”“智能終端”“云計算平臺”“移動支付終端審核”為主要技術(shù)手段，目前各地在兜底保障過程中已經(jīng)能夠利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展預(yù)警篩查。其中，上海市不但通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)實現(xiàn)15項重要民生審批項目的信息核查，而且也已實現(xiàn)了大重病醫(yī)療費支取等支出型貧困的即時比對。各地也在逐步探索“智慧政府”系統(tǒng)，海南省的數(shù)據(jù)交換中心、貴州省的“云上貴州”數(shù)據(jù)共享平臺等都充分利用了政務(wù)信息網(wǎng)，能夠?qū)崿F(xiàn)部門間基礎(chǔ)信息的實時傳輸。在“智能終端”領(lǐng)域，江蘇蘇州、吉林長春等18個地市在手機(jī)APP方面具有創(chuàng)新，通過移動終端可以讓申請對象實時跟蹤業(yè)務(wù)進(jìn)程。以浙江“智慧嘉興政務(wù)云”為代表的“云計算平臺”則以集成控制臺為核心，分別管理協(xié)議層、關(guān)系引擎和存儲引擎，將關(guān)系型數(shù)據(jù)與結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)有效整合，并通過SSRS報表系統(tǒng)創(chuàng)建交互表格或自由式報表來呈現(xiàn)多源流的數(shù)據(jù)信息。而江西吉安、安徽安慶和內(nèi)蒙古阿拉善等三個地區(qū)在“移動支付終端審核”領(lǐng)域取得了突破，基于微信和支付寶的信息審核可以使金融信息的全面性更強(qiáng)、精準(zhǔn)度更高。

圖1 三級信息審核機(jī)制的結(jié)構(gòu)示意圖

再次，大數(shù)據(jù)信息平臺基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的信息覆蓋能力。目前，我國多數(shù)省份的救助部門已經(jīng)實現(xiàn)了和其他部門的信息組網(wǎng)，其中既有能一鍵發(fā)起即時核對的綜合信息平臺，也有以專線形式對接的雙向信息平臺。從信息覆蓋率來看，全國約14個省份的省級大數(shù)據(jù)平臺可以覆蓋80%以上的核心信息，而市級平臺對戶籍、車輛、住房、養(yǎng)老金發(fā)放、養(yǎng)老保險繳納、工商登記和住房公積金等關(guān)鍵信息的覆蓋率也達(dá)到了65%以上，核心信息的橫向核查能力顯著提升。同時，全國有30個省份已經(jīng)建立了省市縣三級信息審核機(jī)制(圖1)，約有16個省份實現(xiàn)了部省信息對接，約有311個地市實現(xiàn)了省市信息對接，約有386個地市完成了所轄縣域的信息全覆蓋，這反映出我國多數(shù)地區(qū)已初步具備縱向的三級垂直信息審核能力。

第四，各地的大數(shù)據(jù)信息平臺建設(shè)各具特色。囿于省情區(qū)情的不同，目前各地形成了四種差異化的平臺建設(shè)模式。一是一網(wǎng)覆蓋模式，該類型的數(shù)據(jù)管理往往通過省市縣的一體化網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行，即省內(nèi)所有核對工作均在一個系統(tǒng)平臺中展開，不同層級機(jī)構(gòu)間僅存在使用權(quán)限上的差別。其優(yōu)勢在于信息網(wǎng)絡(luò)無需重復(fù)建設(shè)、跨區(qū)域?qū)徍四芰ν怀龊托畔⒑藢Φ募皶r性較強(qiáng)，但是該模式由于需要應(yīng)對海量數(shù)據(jù)而不適應(yīng)信息化發(fā)展較慢的人口大省。二是省市縣聯(lián)網(wǎng)模式，這種數(shù)據(jù)收集方式不再單純依賴省級核對系統(tǒng)，市級和縣級也都具有獨立的核對網(wǎng)絡(luò)，三者分工協(xié)作，承擔(dān)不同的核對任務(wù)。其優(yōu)勢在于能夠挖掘沉淀在基層部門的信息且每個獨立機(jī)構(gòu)的審核壓力不大，但其在重復(fù)建設(shè)、跨區(qū)域核查能力等方面存在明顯劣勢。采取此種模式的省份有山東、甘肅、四川、浙江等共計20個省市。三是省市聯(lián)網(wǎng)模式，這種平臺建設(shè)方式介于前兩種類型之間，在省級和市級均有獨立的信息比對系統(tǒng)，往往采取兩級核對平臺分工協(xié)作的方式開展工作。目前，共計有山西、吉林、天津、重慶和寧夏五個省市采取此種模式。四是無網(wǎng)覆蓋模式，以西藏為代表的省份(區(qū)、市)由于信息化水平較低，目前在省市縣三級均無信息核對平臺，這使得其核對工作仍然停留在傳統(tǒng)的手工核對階段。

第五，大數(shù)據(jù)信息平臺的政策咨詢能力正在逐步增強(qiáng)。除了數(shù)據(jù)管理與數(shù)據(jù)服務(wù)能力的提升以外，部分地區(qū)的大數(shù)據(jù)信息平臺還能為其外部科學(xué)決策及內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供重要支持。以上海為例，其信息數(shù)據(jù)不但廣泛用于上海市年度貧困標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，得到了上海市主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的充分肯定，而且以《基于核對數(shù)據(jù)的上海養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策研究》(2016年)、《基于核對數(shù)據(jù)的最低生活保障研究》(2019年)等為代表的報告也連續(xù)獲得了民政部政策理論優(yōu)秀獎，為全國出臺相應(yīng)的政策實施標(biāo)準(zhǔn)提供了有益幫助。江蘇省則較為重視大數(shù)據(jù)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，其以“常州模式”為基礎(chǔ)開發(fā)出大數(shù)據(jù)信息核對的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，共梳理通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)24項、保障類標(biāo)準(zhǔn)34項和提供類標(biāo)準(zhǔn)26項，初步建立以核對中心管理標(biāo)準(zhǔn)化為核心，以管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的核對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。

三、當(dāng)前兜底保障大數(shù)據(jù)治理的困境

盡管兜底保障的大數(shù)據(jù)治理框架已經(jīng)初步形成，但是由于建設(shè)時間較短，各地信息核對機(jī)制目前還存在一定的發(fā)展困境，主要表現(xiàn)為以下五個方面。

首先，大數(shù)據(jù)信息平臺的信息孤島現(xiàn)象仍然存在。所謂信息孤島是指在大數(shù)據(jù)治理過程中本部門難以獲得其他部門有效信息的現(xiàn)象，通常而言它將嚴(yán)重削弱信息核對的價值并最終使大數(shù)據(jù)治理流于形式。其主要表現(xiàn)在三個方面：一是各地以車輛為主的信息更新速度緩慢，信息不能及時反映申請救助家庭的實際情況；二是以住房為主的部分信息沉淀在基層部門，其省市級主管部門也未有完整信息；三是以金融信息為代表的部分信息及時性較弱，部分省市的返回周期甚至達(dá)到90天以上。造成此局面的原因主要有四個：一是部分省份的黨政機(jī)關(guān)未能建立綜合信息數(shù)據(jù)平臺，各個部門需要逐個逐次對接其他部門才能完成數(shù)據(jù)組網(wǎng)，這顯然增加了部門對接的難度；二是近年來國家對于數(shù)據(jù)泄露的懲罰力度逐年增強(qiáng)，各部門對數(shù)據(jù)安全越發(fā)重視，由于擔(dān)心數(shù)據(jù)泄露給本部門帶來問責(zé)風(fēng)險而拒絕或變相拒絕提供信息；三是部分地區(qū)部門間缺乏數(shù)據(jù)合作的傳統(tǒng)，且各部門相互交換的信息量不對等，當(dāng)部分機(jī)構(gòu)較少需要數(shù)據(jù)輸入?yún)s需要承擔(dān)較多數(shù)據(jù)輸出責(zé)任時其意愿往往不強(qiáng)；四是部分地區(qū)的信息管理平臺在有限投資的前提下不夠先進(jìn)，無法實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的批量查詢，單獨錄入每一條信息的查詢方式費時費力，使得信息對接部門容易產(chǎn)生明顯的畏難心態(tài)或抵觸情緒。

其次，存款信息的大數(shù)據(jù)共享仍然是難點。銀行存款是審核貧困家庭資產(chǎn)的重要項目，其能否納入大數(shù)據(jù)的管理對于判定申請對象是否符合救助條件極為重要，因此該數(shù)據(jù)日益成為各地貧困人口篩查的重要前置性要件。但是從實際工作來看，除北京、天津、上海、江蘇、浙江和江西六個省市基本可以實現(xiàn)全樣本核查以外，其他省份所能夠鏈接的銀行均未能達(dá)到20個，地市級機(jī)構(gòu)存款信息的核查率甚至僅為49.3%，使之成為兜底保障大數(shù)據(jù)治理的重要漏洞[14]。究其原因主要有四：一是由于中國的社會救助并未立法，以《社會救助暫行辦法》為代表的國務(wù)院條例相對《商業(yè)銀行法》而言處于法律位階上的不利地位，故銀行有理由因法律依據(jù)不足而拒絕提供敏感數(shù)據(jù)；二是銀行本身為盈利性機(jī)構(gòu)，其商業(yè)競爭較為激烈，而未能覆蓋全部銀行的大數(shù)據(jù)比對可能會沖擊儲戶在本銀行的存款意愿，從而影響銀行的商業(yè)利益；三是銀行本身對于數(shù)據(jù)安全的要求極高，但部分信息核對系統(tǒng)尚無法達(dá)到三級等保要求，因而可能會給銀行的系統(tǒng)安全帶來一定隱患；四是新型移動終端設(shè)備部分地代替了傳統(tǒng)銀行的存款功能，貧困人口的存款具有更多的選擇，這使得存款信息的審核難度日益加大。

再次，跨區(qū)域的大數(shù)據(jù)交換能力仍然不足。隨著我國外出勞務(wù)人員數(shù)量的持續(xù)增長，跨區(qū)域尤其是跨省流動人員的信息審核變得越來越困難，當(dāng)稅務(wù)繳納、工商登記、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房公積金等關(guān)鍵信息存在缺失時，信息化的家計審查往往難以開展。據(jù)統(tǒng)計，目前全國仍然約有7個省份無法完成一省之內(nèi)各地市之間的信息共享，約有13個省份本年度未參與省際之間的數(shù)據(jù)交換，這使得通過跨區(qū)域信息共享來準(zhǔn)確判定貧困人口收入的目標(biāo)難以完成。造成這一問題的原因主要有四個：一是缺乏全國性的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，民政部所建立的全國信息核對平臺不具備發(fā)起數(shù)據(jù)交換的功能，需要各個省份之間分別對接，這顯然會影響數(shù)據(jù)交換的數(shù)量和質(zhì)量；二是我國勞務(wù)流出地和勞務(wù)流入地之間的交換意愿不對等，流入地政府相對流出地政府的信息交換意愿更為有限；三是部分省份的省級大數(shù)據(jù)平臺投資較少、功能單一，而某些地市的信息平臺可能比省級平臺更為先進(jìn)，因而部分所轄地市對接省級平臺的意愿不高；四是各個地區(qū)建立信息平臺的網(wǎng)絡(luò)公司并不統(tǒng)一，信息設(shè)計存在差異，因而信息對接難度較高。

第四，大數(shù)據(jù)信息的管理規(guī)范性仍然有待優(yōu)化。管理的規(guī)范性能夠有效降低數(shù)據(jù)收集、交換、傳輸及使用過程中的人為風(fēng)險，提升大數(shù)據(jù)治理的安全性和可靠性。實踐中，信息管理的規(guī)范性可以細(xì)分為制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員培訓(xùn)和安全巡查四個環(huán)節(jié)，但在上述方面我國的大數(shù)據(jù)管理仍然存在一定隱患。其中，各地雖然對制度建設(shè)工作普遍重視，但是仍然有199個地市未能出臺專項信息管理細(xì)則，210個地市未能出臺信息管理的操作規(guī)程；機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，我國有280個地市級機(jī)構(gòu)未能取得獨立編制，37個地市級機(jī)構(gòu)未能取得機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制；人員培訓(xùn)方面，本年度有1個省未能開展涵蓋所有地市的全員培訓(xùn)，54個地市未能開展任何人員培訓(xùn)；而在安全巡查方面，年度內(nèi)約有252個地市未能開展任何形式的系統(tǒng)安全檢查。出現(xiàn)上述問題的原因，既與部分地區(qū)對于制度規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化操作和信息安全的不重視密切相關(guān)，也與部門設(shè)置過程中給予信息核對機(jī)構(gòu)較小的自主權(quán)和有限的編制數(shù)量有關(guān)。

第五，大數(shù)據(jù)信息對于政策決策的支持力度仍然欠佳。大數(shù)據(jù)信息平臺不但需要為貧困人口的精準(zhǔn)認(rèn)定提供良好的保障，而且需要將其數(shù)據(jù)成果應(yīng)用于科學(xué)決策，但是從實際情況來看，除了上海和江蘇兩省市經(jīng)驗較多以外，各地在大數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用方面仍普遍不足，很多信息長期沉淀在其數(shù)據(jù)庫中成為“僵尸信息”。在地市級機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計中，雖然以江西吉安、四川宜賓、云南西雙版納、安徽安慶、江蘇常州、內(nèi)蒙古阿拉善、廣西北海、江蘇南京、安徽銅陵及河南漯河為代表的地市較為注重對大數(shù)據(jù)信息的挖掘，但從全國來看僅有5.9%的地市曾經(jīng)利用數(shù)據(jù)庫進(jìn)行過專門的數(shù)據(jù)開發(fā)，僅有1.8%的地市曾經(jīng)向上級機(jī)關(guān)提交過基于大數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果的決策報告[14]。這一現(xiàn)象的形成與四個因素有關(guān)：一是部分地區(qū)仍然對大數(shù)據(jù)治理所能發(fā)揮的作用認(rèn)識不清，忽視數(shù)據(jù)分析的政策意涵，擔(dān)心數(shù)據(jù)開發(fā)將會占用其時間、精力；二是部分地區(qū)人員編制嚴(yán)重不足或人員流動性較強(qiáng)，因此只能集中精力開展信息核對工作，尚無暇顧及信息數(shù)據(jù)庫的開發(fā)；三是部分機(jī)構(gòu)不具備大數(shù)據(jù)信息開發(fā)的經(jīng)驗，缺乏相應(yīng)的分析統(tǒng)計技術(shù)，對于如何研判政策走向缺乏理論指導(dǎo)；四是部分地區(qū)由于擔(dān)憂基礎(chǔ)信息的泄露而拒絕與科研機(jī)構(gòu)合作，因而聯(lián)合開發(fā)沉淀數(shù)據(jù)的積極性不高。

四、新時代兜底保障大數(shù)據(jù)治理的變革

當(dāng)前，我國兜底保障的大數(shù)據(jù)治理框架雖然已經(jīng)在貧困人口精準(zhǔn)識別和動態(tài)管理的過程中發(fā)揮了不可替代的作用，但是在實踐中卻仍然存在著信息孤島、存款審核困難、跨區(qū)域共享不足、管理規(guī)范性不強(qiáng)和政策決策欠佳等五個有待解決的問題，仍然需要通過持續(xù)的理念進(jìn)步、技術(shù)變革和政策引領(lǐng)來完善大數(shù)據(jù)治理。在未來的發(fā)展過程中，我國應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞大數(shù)據(jù)時代反貧工作和社會救助工作的轉(zhuǎn)型要求，將信息的全面性、精準(zhǔn)性、及時性、規(guī)范性、安全性和應(yīng)用性等六個標(biāo)準(zhǔn)作為主要的建設(shè)方向，使得現(xiàn)代信息技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)治理技術(shù)能夠更好地為兜底保障工作服務(wù)。具體而言，應(yīng)當(dāng)主要圍繞以下五個方面展開。

首先，以省級“云計算平臺”為基礎(chǔ)來破解信息孤島難題。“云計算平臺”是指被優(yōu)化或部署到一個虛擬計算環(huán)境中的數(shù)據(jù)庫，與依靠硬件設(shè)備分散存儲的數(shù)據(jù)庫不同，它可以實現(xiàn)按需存儲、按需擴(kuò)展、靈活分配空間以及資源整合等功能。實踐中，它不但可以改變過去部門間單線聯(lián)絡(luò)的數(shù)據(jù)交換方式，通過一個綜合信息數(shù)據(jù)中心統(tǒng)合管理各部門分散數(shù)據(jù)，在政府部門之間、政府部門與社會服務(wù)部門之間建立信息橋梁，而且可以大大提升數(shù)據(jù)交換的質(zhì)量和速度，使得各部門所傳輸?shù)男畔⒛軌蚣皶r被其他部門所利用。具體而言，我國各地“云計算平臺”的建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要遵循以下四個基本原則：一是應(yīng)當(dāng)以黨政機(jī)構(gòu)牽頭而非單一部門牽頭來組建該數(shù)據(jù)平臺，形成涵蓋各部門綜合信息的“政務(wù)云”，以減少各部門在數(shù)據(jù)交換領(lǐng)域的推諉或畏難情緒；二是在全國建立“云計算平臺”尚有技術(shù)難度的前提下，建議先以省級為單位建立該數(shù)據(jù)平臺，率先實現(xiàn)一省之內(nèi)信息的互聯(lián)互通；三是建議各地成立單獨的大數(shù)據(jù)局或大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集、傳輸、管理和分配，并制定信息傳輸、更新與使用的獎懲政策和考核機(jī)制；四是需要高度關(guān)注信息平臺所收集信息的安全性，通過建立嚴(yán)格的規(guī)章制度、操作規(guī)程、人員管理規(guī)定和安全巡查措施來防止大數(shù)據(jù)信息泄露或濫用的風(fēng)險。

其次，以存款信息為重點來實現(xiàn)信息互聯(lián)互通的體系化布局。當(dāng)前，存款信息的審核已經(jīng)成為兜底保障信息審核過程中的“最后一里路”，同時也是各地開展大數(shù)據(jù)信息比對的突出難點，亟需在制度上予以解決。未來政府應(yīng)著力加強(qiáng)金融業(yè)與政務(wù)征信系統(tǒng)的跨行業(yè)整合，全方位評估申請人金融資產(chǎn)與信用資產(chǎn)的整體狀況，以提升平臺數(shù)據(jù)收集的質(zhì)量與可信度。具體而言，應(yīng)當(dāng)主要圍繞以下四項工作來完成：一是要盡快推動社會救助的國家立法，賦予社會救助部門在依法合規(guī)前提下核查銀行等機(jī)構(gòu)金融信息的權(quán)利，減少地方政府開展金融信息審核時的難度；二是要逐步擴(kuò)展可核查銀行的數(shù)量，地方信息核對機(jī)構(gòu)在銀行等金融部門的審核中應(yīng)當(dāng)盡可能做到全樣本覆蓋，以防止申請救助家庭轉(zhuǎn)移儲蓄的風(fēng)險；三是各地的信息核對平臺應(yīng)當(dāng)提升自身系統(tǒng)的安全性能，至少以三級等保為基本要求與銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息對接；四是要積極與移動終端支付的企業(yè)進(jìn)行談判與合作，推動微信、支付寶等移動互聯(lián)網(wǎng)平臺存款信息的審核。

第三，以部省市縣四級聯(lián)動為主軸來建立跨區(qū)域信息共享機(jī)制。國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求自上而下構(gòu)建跨部門的政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)包含民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)在內(nèi)的共享交換平臺的全覆蓋。目前，各地市信息核對系統(tǒng)的開發(fā)由民政部門與各地軟件公司分別完成，操作系統(tǒng)多種多樣，這就使得跨市域信息交流存在數(shù)據(jù)內(nèi)容缺失、數(shù)據(jù)格式迥異及運算邏輯混亂等問題，不利于跨區(qū)域的信息共享。在未來的制度建設(shè)中，以建設(shè)縱向一體化信息核對機(jī)制為基本目標(biāo)來推動跨區(qū)域流動人口的信息比對勢在必行：一是在未能建立全國統(tǒng)一系統(tǒng)的前提下，必須依托部級操作平臺對下屬各級核對系統(tǒng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)合，可以優(yōu)先規(guī)定各省關(guān)鍵數(shù)據(jù)的名稱標(biāo)識、類型格式、測量維度和統(tǒng)計口徑等內(nèi)容，以方便省級平臺在建設(shè)系統(tǒng)時能夠有針對性地部署；二是民政部應(yīng)當(dāng)為跨省信息交換提供適當(dāng)便利，應(yīng)當(dāng)在既有平臺基礎(chǔ)上開發(fā)更為友好的跨省信息核對操作頁面；三是除了貧困人口過多的省份可以短時期內(nèi)適當(dāng)保留“省市縣聯(lián)網(wǎng)模式”且需出臺各級核對機(jī)構(gòu)的責(zé)任分工規(guī)定以外，“一網(wǎng)覆蓋模式”應(yīng)隨著5G時代的到來成為各省信息平臺建設(shè)的主要方向；四是各級信息核對機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極完成“向上對接、向下覆蓋”的任務(wù)，尤其是應(yīng)當(dāng)重點完成部省對接和省市對接這兩項工作。

第四，以機(jī)構(gòu)賦權(quán)增能為前提規(guī)范大數(shù)據(jù)信息核對的日常管理。信息核對中心作為貧困家庭信息核對工作的實際承擔(dān)者，長期以來存在著與救助機(jī)構(gòu)合署辦公的問題，其基層機(jī)構(gòu)編制多為合署辦公的事業(yè)單位或社會組織，部分機(jī)構(gòu)人員沒有編制，這不但會使得各級核對工作者承擔(dān)大量非本職工作，不能集中精力開展信息核對，也使得其人員離職率和流動性較大，存在較高的信息泄露風(fēng)險。因此，在機(jī)構(gòu)賦權(quán)增能的前提下規(guī)范日常管理極為必要：一是各地要在機(jī)構(gòu)編制上保障核對部門的獨立性，在人員編制方面承認(rèn)基層核對人員的勞動貢獻(xiàn)，對于少量過渡期內(nèi)的政府購買服務(wù)人員應(yīng)以提高待遇水平為主，切實穩(wěn)定人員隊伍；二是各地應(yīng)明確出臺核對辦法、實施規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程等三項重要制度規(guī)定，與各級管理人員、核對人員和軟件開發(fā)企業(yè)相關(guān)人員應(yīng)簽訂保密責(zé)任書，對于核對信息的收集、傳輸、比對、管理、儲存和使用等各環(huán)節(jié)進(jìn)行更為細(xì)化的監(jiān)管；三是強(qiáng)化人員培訓(xùn)，省級機(jī)構(gòu)和地市級機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)情至少每年集中安排一次涵蓋各轄區(qū)的全員培訓(xùn)，尤其是應(yīng)當(dāng)積極提升基層核對人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；四是應(yīng)當(dāng)建好“主體—過程—結(jié)果”的三重保密體系，通過硬件設(shè)備建設(shè)、優(yōu)化部門規(guī)章和人員管理培訓(xùn)等三種方式來提升系統(tǒng)的保密性，每年至少進(jìn)行一次系統(tǒng)平臺的信息安全巡查和安全演練。

第五，以大數(shù)據(jù)信息開發(fā)為途徑推動兜底保障政策的科學(xué)決策。大數(shù)據(jù)平臺不僅是兜底保障工作順利開展的工具與抓手，也是國家治理能力現(xiàn)代化的資源與媒介，通過對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行合理開發(fā)，有助于為未來反貧政策提供參考。從建設(shè)方向來看，國家應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵具有資質(zhì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)自主開發(fā)或聯(lián)合開發(fā)大數(shù)據(jù)庫，分析兜底保障群體的基本概貌和致貧機(jī)理，為反貧決策提供精準(zhǔn)可靠的數(shù)據(jù)支持。在相應(yīng)的工作中應(yīng)當(dāng)注意四個面向的事務(wù)：一是要著力提高各地對于大數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對大數(shù)據(jù)時代科學(xué)決策的使命感，增強(qiáng)工作人員對于兜底保障過程中數(shù)據(jù)開發(fā)的責(zé)任心；二是要通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)增強(qiáng)各級干部對于兜底保障政策現(xiàn)實狀況與未來走向的學(xué)理分析能力，通過理論指導(dǎo)提升其政策預(yù)判的水平；三是要在評估過程中積極鼓勵各級機(jī)構(gòu)開發(fā)自身數(shù)據(jù)庫、形成政策報告，引導(dǎo)部分機(jī)構(gòu)向上級機(jī)關(guān)或地方主要領(lǐng)導(dǎo)提交政策咨詢建議，并在國家和省級層面適度給予物質(zhì)與精神獎勵；四是應(yīng)當(dāng)鼓勵各地核對機(jī)構(gòu)與本地高校、科研院所等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開發(fā)大數(shù)據(jù)庫，在保障信息安全的前提下，通過不同形式的合作來為國家和本土政策決策提供有益的學(xué)術(shù)支持。