梁正，楊芳娟，陳佳

（1.清華大學(xué)公共管理學(xué)院；2.國(guó)家科技評(píng)估中心；3.北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

科技規(guī)劃是國(guó)家層面促進(jìn)和引導(dǎo)科技發(fā)展的重要政策工具，對(duì)我國(guó)的科技創(chuàng)新發(fā)展起到了非常重要的作用。本文首先界定了科技規(guī)劃的概念、類型和特征，從層次和結(jié)構(gòu)上明確了科技規(guī)劃的定位、功能和作用；其次，基于政策過(guò)程理論視角，描述和分析了科技規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程；然后，分階段梳理了新中國(guó)成立以來(lái)十二次科技規(guī)劃的發(fā)展歷程；最后，對(duì)標(biāo)主要國(guó)家科技規(guī)劃的制定與實(shí)施過(guò)程，探索了科技規(guī)劃的共性規(guī)律，提出了改進(jìn)和調(diào)整科技規(guī)劃的建議。

作為從國(guó)家層面促進(jìn)和引導(dǎo)科技發(fā)展的政策工具，科技規(guī)劃在我國(guó)既具有層次重要性，又具有完整延續(xù)性，從1956年的科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，到2016年的國(guó)家“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃，科技規(guī)劃都是在黨中央的重大決策部署引領(lǐng)下完成的，是對(duì)各個(gè)時(shí)期科技發(fā)展諸多方面的戰(zhàn)略考量與深遠(yuǎn)謀劃，對(duì)我國(guó)的科技發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展都有廣泛而深刻的影響。當(dāng)前，新一輪國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃以及“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃制定在即，無(wú)論是科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略方向，還是各國(guó)科技力量的對(duì)比，都與之前發(fā)生了巨大變化。未來(lái)10至20年是中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展、接力奮斗實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，準(zhǔn)確把握世界科技發(fā)展的新趨勢(shì)和新特征，做好重大創(chuàng)新領(lǐng)域的科技布局，是科技規(guī)劃戰(zhàn)略研究和制定工作的核心和關(guān)鍵。在轉(zhuǎn)型的大背景下，必然對(duì)科技規(guī)劃提出新的要求。

一、科技規(guī)劃制定與實(shí)施框架

過(guò)程視角下的科技規(guī)劃涵蓋了多個(gè)流程和環(huán)節(jié)，其中科技規(guī)劃的制定與實(shí)施是最重要的兩個(gè)階段，直接影響規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文試圖基于公共政策過(guò)程理論構(gòu)建理解科技規(guī)劃制定與實(shí)施的分析框架，為分析我國(guó)和主要典型國(guó)家科技規(guī)劃制定與實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)一般規(guī)律奠定理論基礎(chǔ)。

（一）“目標(biāo)約束—方案咨詢—政府決策”的科技規(guī)劃制定框架

科技規(guī)劃制定過(guò)程主要包括科技計(jì)劃的提出、規(guī)劃方案的編制等。在政策制定過(guò)程中，科技發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃議題如何被識(shí)別并進(jìn)入政府議程已成為至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)；不進(jìn)入政府決策議程，科技理念/議題/問(wèn)題就沒(méi)有通過(guò)政府加以解決的可能。本文認(rèn)為科技規(guī)劃是“科學(xué)+國(guó)家意志”的產(chǎn)物，是“科學(xué)家+政治家”互動(dòng)的結(jié)果，科學(xué)利益和國(guó)家利益的雙贏和最大化是雙方共同的目標(biāo)。因此，本文構(gòu)建了“目標(biāo)約束—方案咨詢—政府決策”的框架，以此來(lái)認(rèn)知、理解科技規(guī)劃的制定，如圖1所示。

科技規(guī)劃的制定主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，科技發(fā)展目標(biāo)的確定、優(yōu)先領(lǐng)域的遴選和編制具體的行動(dòng)方案。影響科技規(guī)劃制定的因素主要包括目標(biāo)約束、方案咨詢、政府決策三個(gè)維度。目標(biāo)約束主要指科技規(guī)劃理念/議題的重要程度，包括國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要、現(xiàn)行規(guī)劃評(píng)估反饋、國(guó)內(nèi)研發(fā)水平與能力四個(gè)要素。國(guó)家發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)為在某一科技創(chuàng)新領(lǐng)域的目標(biāo)是保持領(lǐng)先地位還是追趕先進(jìn)國(guó)家；經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要是科技規(guī)劃提出的直接動(dòng)力；現(xiàn)行規(guī)劃評(píng)估反饋影響著規(guī)劃的未來(lái)變遷；國(guó)內(nèi)研發(fā)水平和能力決定了科技發(fā)展戰(zhàn)略/規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)立和實(shí)現(xiàn)。方案咨詢體現(xiàn)了在科技規(guī)劃制定過(guò)程中決策咨詢的功能與作用，主要包括咨詢專家與機(jī)構(gòu)、參與咨詢的方式、方案內(nèi)容的咨詢與論證三個(gè)要素。專家和咨詢機(jī)構(gòu)就科技規(guī)劃的理念、科技發(fā)展目標(biāo)的確定、優(yōu)先領(lǐng)域的遴選和行動(dòng)方案的編制等進(jìn)行研究，提出有針對(duì)性、有價(jià)值的、科學(xué)的建議或比較方案，為政府決策提供咨詢、論證和參考。科技規(guī)劃最終由政府審議和頒布，政府決策維度有決策結(jié)構(gòu)、決策方式和決策機(jī)制三個(gè)核心通用要素，影響科技發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)容的選擇。決策結(jié)構(gòu)是指參與決策的行為主體（包括個(gè)人、組織、機(jī)構(gòu)）之間相互關(guān)系的組成方式；決策方式是指決策行為主體行使決策權(quán)力的方法和形式；決策機(jī)制是指相互關(guān)聯(lián)的決策環(huán)節(jié)、步驟、階段按照一定的先后次序排列形成的規(guī)范、有序的決策流程。

（二）科技規(guī)劃實(shí)施的系統(tǒng)框架

公共政策的實(shí)施或執(zhí)行是政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決問(wèn)題的直接途徑?？萍家?guī)劃作為公共政策的體現(xiàn)形式之一，其戰(zhàn)略導(dǎo)向目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)取決于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)的順暢和各個(gè)要素的有效互動(dòng)。因此，本文構(gòu)建了分析科技規(guī)劃實(shí)施的系統(tǒng)框架以理解規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程和模式，如圖2所示。

科技規(guī)劃實(shí)施效果體現(xiàn)在三個(gè)層面，包括科研產(chǎn)出、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。實(shí)施效果的差異主要受到目標(biāo)定位、資源環(huán)境、監(jiān)督管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)的影響。政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的行為及其過(guò)程?；谙到y(tǒng)的視角則體現(xiàn)為政策/制度安排與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)產(chǎn)出。在科技規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是規(guī)劃從抽象理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際科研產(chǎn)出及效果的載體，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的科研產(chǎn)出能力可分解為機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、知識(shí)水平、研發(fā)能力以及在研發(fā)網(wǎng)絡(luò)中具有的資源與優(yōu)勢(shì)等?？萍家?guī)劃實(shí)施方案的具體政策/制度安排是規(guī)劃實(shí)施系統(tǒng)的輸入，體現(xiàn)為目標(biāo)定位、資源環(huán)境、監(jiān)督管理三個(gè)維度。目標(biāo)定位包括科技戰(zhàn)略方向和技術(shù)水平定位兩個(gè)要素，主要考察要素的明確性、清晰度以及技術(shù)問(wèn)題的復(fù)雜程度對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)科研產(chǎn)出行為的影響。資源環(huán)境包括資源配置方式、資源強(qiáng)度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境三個(gè)要素，有效的資源配置方式和充足多樣的資源（財(cái)務(wù)、人力、信息等）影響著執(zhí)行機(jī)構(gòu)的意愿，政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境是科技規(guī)劃實(shí)施的背景和基礎(chǔ)。監(jiān)督管理發(fā)揮兩方面作用，一方面通過(guò)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的能力、方法與工具等保證執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠按照實(shí)施方案預(yù)期開(kāi)展研發(fā)工作；另一方面，監(jiān)督管理主體能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新問(wèn)題，及時(shí)形成對(duì)目標(biāo)定位和資源環(huán)境的政策反饋，調(diào)整實(shí)施方案的相關(guān)安排，保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖1 科技規(guī)劃制定的分析框架：目標(biāo)約束—方案咨詢—政府決策

圖2 科技規(guī)劃實(shí)施的系統(tǒng)框架

二、我國(guó)科技規(guī)劃的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來(lái)，中央政府根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，先后制訂和頒布了十二次重大科技規(guī)劃（如表1所示），每一次重大科技規(guī)劃的制訂都是在特定歷史背景下和黨中央的重大決策部署引領(lǐng)下完成的，如從1956年黨中央提出“向科學(xué)進(jìn)軍”的口號(hào)，1978年“科學(xué)的春天”的到來(lái)，到1995年提出“科教興國(guó)戰(zhàn)略”，2012年提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”，再到2016年習(xí)近平總書(shū)記在“科技三會(huì)”上發(fā)出建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的號(hào)召等。科技規(guī)劃編制的原則和確立的科技發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代要求，同時(shí)也是當(dāng)時(shí)國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，對(duì)各個(gè)時(shí)期我國(guó)的科技發(fā)展，乃至經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展都產(chǎn)生了深刻影響。十二次科技規(guī)劃的基本情況如表2所示。

表1 我國(guó)十二次中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)規(guī)劃列表

第一階段（1949—1978年）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的三次趕超規(guī)劃。新中國(guó)成立后，為了迅速壯大我國(guó)科學(xué)技術(shù)力量，力求某些重要的和急需的部門接近或趕上世界先進(jìn)水平，1956年，國(guó)務(wù)院作出制定《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱12年規(guī)劃）的決定，確定“重點(diǎn)發(fā)展，迎頭趕上”的基本方針。國(guó)家調(diào)集和邀請(qǐng)了中蘇幾百名科學(xué)家參與了報(bào)告編制工作，規(guī)劃執(zhí)行期由國(guó)家科學(xué)委員會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。20世紀(jì)50年代末，我國(guó)經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”的挫折和蘇聯(lián)政府撕毀合同、撤回專家造成的困難，為了自力更生地解決我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中的關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，國(guó)家著手制定《1963—1972年科學(xué)技術(shù)規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱10年規(guī)劃），確立了“自力更生，迎頭趕上”的方針，提出了“科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的關(guān)鍵”的觀點(diǎn)。70年代末，由于“文化大革命”的嚴(yán)重破壞，我國(guó)同世界先進(jìn)水平的差距又拉大了，為盡快恢復(fù)科技事業(yè)，國(guó)家著手制定《1978—1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱8年規(guī)劃），提出了“全面安排，突出重點(diǎn)”的方針，實(shí)施期間鄧小平同志提出了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”以及“四個(gè)現(xiàn)代化，關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略思想。

第二階段（1978—1991年）：轉(zhuǎn)型時(shí)期的三次發(fā)展規(guī)劃。十一屆三中全會(huì)后，全國(guó)的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，為科技發(fā)展指出了新的方向，同時(shí)也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到科學(xué)技術(shù)對(duì)于未來(lái)社會(huì)的重要性，《1986—2000年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱15年規(guī)劃）明確提出“科學(xué)技術(shù)必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)”的基本方針，與此同時(shí)，規(guī)劃確立的科技發(fā)展目標(biāo)也不再片面追求“趕超”，而是強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，發(fā)展具有國(guó)家特色的科學(xué)技術(shù)體系。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)和科技水平的快速提高，國(guó)家開(kāi)始以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和部署為依據(jù)，并根據(jù)科技發(fā)展自身規(guī)律，著手制定《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》和《科學(xué)技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》，“八五”計(jì)劃綱要將科技發(fā)展定位為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，堅(jiān)持“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，在“面向、依靠”方針基礎(chǔ)上提出“發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的戰(zhàn)略部署，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，最大限度地發(fā)揮科學(xué)技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

第三階段（1992至今）：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的六次規(guī)劃。黨的十四大后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，為科技發(fā)展創(chuàng)造了更為有利的環(huán)境和條件，同時(shí)也對(duì)科技進(jìn)步提出新的、更高的要求。1994年制定的《全國(guó)科技發(fā)展“九五”計(jì)劃和到2010年長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”和“科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合”的指導(dǎo)思想，在確立“面向、依靠、攀高峰”方針的基礎(chǔ)上提出了“科教興國(guó)”戰(zhàn)略。但由于種種原因，該規(guī)劃沒(méi)有正式公布和實(shí)施。20世紀(jì)末，我國(guó)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技發(fā)展開(kāi)始步入新階段，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃科技教育發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》在“面向、依靠、攀高峰”的基礎(chǔ)上，提出了“有所為、有所不為，總體跟進(jìn)、重點(diǎn)突破，發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，提高科技持續(xù)創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)技術(shù)跨越式發(fā)展”的指導(dǎo)方針。黨的十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的構(gòu)想，2003年國(guó)家以前所未有的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格、研究隊(duì)伍規(guī)模及時(shí)間跨度，開(kāi)展中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要的編制工作。中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要確定了“自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來(lái)”的科技發(fā)展方針，要求把提高自主創(chuàng)新能力擺在全部科技工作的突出位置。《國(guó)家“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》全面貫徹落實(shí)中長(zhǎng)期科技規(guī)劃綱要，取得了很多重要成果?！笆濉笔俏覈?guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》突出以科學(xué)發(fā)展為主題，創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家作出深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策部署，科技創(chuàng)新不斷取得重大創(chuàng)新成果，步入從以往的跟蹤為主到跟蹤和并跑、領(lǐng)跑并存的新階段。為此《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》以“科技創(chuàng)新”命名，確立了邁進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家行列、為建成世界科技強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的總目標(biāo)，其關(guān)注點(diǎn)不僅僅是科學(xué)技術(shù)研究本身的改革和發(fā)展，更加關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，關(guān)乎面向科技前沿，關(guān)乎面向重大需求。

三、典型國(guó)家科技規(guī)劃的制定與實(shí)施

20世紀(jì)90年代，伴隨著世界范圍的科技與經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制定科技規(guī)劃或計(jì)劃，把爭(zhēng)奪科技制高點(diǎn)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家層面科技規(guī)劃的制定和實(shí)施成為世界各國(guó)明確未來(lái)發(fā)展走向以及爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)地位的重要標(biāo)志。美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略、歐盟框架計(jì)劃、德國(guó)2020高科技戰(zhàn)略、日韓五年科技計(jì)劃以及印度中長(zhǎng)期科技規(guī)劃等國(guó)家科技規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)。通過(guò)系統(tǒng)分析這些科技戰(zhàn)略/規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程，可以得出以下共性規(guī)律。

表2 十二次科技規(guī)劃的基本情況

（一）根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需求設(shè)立科技規(guī)劃

隨著科技創(chuàng)新理念和實(shí)踐的不斷改變，各國(guó)政府更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮科技創(chuàng)新在解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)面臨的迫切問(wèn)題上的作用。如歐盟“地平線2020”計(jì)劃就是要利用科技創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、戰(zhàn)勝危機(jī)；德國(guó)高技術(shù)戰(zhàn)略以創(chuàng)建全球“研發(fā)創(chuàng)新型國(guó)家”為目標(biāo)，從強(qiáng)調(diào)技術(shù)變革要解決社會(huì)問(wèn)題，到注重科技創(chuàng)新與社會(huì)需求相結(jié)合，到以“為人研究和創(chuàng)新”，創(chuàng)新范圍不斷擴(kuò)大；韓國(guó)科學(xué)戰(zhàn)略編制理念也歷經(jīng)了從“工業(yè)立國(guó)”到“科技立國(guó)”，到建立以創(chuàng)新主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和建設(shè)科技中心社會(huì)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本目標(biāo)的三次重大轉(zhuǎn)變。

（二）重視科技規(guī)劃全周期管理

隨著科技管理精細(xì)化水平提高，各國(guó)科技規(guī)劃管理都是高度可控性的閉環(huán)流程，覆蓋規(guī)劃編制、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整全過(guò)程。以歐盟框架計(jì)劃為例，從前一期規(guī)劃的后評(píng)估到新一期規(guī)劃的需求研判、思路形成、研究論證、實(shí)施前評(píng)估、實(shí)施過(guò)程監(jiān)控，最后到后評(píng)估，形成了一個(gè)完整的、可工程化操作，各步驟有很強(qiáng)可控性的閉環(huán)流程。

（三）注重科技規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

由于歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素的影響，各國(guó)采取了不同的科技管理體制，主要包括以美國(guó)為代表的分散型科技管理體制，以及以日本、韓國(guó)、德國(guó)為代表的集中型科技管理體制。各國(guó)管理體制雖然不同，但都強(qiáng)調(diào)科技規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如美國(guó)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略具有明顯的“自下而上”特點(diǎn)，政府設(shè)立的“內(nèi)外結(jié)合、分層分級(jí)”的立體化科技監(jiān)督體系，保障了科技規(guī)劃的靈活編制與實(shí)施；歐盟與日本、韓國(guó)、德國(guó)等國(guó)均設(shè)有科技主管部門，歐盟委員會(huì)下屬的科研與創(chuàng)新總司、日本的綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會(huì)議、韓國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)咨詢會(huì)議、德國(guó)聯(lián)邦教研部都具備戰(zhàn)略規(guī)劃與宏觀統(tǒng)籌職能。

（四）科技計(jì)劃制定的法制化與程序化

法制化與程序化是發(fā)達(dá)國(guó)家科技規(guī)劃制定過(guò)程的顯著特征之一。主要體現(xiàn)在以下三方面：一是多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行科技計(jì)劃“依法設(shè)立”，通過(guò)法律或?qū)ｉT法案，明確規(guī)定了科技規(guī)劃開(kāi)展周期、程序等；二是科技規(guī)劃審議程序嵌入政治體制，例如在美國(guó)，科技規(guī)劃審議需經(jīng)由總統(tǒng)、國(guó)會(huì)參眾兩院審議，方可生效成為國(guó)家戰(zhàn)略；三是多數(shù)國(guó)家實(shí)行“預(yù)算法定”機(jī)制下科技計(jì)劃的設(shè)立和管理，議會(huì)通過(guò)的撥款法案具有強(qiáng)制法律效力，授權(quán)(或終止授權(quán))政府開(kāi)展某個(gè)科技計(jì)劃。這些國(guó)家新設(shè)立的科技計(jì)劃都必須列入議會(huì)撥款法案，經(jīng)過(guò)議會(huì)審批才能立項(xiàng)和撥款。在列入預(yù)算法案時(shí)，都要明確規(guī)定計(jì)劃目標(biāo)、核心內(nèi)容、資源配置機(jī)制、預(yù)算期限、執(zhí)行機(jī)制和評(píng)估機(jī)制。

（五）依托多樣化專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展科技規(guī)劃的具體實(shí)施

發(fā)達(dá)國(guó)家科技規(guī)劃的執(zhí)行通常以委托方式交給科技計(jì)劃專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)則由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和政府管理部門行使。專業(yè)管理機(jī)構(gòu)依法管理，并充分發(fā)揮其專業(yè)化能力和相關(guān)領(lǐng)城的廣泛聯(lián)系。委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理時(shí)，保證專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性成為各國(guó)非常關(guān)注的問(wèn)題，國(guó)家專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人任命、預(yù)算安排、績(jī)效評(píng)估都由中央政府或議會(huì)確定，即使由政府部門內(nèi)部的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的計(jì)劃，通過(guò)負(fù)責(zé)人由政府領(lǐng)導(dǎo)任命、預(yù)算單審單列、高配協(xié)調(diào)機(jī)制和建立第三方評(píng)估機(jī)制等，保證其獨(dú)立于所在都門進(jìn)行管理。

（六）建立公開(kāi)、規(guī)范、可問(wèn)責(zé)的項(xiàng)目評(píng)審與管理機(jī)制

科技規(guī)劃的實(shí)施是通過(guò)具體的項(xiàng)目征集、評(píng)審和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家建立了公開(kāi)、規(guī)范和嚴(yán)格的管理制度，保證科技計(jì)劃的項(xiàng)目評(píng)審和管理的高效、廉潔和公平。一方面建立了完整、可溯源、可問(wèn)責(zé)的評(píng)審信息制度，對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)審、撥款、檢查等信息進(jìn)行全過(guò)程全覆蓋；另一方面建立了科研項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管制度，由專人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、成果和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)控，并及時(shí)向管理機(jī)構(gòu)提供預(yù)警和調(diào)整建議。為避免專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過(guò)重和利益尋租，許多機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)外部專家擔(dān)任項(xiàng)目監(jiān)管主管，或者聘請(qǐng)第三方專業(yè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，保證管理公正和效率。

四、對(duì)我國(guó)科技規(guī)劃改革發(fā)展的啟示借鑒

（一）建立高層次的科技計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為保證科技計(jì)劃聚焦國(guó)家重大需求、有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類科技計(jì)劃，尤其是跨部門科技計(jì)劃，建議建立負(fù)責(zé)國(guó)家科技計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，可由國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)，各相關(guān)部門尤其是經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)部門參加，保證科技計(jì)劃的設(shè)立、調(diào)整能夠從國(guó)家戰(zhàn)略高度聚焦重大需求，實(shí)現(xiàn)跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)配置具體協(xié)調(diào)工作部門；建立由科技界、產(chǎn)業(yè)界和應(yīng)用部門廣泛參加的建制化科技戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)；充分發(fā)揮科技智庫(kù)的作用，建立常規(guī)的科技前瞻機(jī)制，開(kāi)展前瞻展望、科技計(jì)劃動(dòng)議和咨詢?cè)u(píng)議。

（二）完善科技規(guī)劃決策、編制和實(shí)施的程序

科技規(guī)劃的決策過(guò)程不僅僅是科技決策過(guò)程，實(shí)質(zhì)上也是國(guó)家政治決策過(guò)程和國(guó)家利益決策過(guò)程，它要求充分提高社會(huì)參與程度，體現(xiàn)民主性和協(xié)商性。為此，一方面要加快科技規(guī)劃編制和執(zhí)行程序的規(guī)范化、法制化；另一方面，要完善公眾參與機(jī)制，著力提高社會(huì)參與度和透明度。把規(guī)劃編制過(guò)程作為讓全社會(huì)了解規(guī)劃、參與規(guī)劃、協(xié)調(diào)各方面利益的過(guò)程，為科技發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施打下牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量積極參與，通過(guò)充分的民主和必要的集中，使規(guī)劃過(guò)程成為集思廣益、統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)的過(guò)程，確保政府的戰(zhàn)略意圖能夠通過(guò)市場(chǎng)主體得以實(shí)現(xiàn)。

（三）針對(duì)不同類型科技計(jì)劃建立多種類型的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的實(shí)施中已開(kāi)始試點(diǎn)運(yùn)行由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃的模式，注重一體化實(shí)施及其效果。豐富專業(yè)機(jī)構(gòu)的類型和數(shù)量，探索專業(yè)機(jī)構(gòu)的良性管理模式是當(dāng)前科技計(jì)劃管理模式改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)。對(duì)于專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立法定授權(quán)和合約管理的機(jī)制，任何專業(yè)管理機(jī)構(gòu)都要通過(guò)前述“依法立項(xiàng)”機(jī)制授予有限期的管理權(quán)限，嚴(yán)格區(qū)分專業(yè)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和授權(quán)管理的科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)，通過(guò)與國(guó)務(wù)院(或其授權(quán)的部門)簽訂合約在授權(quán)期限和預(yù)算范圍內(nèi)管理科技計(jì)劃。同時(shí)，應(yīng)建立針對(duì)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的流程規(guī)范、行為規(guī)范、信息公開(kāi)規(guī)范和績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格實(shí)行專業(yè)管理機(jī)構(gòu)高層領(lǐng)導(dǎo)任期制，建立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目管理專業(yè)人員資質(zhì)、信息公開(kāi)規(guī)范、利益沖突披露等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。建立對(duì)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的定期第三方評(píng)估機(jī)制和必要的公開(kāi)征詢意見(jiàn)機(jī)制，可試驗(yàn)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)尤其是社會(huì)化非營(yíng)利管理機(jī)構(gòu)的定期競(jìng)爭(zhēng)獲得授權(quán)的機(jī)制。

（四）建立公開(kāi)、公平和規(guī)范的評(píng)審管理機(jī)制

建立公開(kāi)、規(guī)范的評(píng)審專家遴選規(guī)范及其更新機(jī)制，建立廣泛、規(guī)范和公開(kāi)的評(píng)審專家?guī)?，尤其是吸收企業(yè)和社會(huì)利益相關(guān)界別代表?yè)?dān)任評(píng)審專家；取消固定式評(píng)審專家組，建立評(píng)審專家輪換制度；建立利益沖突條件規(guī)范，要求評(píng)審專家進(jìn)行利益沖突聲明并予以公布，支持計(jì)劃管理方和審計(jì)方對(duì)評(píng)審行為進(jìn)行檢查，建立重大失誤或不端行為責(zé)任追溯機(jī)制。建立規(guī)范和公開(kāi)的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。對(duì)項(xiàng)目階段性執(zhí)行信息和階段性成果進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤與公開(kāi)，并與經(jīng)費(fèi)撥付建立聯(lián)系；探索聘任有授權(quán)限期的專家擔(dān)任獨(dú)立的項(xiàng)目監(jiān)管員或協(xié)調(diào)人，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管；探索建立獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立對(duì)科技計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)所批準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。

（五）實(shí)現(xiàn)科技規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整與修正

科技規(guī)劃需要根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)規(guī)劃執(zhí)行到一定階段之后，規(guī)劃管理方與有關(guān)部門、地方應(yīng)通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估，回顧檢視當(dāng)初規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)各要素（投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成效、影響）是否如當(dāng)初預(yù)想的那樣發(fā)揮了應(yīng)有的作用、取得了相應(yīng)的結(jié)果，關(guān)鍵假設(shè)和背景是否如當(dāng)初預(yù)想的那樣對(duì)規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響。如果事實(shí)與當(dāng)初的預(yù)想有偏差，規(guī)劃管理方與有關(guān)部門、地方可以及時(shí)地對(duì)各要素和關(guān)鍵假設(shè)、背景進(jìn)行修正。對(duì)規(guī)劃結(jié)束后產(chǎn)生的影響進(jìn)行考核評(píng)估，這種跟蹤后評(píng)估，可以全面總結(jié)規(guī)劃的整體實(shí)施結(jié)果與績(jī)效，展示科技發(fā)展規(guī)劃成果產(chǎn)出支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，驗(yàn)證有關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目/工程、政策的可持續(xù)性，進(jìn)而在下一期發(fā)展規(guī)劃中提供滾動(dòng)支持。規(guī)劃管理方可以根據(jù)影響評(píng)估的結(jié)果，將有關(guān)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)反饋到下一期科技發(fā)展規(guī)劃之中，為下一期科技發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)編制提供參考依據(jù)和基礎(chǔ)支撐。