摘 要：和傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方會(huì)承擔(dān)更多的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合作期幾乎覆蓋了項(xiàng)目的前期建設(shè)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段。以重慶白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目為例，重點(diǎn)剖析了PPP項(xiàng)目中具體的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出了具體的管理措施，進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;模式運(yùn)作;手續(xù)辦理

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.089

1 項(xiàng)目概況

本文涉及項(xiàng)目為重慶白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目跨越長(zhǎng)江，屬于重要節(jié)點(diǎn)工程，該項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)南部片區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的意義。本文涉及項(xiàng)目一共包含四個(gè)部分：白居寺長(zhǎng)江大橋東引道、陳家閣立交、白居寺長(zhǎng)江大橋以及白居寺長(zhǎng)江大橋西引道。為了更好地完善該項(xiàng)目的合法合規(guī)性，需重點(diǎn)剖析了PPP項(xiàng)目中具體的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和制定具體的管理措施。

2 PPP模式運(yùn)作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)

2.1 項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，合規(guī)性得不到保障

近年來，關(guān)于PPP模式國(guó)家相繼出臺(tái)了相關(guān)文件，在這樣的背景下傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式很難開展下去，各個(gè)地區(qū)的地方政府開始推行并實(shí)施PPP項(xiàng)目。但是很多項(xiàng)目在開展過程中決策過于倉(cāng)促，再加上缺乏經(jīng)驗(yàn)實(shí)施的效果并不理想。較為常見的PPP模式不合規(guī)的情況有：

（1）“偽”PPP項(xiàng)目。有些地方政府采取了不當(dāng)?shù)姆椒?，將常?guī)的項(xiàng)目包裝成為PPP模式，但是實(shí)際實(shí)施過程中并沒有嚴(yán)格按PPP模式的相關(guān)要求開展，最終導(dǎo)致不合規(guī)的PPP項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。

（2）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中不僅具備常規(guī)投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，還具有自己特有的特點(diǎn)，實(shí)施過程中必須綜合考慮。衡量和判斷一個(gè)PPP項(xiàng)目是否合規(guī)主要需要檢查以下內(nèi)容：①項(xiàng)目的入庫(kù)工作是否按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，項(xiàng)目是否存在真正的運(yùn)維內(nèi)容，項(xiàng)目在實(shí)施過程中是否建立了付費(fèi)的考核機(jī)制;②項(xiàng)目社會(huì)資本的選擇是否合格、合理;③項(xiàng)目所采用的合作模式是否合規(guī);④項(xiàng)目實(shí)施過程中是否按國(guó)家相關(guān)規(guī)范進(jìn)行;⑤項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況是否合理;⑥關(guān)于項(xiàng)目政府實(shí)際的采購(gòu)過程是否合規(guī)。

（3）項(xiàng)目在開展實(shí)施之前，準(zhǔn)備工作不夠充分。①立項(xiàng)手續(xù)不全;②征遷進(jìn)度處于失控狀態(tài);③沒有進(jìn)行合理的財(cái)政能力的論證。項(xiàng)目前期手續(xù)的合規(guī)性會(huì)直接決定該項(xiàng)目是否可以成功實(shí)施，必須加以重視。

2.2 過程中政策處理困難，工期難以控制、財(cái)務(wù)成本增加

因?yàn)槎喾N因素的影響，PPP項(xiàng)目政策處理難度較大，另外項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)涉及多個(gè)部門之間的合作和配合，項(xiàng)目處理的效率也會(huì)對(duì)項(xiàng)目工期產(chǎn)生直接的影響。目前，雖然有很多PPP合同中關(guān)于建設(shè)期利息等內(nèi)容進(jìn)行約定，但是政策處理之后嚴(yán)重打亂了整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，不僅如此，項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間的資金占用情況無形中也增加了財(cái)政壓力。

2.3 合作期限長(zhǎng)，不可預(yù)見因素較多

和傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都較長(zhǎng)。關(guān)于材料調(diào)差方式雖然很多PPP合同已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)的約定，但是對(duì)于社會(huì)資本仍然存在不可預(yù)見性。對(duì)于建設(shè)周期較短的PPP項(xiàng)目，政府往往采用設(shè)計(jì)圖紙包干的模式，極大程度地增加了這類項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。另外，大多PPP項(xiàng)目合作期較長(zhǎng)，期間可能會(huì)有政府領(lǐng)導(dǎo)班子更換的情況，也會(huì)給項(xiàng)目的實(shí)施帶來一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，對(duì)建設(shè)期質(zhì)量管控要求更高

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后社會(huì)資本需要將質(zhì)量合格的項(xiàng)目交給政府。所以對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目來說，其建設(shè)期的質(zhì)量會(huì)直接決定項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)成本，因此PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本建設(shè)期質(zhì)量管控所提出的要求會(huì)相對(duì)更高一些。

3 規(guī)范PPP項(xiàng)目管理措施，完善PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性

3.1 優(yōu)化項(xiàng)目各階段管理

（1）項(xiàng)目前期階段。①白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目公司在成立后的30天內(nèi)與甲方簽訂《項(xiàng)目合同》等關(guān)聯(lián)協(xié)議;②明確合同內(nèi)各方的義務(wù)及權(quán)利，然后移交相關(guān)資料;③白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目公司必須根據(jù)工程所在地的基本建設(shè)程序，完成該項(xiàng)目的施工、國(guó)土、規(guī)劃等前期手續(xù)的辦理。然后完善甲方還未完成的審批、論證、施工設(shè)計(jì)等手續(xù);④白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目的工程監(jiān)理單位必須依法選擇;⑤其余沒有約定的內(nèi)容可以依照相關(guān)關(guān)聯(lián)協(xié)議按約定執(zhí)行。

（2）項(xiàng)目建設(shè)階段。①施工前準(zhǔn)備。白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目公司依照程序完成施工許可、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)手續(xù)的辦理。②白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目中，大橋的P8、P7橋塔基礎(chǔ)基本已經(jīng)完工并以完成相應(yīng)的竣工驗(yàn)收。當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主變更為項(xiàng)目公司之后，須將P8、P7橋塔的承臺(tái)、基坑、樁基等現(xiàn)狀移交給白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目公司，且無償進(jìn)行施工。在移交以后加固、維護(hù)、修整、清潔等工作所產(chǎn)生的費(fèi)用均納入影子票價(jià)之中。③白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目中的P8、P7橋塔的東西兩岸臨時(shí)箱變、鋼棧橋、施工圍堰等臨時(shí)施工設(shè)施均移交給該項(xiàng)目公式使用，但是回收、拆除等工序所產(chǎn)生的費(fèi)用必須由項(xiàng)目公司承擔(dān)。白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目公司在使用過程中必須提高其是使用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，由加固、修整等所產(chǎn)生的費(fèi)用同樣納入到影子票價(jià)之中。④工程安全及質(zhì)量。在獲得施工許可證之后方可開工。在設(shè)計(jì)竣工時(shí)間內(nèi)完成施工并通過市政府審批準(zhǔn)。如果并未按照設(shè)計(jì)工期完成施工或工期調(diào)整，那么必須依照白居寺長(zhǎng)江大橋《項(xiàng)目合同》中的相關(guān)約定執(zhí)行。

3.2 加強(qiáng)PPP合同管理，及時(shí)做好各項(xiàng)簽證工作

白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目因?yàn)楣て陂L(zhǎng)，實(shí)施過程中存在的不可預(yù)見的因素種類較多，因此白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)材料調(diào)差、設(shè)計(jì)變更、無價(jià)材料的簽證等情況。如果項(xiàng)目實(shí)施過程中簽證工作不能同步進(jìn)行，那么項(xiàng)目完成后很多工作內(nèi)容將無法得到確認(rèn)，嚴(yán)重影響審計(jì)工作的開展。所以在白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)合同管理，及時(shí)做好各項(xiàng)簽證是非常有必要的。

3.3 加強(qiáng)投標(biāo)前項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范

PPP項(xiàng)目大多應(yīng)用于公共建設(shè)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及的合作方主要是政府和社會(huì)資本方，所以政府、項(xiàng)目本身以及社會(huì)資本就是影響PPP項(xiàng)目實(shí)施的三大主要因素。首先對(duì)于白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目社會(huì)資本來說，業(yè)務(wù)的開展會(huì)涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，這就要求社會(huì)資本方必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于不同專業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目實(shí)施過程中做到嚴(yán)于律己、不盲目擴(kuò)張項(xiàng)目范圍和不違規(guī)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。其次，政府應(yīng)積極貫徹和落實(shí)各項(xiàng)決策部署，加強(qiáng)對(duì)白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目投資過程和建設(shè)過程的管理，進(jìn)一步提高白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目投資決策的合理性、科學(xué)性以及合法合規(guī)性。最后，對(duì)于項(xiàng)目本身來說必須建立項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格禁止財(cái)政責(zé)任占比超出10%的項(xiàng)目開展。

3.4 加強(qiáng)建設(shè)期質(zhì)量管理，降低運(yùn)營(yíng)成本

對(duì)于一個(gè)PPP項(xiàng)目來說，竣工驗(yàn)收不僅意味著項(xiàng)目建設(shè)期的結(jié)束，同時(shí)還標(biāo)志著運(yùn)營(yíng)期的開始。白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方必須深入思考如何才能降低運(yùn)營(yíng)期成本，并且完成運(yùn)營(yíng)后將項(xiàng)目順利交付給政府。施工過程中潛在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)資本承擔(dān)，因此為了降低運(yùn)營(yíng)成本，在項(xiàng)目建設(shè)的過程中應(yīng)采取有效方法做好質(zhì)量管理，具體來說：

（1）白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目選擇信譽(yù)較高、資質(zhì)較好的施工單位進(jìn)行施工，并且和優(yōu)質(zhì)的施工單位建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。（2）在開展白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程中，不僅要考慮施工方的利潤(rùn)，還要約定好施工材料、性能以及品牌。（3）加強(qiáng)驗(yàn)收管理，做好功能測(cè)試。（4）積極防治白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目開展過程中的各類質(zhì)量通病。（5）嚴(yán)格驗(yàn)收、做好質(zhì)保期復(fù)查工作。

3.5 明確主體職責(zé)、各司其職，加強(qiáng)參建主體間協(xié)調(diào)

對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，其正常有序的開展離不開各個(gè)參與主體的相互支持和配合，為了防止在白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中各方出現(xiàn)理解不一、相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，明確項(xiàng)目實(shí)施過程中各方的主體責(zé)任是十分有必要的。比如：

（1）白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，采購(gòu)人員必須以書面授權(quán)的形式請(qǐng)項(xiàng)目公司對(duì)招標(biāo)過程中產(chǎn)生的設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及勘查單位進(jìn)行管理，充分發(fā)揮資本方的管理優(yōu)勢(shì)，而自己的工作重心主要放在監(jiān)管工作和白居寺長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目政策處理工作上。（2）簽訂三方協(xié)議，在協(xié)議中標(biāo)明各個(gè)責(zé)任主體的管理權(quán)限;（3）建立定期的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)白居寺長(zhǎng)江大橋工程PPP項(xiàng)目參與方的交流和溝通，有效推定項(xiàng)目順利有序的開展和實(shí)施。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP項(xiàng)目一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給政府和社會(huì)資本帶來巨大的影響。因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中必須重視合法合規(guī)性的項(xiàng)目管理，促進(jìn)PPP項(xiàng)目更加和諧、穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：劉文婷（1986-），女，重慶人，工程師，從事技術(shù)質(zhì)量管理。